湖北省湖泊保護(hù)體制機(jī)制困境及其破解之途——基于《湖北省湖泊保護(hù)條例》實(shí)施情況的調(diào)研

王 騰

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢430205）

加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)，維護(hù)湖泊健康可持續(xù)發(fā)展，直接關(guān)系到流域居民的生產(chǎn)生活，關(guān)系到湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是完成建設(shè)生態(tài)湖北任務(wù)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。為了全面了解湖北省湖泊保護(hù)工作情況，2014年7月3日至9月3日，筆者通過走訪武漢、咸寧、黃石、黃岡、荊州、孝感等地，在實(shí)地考察以梁子湖、湯遜湖、洪湖等18個(gè)湖泊為樣本的湖泊保護(hù)情況的基礎(chǔ)上，分析了現(xiàn)有湖泊保護(hù)的體制機(jī)制存在的問題以及產(chǎn)生的原因，并據(jù)此提出完善湖泊保護(hù)體制機(jī)制的對(duì)策建議。

一、湖北省湖泊保護(hù)體制機(jī)制現(xiàn)狀

（一）湖泊保護(hù)制度保障體系

制度保障既是湖泊保護(hù)體制機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是體制機(jī)制的重要組成部分。湖北省于2012年5月30日出臺(tái)了《湖北省湖泊保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），《條例》制定和實(shí)施的意義在于它首先明確了政府及相關(guān)部門的職責(zé)，規(guī)定了湖泊保護(hù)實(shí)行政府行政首長負(fù)責(zé)制，明確了水利部門主管湖泊保護(hù)工作，明確規(guī)定了湖泊保護(hù)范圍，突出了湖泊水污染防治和防止侵占湖泊行為，強(qiáng)化了監(jiān)督保障公眾知情權(quán)，為湖北的湖泊保護(hù)工作指明了方向。應(yīng)該說，《條例》的出臺(tái)結(jié)束了湖北湖泊保護(hù)“無法可依”的被動(dòng)局面。湖北省橫向到邊、縱向到底的湖泊保護(hù)責(zé)任體系網(wǎng)正在逐步延伸和完善。

（二）湖泊保護(hù)管理機(jī)構(gòu)

自《條例》實(shí)施以來，湖北各級(jí)湖泊保護(hù)管理機(jī)構(gòu)得到進(jìn)一步明確和健全。省級(jí)層面上，湖北省湖泊局于2013年4月正式組建，負(fù)責(zé)全省湖泊的統(tǒng)一管理、保護(hù)與治理。市級(jí)層面上，各地都陸續(xù)建立了專門的湖泊管理機(jī)構(gòu)，如武漢市在原水政執(zhí)法總隊(duì)基礎(chǔ)上組建了市湖泊管理局；黃石市水利水產(chǎn)局加掛了湖泊局牌子；鄂州市成立了湖泊管理局；大治湖管理局已報(bào)市委常委會(huì)議討論通過；孝感、黃岡等市也都在積極籌劃組建湖泊局。

（三）湖泊保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)

成立了湖泊保護(hù)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組，作為湖泊保護(hù)最高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。省長親自擔(dān)任組長，省政府和省發(fā)改委、省公安廳、省財(cái)政廳、省人社廳、省國土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳、省交通運(yùn)輸廳、省水利廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省旅游局等13個(gè)相關(guān)單位負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組的成員。武漢、咸寧、黃石、黃岡、孝感成立了湖泊保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，武漢市與孝感市建立了湖泊保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，實(shí)行部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有序解決湖泊保護(hù)過程中遇到的各種問題。

（四）湖泊保護(hù)投入機(jī)制

近年來，湖北通過各種渠道不斷加大湖泊保護(hù)投入。截止今年9月，湖北省發(fā)改委會(huì)同相關(guān)部門爭取涉湖城鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目、實(shí)施濕地保護(hù)與恢復(fù)工程資金共11.39億元。省財(cái)政廳安排湖北資源環(huán)境調(diào)查與利用研究經(jīng)費(fèi)1100萬元，湖泊保護(hù)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)644萬元，2014年起每年安排湖泊保護(hù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)100萬元。全省有8個(gè)市將湖泊保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，2014年共列支24307萬元。

（五）湖泊保護(hù)監(jiān)管機(jī)制

全省涉湖市全部建立了湖泊巡查制度。截至目前，有48個(gè)縣(市、區(qū))建立了湖泊巡查和月報(bào)制度，市縣兩級(jí)共開展湖泊巡查活動(dòng)5300余次，發(fā)現(xiàn)違法涉湖案件76起，查處案件42件。各地還加強(qiáng)涉湖工程建設(shè)管理與監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)涉湖工程5個(gè)并全部進(jìn)行了查處。省環(huán)保廳嚴(yán)格落實(shí)《條例》中有關(guān)環(huán)境準(zhǔn)入管制政策，停止受理湖泊流域內(nèi)新建造紙、印染、電鍍等排放含磷、氮、重金屬等污染物的企業(yè)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批。

（六）湖泊保護(hù)公眾參與機(jī)制

湖北通過建立民間“湖長”與舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，不斷完善湖泊保護(hù)公眾參與機(jī)制。截止今年9月份，全省參與湖泊保護(hù)志愿者達(dá)1097人，聘請(qǐng)了民間“湖長”142人。全省有6個(gè)市、30個(gè)縣（市、區(qū)）設(shè)立湖泊違法行為舉報(bào)制度，已受理并處理舉報(bào)219件，湖泊保護(hù)公眾參與積極性不斷提高。

二、湖北省湖泊保護(hù)體制機(jī)制存在的問題

《條例》頒布兩年多時(shí)間，湖北省各地各相關(guān)部門做了大量工作，取得了明顯成效，但還存在管理體制不順、責(zé)任落實(shí)不夠、湖泊過度開發(fā)、水質(zhì)污染嚴(yán)重、生態(tài)功能退化、整體協(xié)調(diào)不力、湖泊保護(hù)投入不足等問題，湖北省湖泊保護(hù)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，湖泊保護(hù)任重道遠(yuǎn)。

（一）湖泊保護(hù)體制不順、責(zé)任機(jī)制不健全

有關(guān)湖泊的問題，很大程度上是由于管理失效所致，而管理失效在很大程度上又是由于管理體制存在缺陷所致。[1]如跨行政區(qū)湖泊管理面臨的最主要問題，是流域管理與行政區(qū)域管理間的矛盾。[2]

1.湖泊資源分割管理，管理主體職責(zé)不明

當(dāng)前，湖北湖泊資源歸屬于農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等多個(gè)部門管理。在調(diào)研的18個(gè)湖泊中，有5個(gè)湖泊是由水產(chǎn)部門建立的國有漁場直接或參與經(jīng)營管理，其它調(diào)研湖泊大多也按照其蓄洪、水產(chǎn)養(yǎng)殖、航運(yùn)、灌溉、休閑旅游等多種功能分屬不同部門管理，雖然《條例》對(duì)每個(gè)部門的湖泊保護(hù)管理職責(zé)進(jìn)行了劃分，但每個(gè)部門都按照自己的意愿和法規(guī)去管理湖泊，在執(zhí)法過程中發(fā)生沖突的情況仍然普遍存在。此外，湖泊管理跨行政區(qū)域之間協(xié)調(diào)性較差，缺乏從流域角度進(jìn)行水資源保護(hù)和污染治理的統(tǒng)一性。如長湖跨荊州、荊門、潛江三市，從上個(gè)世紀(jì)80年代后期以來，一直實(shí)行“分級(jí)、分部門、分地區(qū)管理三結(jié)合”的管理模式，這種“各管一環(huán)、各管一段、多頭管理、各自為政”模式，使得各管理主體之間職責(zé)、權(quán)限不明。

2.考核制度缺失，湖泊保護(hù)責(zé)任無法兌現(xiàn)

《條例》在明確水利部門為湖泊保護(hù)主管部門的同時(shí)，明確環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建等相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)，卻沒有規(guī)定水利部門對(duì)其它涉湖管理部門的約束措施，也沒有明確其它湖泊保護(hù)部門在不履行各自職責(zé)的情況應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任，這就導(dǎo)致了水利部門的湖泊主管機(jī)構(gòu)地位無法得到落實(shí)，如全省最大的湖泊——洪湖、第二大湖——梁子湖的管理權(quán)限均不在水利部門，而是分屬林業(yè)和漁業(yè)部門，在當(dāng)前湖北省分級(jí)管理、考核辦法等配套措施沒有出臺(tái)的情況下，湖泊保護(hù)部門之間的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制無法真正建立。

（二）湖泊保護(hù)機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)不力，聯(lián)動(dòng)不暢，合力保護(hù)還有待時(shí)日

由于水利部門湖泊保護(hù)主導(dǎo)地位尚未實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致各管理部門涉湖執(zhí)法仍然存在聯(lián)動(dòng)不足，各自為政的情況。如環(huán)保部門只管陸域污染，水產(chǎn)部門只管湖面是否被漁民違規(guī)圈占，水利部門主要管理涉湖水利工程、填湖或圍墾等，在梁子湖流域，一些地區(qū)的執(zhí)法監(jiān)督部門對(duì)造成本地區(qū)污染者嚴(yán)查、嚴(yán)處，對(duì)造成外部地區(qū)污染者寬查、寬處，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，梁子湖區(qū)環(huán)境保護(hù)主管部門到梁子湖上游的外市企業(yè)調(diào)查取證，外市企業(yè)不予配合，這表明區(qū)域之間環(huán)保執(zhí)法還沒有形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，污染的外部性由別人承擔(dān)。

（三）湖泊保護(hù)資金投入渠道不明，經(jīng)費(fèi)不足

湖北省和多市縣財(cái)政均沒有安排湖泊保護(hù)防洪工程和生態(tài)修復(fù)與治理、保護(hù)專項(xiàng)資金，也沒有明確經(jīng)費(fèi)列支渠道，全省湖泊保護(hù)水利工程建設(shè)與修繕缺乏資金保障。全省湖泊堤防普遍存在堤身斷面未達(dá)標(biāo)、湖堤矮小、堤身單薄且局部欠高，密實(shí)度不夠，部分堤岸風(fēng)浪侵蝕嚴(yán)重，每年汛期堤身散浸、脫坡、堤頂漫水等險(xiǎn)情時(shí)有發(fā)生。穿堤建筑物老化，存在大量工程隱患，許多湖泊閘站建于上世紀(jì)六、七十年代，年久失修，閘門漏水、泵站穿堤，管道滲水，遭遇高洪水位時(shí)險(xiǎn)象環(huán)生。由于缺乏資金支持，斧頭湖與西涼湖防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍不足，稍遇較大洪水，湖區(qū)及上游部分區(qū)域洪水泛濫，致使湖區(qū)人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到侵害，甚至于威脅到咸寧城區(qū)的防洪安全。

（四）湖泊保護(hù)公眾參與不夠

調(diào)查顯示，當(dāng)前對(duì)湖泊保護(hù)的宣傳呈現(xiàn)出政府重視，而公眾不夠重視，城市居民比較重視、但農(nóng)村居民不夠重視的特點(diǎn)。沿湖的政府、居民和企事業(yè)單位，都是湖泊保護(hù)的利益相關(guān)方和參與者。公眾參與度不夠有三方面的原因：一是保護(hù)意識(shí)不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)受訪居民對(duì)于漁業(yè)養(yǎng)殖包括圍欄養(yǎng)殖對(duì)湖泊污染的程度認(rèn)識(shí)不深，在孝感汈汊湖進(jìn)行調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)貪O民包括汈汊湖養(yǎng)殖場政府機(jī)構(gòu)行政人員均認(rèn)為螃蟹、蓮藕等不僅不會(huì)污染湖泊，還能保護(hù)湖泊，絕大多數(shù)社區(qū)居民認(rèn)為湖泊保護(hù)工作應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，而與自己無關(guān)；二是輿論宣傳不到位，“千湖新記”等省級(jí)主流媒體上的宣傳報(bào)道，基層干部和居民很少有人關(guān)注，對(duì)自身所在地域的湖泊污染與保護(hù)情況了解不多；三是參與動(dòng)力不足。主要是由于缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，《條例》設(shè)計(jì)的舉報(bào)有獎(jiǎng)制度沒有得到貫徹落實(shí)。

三、完善湖北省湖泊保護(hù)體制機(jī)制困境破解之途

（一）加快機(jī)構(gòu)整合，實(shí)現(xiàn)分級(jí)管理

湖北省15個(gè)跨行政區(qū)域湖泊中，已設(shè)立管理機(jī)構(gòu)的洪湖濕地管理局、梁子湖管理局，其職責(zé)定位不應(yīng)僅僅限于濕地保護(hù)與漁政管理，應(yīng)當(dāng)增加并承擔(dān)起湖泊保護(hù)的職責(zé)，另外13個(gè)跨行政區(qū)域湖泊應(yīng)盡快明確保護(hù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)，并充實(shí)湖泊保護(hù)專門管理人員。其它湖泊按分級(jí)管理原則，由市、縣兩級(jí)政府整合現(xiàn)有的漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)或水利工程管理單位，承擔(dān)湖泊保護(hù)職責(zé)，并加強(qiáng)責(zé)任考核。

（二）落實(shí)保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)目標(biāo)考核

1.完善湖泊保護(hù)行政首長負(fù)責(zé)制

我國行政部門一般實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，行政部門的工作能效在很大程度上取決于行政首長的責(zé)任范圍是否涵蓋此項(xiàng)工作。因此，筆者建議，在湖泊所在各市、區(qū)、縣人民政府行政首長任湖泊的“總湖長”，對(duì)湖泊保護(hù)管理工作負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；市、區(qū)、縣人民政府分管湖泊保護(hù)管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)班子成員為該行政區(qū)域湖泊保護(hù)管理工作的直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人，對(duì)湖泊保護(hù)管理工作負(fù)直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；同時(shí)，要落實(shí)《湖泊保護(hù)責(zé)任書》，明確各級(jí)行政首長湖泊保護(hù)責(zé)任范圍。

2.健全湖泊保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制

湖泊保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核就是將湖泊保護(hù)與行政部門的工作目標(biāo)責(zé)任緊密掛鉤，從而在根本上激勵(lì)政府部門開展湖泊保護(hù)工作。筆者建議，對(duì)省管湖泊，省政府要強(qiáng)化對(duì)省直有關(guān)部門履行湖泊保護(hù)職責(zé)情況的考核，將其納入省直“五項(xiàng)考核”計(jì)分范圍，實(shí)行湖泊保護(hù)績效目標(biāo)管理，省政府要嚴(yán)格按照《湖泊保護(hù)責(zé)任書》要求，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的綜合管理考核，對(duì)于重點(diǎn)湖泊的保護(hù)應(yīng)納入該市領(lǐng)導(dǎo)班子考核指標(biāo)體系中。

（三）建立穩(wěn)定多元湖泊保護(hù)投入機(jī)制

按照湖泊保護(hù)的投入需要，政府部門要從湖泊生態(tài)保護(hù)的整體戰(zhàn)略出發(fā)，將每年非稅收收入或預(yù)算收入的一部分，提取作為湖泊保護(hù)專項(xiàng)資金，主要用于湖泊保護(hù)及相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，切實(shí)加大對(duì)湖泊保護(hù)的投入力度；同時(shí)，要按照分級(jí)管理的原則建立湖泊保護(hù)財(cái)政支出分擔(dān)制度，明確市縣兩級(jí)政府及有關(guān)部門、涉湖企業(yè)的投入責(zé)任，構(gòu)建穩(wěn)定可持續(xù)的投入機(jī)制；要制定鼓勵(lì)社會(huì)資本參與湖泊保護(hù)利用的政策，引導(dǎo)更多的民間資本投入湖泊保護(hù)事業(yè)，發(fā)展湖泊相關(guān)產(chǎn)業(yè)；還要推行湖泊工程生態(tài)供（排）水補(bǔ)償制度，依法開征湖泊工程修建維護(hù)費(fèi)，支持對(duì)占用湖泊岸線和利用湖泊水面養(yǎng)殖、航運(yùn)、旅游的單位，征收湖泊資源開發(fā)利用補(bǔ)償費(fèi)。

（四）提高公民湖泊保護(hù)意識(shí)，完善湖泊保護(hù)公眾參與機(jī)制

要建立湖泊保護(hù)的公眾參與機(jī)制，首先要保障公眾的知情權(quán)，即全體市民應(yīng)該能夠了解到湖泊的開始利用情況、污染排放程度等湖泊的具體信息。[3]因此，政府部分應(yīng)組織引導(dǎo)社會(huì)各方力量，加大教育和宣傳的力度，提高全體公眾的湖泊保護(hù)意識(shí)；要建立和完善湖泊保護(hù)的舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，充分調(diào)動(dòng)各方參與；要注重發(fā)揮非政府組織在湖泊保護(hù)中的作用；要拓寬社會(huì)主體聯(lián)動(dòng)參與湖泊保護(hù)渠道與平臺(tái)，構(gòu)建靈活高效的湖泊保護(hù)公眾參與機(jī)制。

（注：本文為王騰主持的2015年湖北省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究青年項(xiàng)目“湖泊生態(tài)保護(hù)模式創(chuàng)新研究——基于‘江漢湖群’的調(diào)查”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15Q164；湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院青年基金重點(diǎn)項(xiàng)目：農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下的面源污染防治研究，項(xiàng)目編號(hào)：XJ201504）

[1]趙志凌，黃賢金，鐘太洋，陳逸.我國湖泊管理體制機(jī)制研究——以江蘇省為例[J].經(jīng)濟(jì)地理，2009，（1）.

[2]施祖麟，畢亮亮，我國跨行政區(qū)域水污染治理管理機(jī)制的研究[J].中國人口資源與環(huán)境，2007，（3）.

[3]黃德林，郝發(fā)輝，完善武漢市湖泊保護(hù)公眾參與機(jī)制的法律思考[J].理論月刊，2007，（12）.