支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險成因及監(jiān)管對策研究

徐曉莉

（中國人民銀行武漢分行，湖北 武漢430000）

隨著互聯(lián)網(wǎng)金融的興起、跨境支付業(yè)務(wù)試點的開展以及無卡支付業(yè)務(wù)的廣泛使用，支付清算行業(yè)迎來了快速發(fā)展時期，但在享受行業(yè)便捷高效服務(wù)的同時，支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險防范能力將影響整個交易的安全性，支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險問題亟待關(guān)注。

一、支付機(jī)構(gòu)的風(fēng)險表現(xiàn)

2011年以來，與銀行機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)發(fā)展相比，支付機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速增長，豐富了市場主體，激發(fā)了市場活力，但也伴生出各種風(fēng)險及問題，在銀行卡收單業(yè)務(wù)中表現(xiàn)得尤為突出。根據(jù)對湖北省支付服務(wù)市場調(diào)查的情況來看，目前支付機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險及問題主要表現(xiàn)在三個方面：

（一）重發(fā)展、輕合規(guī)，違規(guī)經(jīng)營突出

截至2015年上半年，湖北省共有36家支付機(jī)構(gòu)（含5家地方法人）提供支付服務(wù)，較2011年增加了33家，其中85%的支付機(jī)構(gòu)從事銀行卡收單業(yè)務(wù)，銀行卡收單市場競爭異常激烈。部分支付機(jī)構(gòu)為快速搶占市場，采用各種違規(guī)經(jīng)營手段來搶奪市場份額、提高盈利能力。多數(shù)機(jī)構(gòu)不同程度地存在套用低費率商戶類別碼（MCC）的行為；部分機(jī)構(gòu)將線下交易通過互聯(lián)網(wǎng)支付渠道轉(zhuǎn)為線上交易處理，利用不同清算渠道的價格差異進(jìn)行套利；個別支付機(jī)構(gòu)采取隨意切機(jī)等極端行為。支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展缺乏有效的約束，行業(yè)內(nèi)競相攀比模仿，一旦蔓延開來，將對長期以來建立的市場秩序造成嚴(yán)重破壞。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以2013年2月銀行卡刷卡手續(xù)費調(diào)整為轉(zhuǎn)折點，部分支付機(jī)構(gòu)為了擴(kuò)大自身利潤空間，在套用低費率的同時，還通過在后臺篡改交易，以公益類商戶提交銀行卡支付清算系統(tǒng)進(jìn)行清算，導(dǎo)致零手續(xù)費率的公益類商戶業(yè)務(wù)量一度呈現(xiàn)井噴式增長態(tài)勢。

（二）重規(guī)模、輕管理，展業(yè)較為隨意

在銀行卡收單領(lǐng)域，受成本收益制約，支付機(jī)構(gòu)大多采取外包服務(wù)商拓展商戶、后臺集中審核處理的業(yè)務(wù)模式。雖然短期內(nèi)降低了管理成本、擴(kuò)大了市場規(guī)模，但在業(yè)績考核和經(jīng)濟(jì)利益的雙重壓力下，許多外包服務(wù)商不惜降低商戶準(zhǔn)入門檻，甚至協(xié)助商戶虛構(gòu)證件資料，導(dǎo)致支付服務(wù)優(yōu)劣難分、以次充好的現(xiàn)象凸顯，消費者的知情權(quán)、隱私權(quán)、選擇權(quán)以及資金安全等得不到有效保障。目前，除銀聯(lián)商務(wù)、通聯(lián)支付、隨行付和拉卡拉等，湖北省內(nèi)近90%的支付機(jī)構(gòu)采用外包服務(wù)商模式。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，虛假商戶入網(wǎng)的情況較為普遍，且在業(yè)務(wù)外包模式的支付機(jī)構(gòu)中相對較高。兩家主要采取業(yè)務(wù)外包模式的支付機(jī)構(gòu)，虛假商戶占比分別高達(dá)52%、93%。此外，在地市及以下地區(qū)，外包服務(wù)商的準(zhǔn)入和退出較為隨意，基層人民銀行通常在消費者投訴時才知曉相關(guān)情況。

（三）重體驗、輕風(fēng)險，風(fēng)控意識淡薄

與銀行機(jī)構(gòu)相比，支付機(jī)構(gòu)成立背景復(fù)雜，規(guī)模大小不一，整體金融安全意識和責(zé)任安全意識不強(qiáng)。在推廣創(chuàng)新支付產(chǎn)品或服務(wù)時，通常以業(yè)務(wù)安全為代價，獲取更好的用戶體驗，極易被不法份子利用并謀取利益，導(dǎo)致個人客戶信息泄漏、賬戶資金被盜的風(fēng)險大大提高。一旦風(fēng)險事件處置不當(dāng)，容易引發(fā)金融體系動蕩，影響社會安定。在2014年年初的預(yù)授權(quán)風(fēng)險事件中，不法分子以虛假商戶信息申領(lǐng)POS機(jī)具，利用預(yù)授權(quán)業(yè)務(wù)規(guī)則額外套取銀行資金，成倍放大發(fā)卡銀行風(fēng)險敞口，相關(guān)風(fēng)險波及湖北省10家發(fā)卡銀行、16家收單機(jī)構(gòu)，個別高風(fēng)險支付機(jī)構(gòu)中預(yù)授權(quán)風(fēng)險交易金額逾6億元。

二、支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險成因分析

（一）支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一催生政策尋租

支付機(jī)構(gòu)作為追求利潤最大化的經(jīng)濟(jì)主體，面對市場占有率高、客戶群體固定的傳統(tǒng)銀行機(jī)構(gòu)，可能會利用監(jiān)管規(guī)則缺失或不一致實現(xiàn)監(jiān)管套利，在一定程度上助長了違規(guī)經(jīng)營風(fēng)險。

一方面，各類市場主體監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，為支付機(jī)構(gòu)的政策尋租提供了空間。銀行機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)雖然同為支付服務(wù)市場的參與主體，但相應(yīng)的監(jiān)管部門、監(jiān)管要求等存在較大區(qū)別。以銀行卡收單市場為例，《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》明確規(guī)定適用對象為銀行機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)，但針對未執(zhí)行手續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)的等違規(guī)行為，對支付機(jī)構(gòu)按照《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》進(jìn)行處罰，對銀行機(jī)構(gòu)則提請銀監(jiān)部門進(jìn)行處理。尤其在2013年11月銀監(jiān)會頒布的《中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法》中，也規(guī)定了銀行機(jī)構(gòu)申辦信用卡收單業(yè)務(wù)的條件。兩類市場主體監(jiān)管部門、監(jiān)管尺度不統(tǒng)一，導(dǎo)致了支付服務(wù)市場“合業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的現(xiàn)狀，市場主體極易利用法規(guī)空白和監(jiān)管規(guī)則缺位來實現(xiàn)政策尋租，謀取利益。

另一方面，線上、線下支付業(yè)務(wù)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，為線上支付業(yè)務(wù)政策尋租提供了動力。隨著O2O等業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展，線上、線下支付業(yè)務(wù)呈現(xiàn)出融合發(fā)展的態(tài)勢。但是，現(xiàn)有制度辦法主要適用線下支付業(yè)務(wù)，尚無專門的辦法對線上支付業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。雖然2013年人民銀行出臺的《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》中，將線下實體收單和線上網(wǎng)絡(luò)收單一并納入監(jiān)管范圍，但該辦法對網(wǎng)絡(luò)收單只提出了框架性規(guī)定，尤其是在線下收單政府定價、線上收單無定價的背景下，為收單機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換交易渠道來實現(xiàn)價格“尋租”提供了原始驅(qū)動力。

（二）支付機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新技術(shù)驅(qū)動特性導(dǎo)致風(fēng)控難度大

近年來，電子商務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)金融的爆發(fā)式增長，為支付機(jī)構(gòu)進(jìn)入支付服務(wù)市場帶來巨大的發(fā)展空間。然而支付機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新特性，決定了支付機(jī)構(gòu)更注重效率，安全防控則相對不足，為不法分子開展違法違規(guī)活動提供了便利。

一方面，支付機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)控機(jī)制缺乏。與銀行機(jī)構(gòu)長期發(fā)展而形成的風(fēng)控機(jī)制相比，支付機(jī)構(gòu)大多由科技公司轉(zhuǎn)型而來，通常在獲得《支付業(yè)務(wù)許可證》后，才著手設(shè)立風(fēng)控部門或風(fēng)控崗位，人員素質(zhì)參差不齊，風(fēng)險管理經(jīng)驗相對不足，對重要風(fēng)險點、重點防控環(huán)節(jié)等均無經(jīng)驗可循，只能在風(fēng)險事件發(fā)生后才逐步完善風(fēng)控機(jī)制，這些都為不法分子從事違法違規(guī)活動提供了有利條件。一旦支付機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員因道德約束缺失，利用崗位便利謀取非法利益，支付機(jī)構(gòu)掌握的海量數(shù)據(jù)信息就成為損害金融消費者權(quán)益的隱形炸彈。

另一方面，創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)安全認(rèn)證相對不足。與銀行機(jī)構(gòu)相比，支付機(jī)構(gòu)主要著眼民生領(lǐng)域，定位小額支付，通過產(chǎn)品創(chuàng)新、細(xì)分客戶群體，推動互聯(lián)網(wǎng)支付、移動支付等創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)縱深發(fā)展。然而在信息傳遞網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下，支付指令的載體大多為指紋、聲波、二維碼等數(shù)據(jù)信息。網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)若技術(shù)不成熟，產(chǎn)品設(shè)計、數(shù)據(jù)傳輸或存儲過程存在漏洞，都會給不法分子和電腦黑客入侵提供機(jī)會，對支付機(jī)構(gòu)和消費者利益造成極大危害。

（三）支付機(jī)構(gòu)的互聯(lián)網(wǎng)特性放大風(fēng)險溢出效應(yīng)

支付機(jī)構(gòu)是集計算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與金融融合的產(chǎn)物，業(yè)務(wù)跨度更廣，交易模式更為復(fù)雜。一旦發(fā)生風(fēng)險事件，傳播速度更快、波及面更廣，加大了監(jiān)管部門維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定的難度。

一方面，網(wǎng)絡(luò)交易的效率性加速風(fēng)險傳導(dǎo)。創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)的跨界性和融合性導(dǎo)致業(yè)務(wù)邊界的模糊，增加了合規(guī)管理的難度，也更易形成復(fù)合型風(fēng)險。最典型的是互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境中木馬、釣魚等風(fēng)險與支付欺詐疊加，風(fēng)險防范難度增大。特別是互聯(lián)網(wǎng)開放環(huán)境以及技術(shù)的效率優(yōu)勢，使資金周轉(zhuǎn)速度大大加快的同時，風(fēng)險傳導(dǎo)速度也相應(yīng)加快，對維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定提出新要求。

另一方面，網(wǎng)絡(luò)交易的匿名性加大了防控難度。網(wǎng)絡(luò)交易的匿名性特征導(dǎo)致巨額資金跨地區(qū)、跨國境流動轉(zhuǎn)移而缺乏痕跡，為套現(xiàn)、洗錢等非法交易提供了更為方便的平臺，涉黃涉毒、詐騙、偷稅漏稅、行賄受賄等犯罪行為也有了可乘之機(jī)，不良用戶或犯罪分子可以通過虛假交易或者連接釣魚網(wǎng)站等多種手段進(jìn)行不法活動。如果機(jī)構(gòu)在產(chǎn)品設(shè)計之初未考慮實名制落實等要求，會導(dǎo)致客戶維權(quán)和案件查處普遍存在查處成本高、取證困難等問題。

三、加強(qiáng)支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險管控的監(jiān)管建議

（一）堅持底線監(jiān)管思維，推動完善支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度

支付機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新支付業(yè)務(wù)與傳統(tǒng)金融緊密聯(lián)系，決定了它內(nèi)生于傳統(tǒng)金融體系，無論模式如何變化，始終具有金融功能屬性和金融風(fēng)險屬性。因此，在加強(qiáng)支付機(jī)構(gòu)風(fēng)險監(jiān)管的過程中，傳統(tǒng)金融監(jiān)管的核心原則依然適用，不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險是必須堅持的監(jiān)管底線。

一是統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)進(jìn)一步完善支付機(jī)構(gòu)配套監(jiān)管制度，盡快推動出臺網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的管理辦法，確保支付機(jī)構(gòu)與銀行機(jī)構(gòu)間、各類非金融支付業(yè)務(wù)間監(jiān)管規(guī)則的一致性和公平性，引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展，防范支付風(fēng)險。

二是延伸監(jiān)管層級。針對支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)逐步向下延伸的發(fā)展趨勢，要充分發(fā)揮基層人民銀行的主觀能動性，授予地市（州）級人民銀行一定的監(jiān)管權(quán)限，切實提高屬地監(jiān)管效能。

三是推動建立風(fēng)險補償機(jī)制。借鑒金融行業(yè)諸如風(fēng)險保障基金、市場退出等風(fēng)險管理經(jīng)驗和做法，探索構(gòu)建支付業(yè)務(wù)風(fēng)險管理的安全防護(hù)網(wǎng)。

（二）堅持適度監(jiān)管原則，推動完善行業(yè)自律管理體系

新興支付具有形態(tài)變化快、技術(shù)變革快及迭代速度快等特點，相比于剛性監(jiān)管，行業(yè)自律管理則更具靈活性和適應(yīng)性。因此，可以通過不斷完善自律管理體系，充分發(fā)揮行業(yè)自律在合規(guī)與風(fēng)險平衡中發(fā)揮“調(diào)節(jié)閥”的作用。

一是推動建立行業(yè)自律組織。針對各地支付機(jī)構(gòu)發(fā)展不一的現(xiàn)狀，鼓勵以省為單位建立行業(yè)自律性組織，建立行業(yè)自律常規(guī)化、同業(yè)競爭公平化的支付服務(wù)自我約束、自我管理體系，通過多種手段化解支付風(fēng)險。同時，完善行業(yè)自律管理規(guī)則，明確自律約束、處罰機(jī)制，通過風(fēng)險提示、自律檢查、非現(xiàn)場監(jiān)測等措施，約束市場經(jīng)營行為，督促成員單位不斷提高風(fēng)險防控水平，有效落實各項行業(yè)自律規(guī)范和業(yè)務(wù)指引，營造和維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境。

二是搭建風(fēng)險信息共享平臺。以信息共享為手段，降低風(fēng)險為目的，通過搭建會員單位、公安司法機(jī)關(guān)間風(fēng)險聯(lián)防聯(lián)動的協(xié)作平臺，提供風(fēng)險防控、風(fēng)險事件調(diào)查處置等一體化的風(fēng)險服務(wù)。同時，在此基礎(chǔ)上，逐步建立行業(yè)全面風(fēng)險信息數(shù)據(jù)庫，進(jìn)一步提升新型支付業(yè)務(wù)的風(fēng)險防范水平。

三是加強(qiáng)支付安全常識的宣傳普及。推動行業(yè)自律組織牽頭開展支付安全教育活動，普及有關(guān)支付交易的法律知識、風(fēng)險知識、業(yè)務(wù)常識，提高消費者自我保護(hù)意識和風(fēng)險防范意識。同時，依托行業(yè)自律組織加強(qiáng)消費者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)合作，建立與消費者協(xié)會等消費者權(quán)益保護(hù)自律組織的聯(lián)動機(jī)制，為消費者提供專業(yè)、高效、低成本的維權(quán)途徑。

（三）尊重市場選擇，推動支付機(jī)構(gòu)對風(fēng)險的主動管理

新型支付業(yè)態(tài)的發(fā)展是創(chuàng)新的產(chǎn)物，給創(chuàng)新業(yè)務(wù)適當(dāng)?shù)摹坝^察期”，引導(dǎo)既有的市場主體以開放的態(tài)度接受新型支付業(yè)態(tài)，以市場選擇來客觀評價新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品的合規(guī)性。

一是引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)與支付機(jī)構(gòu)的良性合作。例如，可由人民銀行牽頭，通過建立聯(lián)系會議制度等，以交流、協(xié)商、對話等方式消除業(yè)務(wù)發(fā)展中的不和諧因素，召集各方市場參與主體共同探討市場發(fā)展中的新事物、新情況，實現(xiàn)銀行機(jī)構(gòu)、清算組織與支付機(jī)構(gòu)之間以及支付行業(yè)與其他行業(yè)之間在業(yè)務(wù)創(chuàng)新和風(fēng)險管理上的良性合作，避免不同市場主體間的同質(zhì)化業(yè)務(wù)競爭。

二是引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)健全內(nèi)部風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制。鼓勵支付機(jī)構(gòu)將創(chuàng)新思維和創(chuàng)新技術(shù)運用于風(fēng)險監(jiān)測和防范，例如，支付機(jī)構(gòu)可充分利用運用大數(shù)據(jù)、云計算、社交網(wǎng)絡(luò)、搜索引擎等技術(shù)，建立在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的風(fēng)險管理模型，管理客戶信息并通過客戶行為的收集和分析，對潛在的信用風(fēng)險及洗錢、套現(xiàn)等風(fēng)險進(jìn)行主動監(jiān)測和處理。

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