“智慧國土”建設(shè)下的土地資源管理

佟宇冉

（湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062）

1 “智慧國土”的內(nèi)涵

1.1 “智慧國土”概念

“智慧國土”主要針對國土資源的一體化監(jiān)管，運(yùn)用信息化技術(shù)，建立國土資源的數(shù)據(jù)庫和一體化監(jiān)管平臺，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的運(yùn)營環(huán)境和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度等，最終實(shí)現(xiàn)國土資源的一體化監(jiān)管“一張圖”，為國土資源的監(jiān)管、分析和輔助決策等工作提供最佳的解決方案[1]。其中，以“智慧國土”為核心的建設(shè)系統(tǒng)為核心，即以“一張圖”為基礎(chǔ)，以“電子政務(wù)”“綜合監(jiān)管”和“信息服務(wù)”為核心的四大系統(tǒng)為核心。

1.2 “智慧國土”的意義

從2009 年起，“智慧”這個改變?nèi)祟愇磥戆l(fā)展方向的詞語開始在國內(nèi)流行。此后，各種詞匯如“智慧城市”不斷涌現(xiàn)，這一現(xiàn)象揭示了目前社會生活與全球化、智能化等因素的有機(jī)融合。一般而言，“智慧國土”就是將物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算這兩大新興技術(shù)應(yīng)用于國土資源管理的人與自然、管理和服務(wù)等方面，從而實(shí)現(xiàn)了在網(wǎng)絡(luò)上處理一切事務(wù)，讓市民們可以隨時隨地手機(jī)一站式解決問題、獲得服務(wù)。技術(shù)方面，基于目前先進(jìn)的通信技術(shù)及云端數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)，可以構(gòu)建起安全完善的對內(nèi)監(jiān)督與對外服務(wù)系統(tǒng)，達(dá)到規(guī)范、智能地利用好智慧國土系統(tǒng)中的內(nèi)容。

“智慧國土”的構(gòu)建是以“智慧”“互聯(lián)”和“協(xié)同”為核心的，其內(nèi)涵與概念來自智慧城市。智慧城市涵蓋了工業(yè)、民生、環(huán)境、防災(zāi)、治理、資金配置等多個領(lǐng)域，將城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營都納入了智能化的進(jìn)程中，為城鎮(zhèn)化的“應(yīng)用”提供了一個全新的服務(wù)[2]。而“智慧國土”則需要以智慧體系作為“粘合劑”，將集約化、低碳化、綠色化等新概念體系有機(jī)地融合到國土資源管理的全過程中；打破以往的信息孤島、利益壁壘，建立一個信息便捷共享的體系共生過程[3]。

“智慧國土”工程是依托“數(shù)字國土”和“金土工程”形成的“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺、電子政務(wù)平臺和共享服務(wù)平臺，借助物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)管、網(wǎng)上交易和網(wǎng)上服務(wù)的集網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智慧化于一體的國土管理系統(tǒng)[4]。主要內(nèi)容包括大數(shù)據(jù)中心建設(shè)、實(shí)時動態(tài)監(jiān)測、高效化綜合辦公和智慧化公眾服務(wù)4 個方面。

1.3 “智慧國土”的構(gòu)架

1.國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫。智慧國土資源管理的基礎(chǔ)設(shè)施包括資源基礎(chǔ)——以“一張圖”數(shù)據(jù)庫為核心的國土資源數(shù)據(jù)倉庫，以及設(shè)施基礎(chǔ)——包括電子服務(wù)平臺、信息監(jiān)管平臺、信息服務(wù)平臺等?；谙冗M(jìn)的技術(shù)和理念，如云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等，可以實(shí)現(xiàn)土地資源的現(xiàn)代化管理和服務(wù)體系，包括標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、智能化和集約化[5]。作為智慧國土的重要組成部分，“一張圖”數(shù)據(jù)庫構(gòu)成了國土資源管理的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、高效管理和可持續(xù)發(fā)展提供了有力支撐[6]。

2.智慧國土政務(wù)系統(tǒng)。智慧國土政務(wù)系統(tǒng)是以物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上監(jiān)管、網(wǎng)上交易和網(wǎng)上服務(wù)的集網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智慧化于一體的國土管理系統(tǒng)。智慧國土政務(wù)系統(tǒng)可以對目前相對分散的土地管理，礦產(chǎn)管理，地質(zhì)環(huán)境管理等政務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行融合重構(gòu)[7]。該系統(tǒng)實(shí)施全國對內(nèi)對外的統(tǒng)一管理，具體表現(xiàn)如下：第一，綜合監(jiān)管平臺是面向相關(guān)管理人員實(shí)時監(jiān)控跟進(jìn)全國土地資源管理的。第二，信息服務(wù)平臺是實(shí)時面向公眾提供信息的平臺。為確保立足全國面向全民的政務(wù)系統(tǒng)能夠處理如此巨大信息量，其運(yùn)用了現(xiàn)代信息化技術(shù)。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，該系統(tǒng)的開發(fā)涉及42 個軟件的功能互通?？偟膩碚f，該政務(wù)系統(tǒng)將傳統(tǒng)土地資源管理中分散的、各行其是的信息加以整合，構(gòu)建了“互聯(lián)網(wǎng)+自然資源政務(wù)服務(wù)”應(yīng)用體系，保證了我國土地資源的可持續(xù)利用[8]。

2 “智慧國土”在土地資源管理中的必要性

2.1 最大化釋放土地信息資源價(jià)值

基于智慧國土的核心數(shù)據(jù)庫的信息，我國土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完整性和精確性得以提高，我國土地資源現(xiàn)狀及其變化得以動態(tài)可視化展現(xiàn)，以此推進(jìn)完成各項(xiàng)管理工作。在這個過程中，“智慧國土”給相關(guān)土地資源管理工作帶來了極大的便利，最大化釋放土地信息資源價(jià)值。

2.2 實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上一站式服務(wù)

當(dāng)前，信息技術(shù)在全球范圍內(nèi)快速發(fā)展，已經(jīng)滲透到了社會各行各業(yè)，而在土地資源的管理中，信息技術(shù)的運(yùn)用也表現(xiàn)出了整合性、可視性和快速響應(yīng)性等特點(diǎn)。當(dāng)前，我國的土地管理信息化已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，這對于有效地整合有限的農(nóng)地資源，保護(hù)耕地，推動城市化都發(fā)揮了很大的作用。然而，目前的國土資源信息化只是初步實(shí)現(xiàn)了“數(shù)字國土”，仍然存在著許多問題，如管理系統(tǒng)不完善，工作人員的專業(yè)素質(zhì)較低，信息數(shù)據(jù)不兼容，應(yīng)用范圍有限等[9]。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要實(shí)現(xiàn)從“數(shù)字國土”到“智慧國土”的轉(zhuǎn)變。綜上所述，“智慧國土”是我國信息化建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它將以國土資源大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立起一個涵蓋全國的“智慧國土”網(wǎng)絡(luò)，使其能夠在線進(jìn)行綜合辦公、管理和服務(wù)，進(jìn)而推動我國現(xiàn)代化建設(shè)與社會生活的協(xié)調(diào)、有序地發(fā)展。

2.3 動態(tài)監(jiān)測土地資源

智慧國土建設(shè)中，遙感監(jiān)測是一項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)，它不僅對土地資源的使用情況進(jìn)行監(jiān)控，而且對土地資源的管理效果也有很大的影響。通過對土地使用變化情況的分析和比較，并結(jié)合地形地形圖和歷史資料，來修正房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)信息。對農(nóng)用地進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測是農(nóng)用地的一種重要方法，利用衛(wèi)星定位系統(tǒng)可以將農(nóng)用地的權(quán)屬信息進(jìn)行綜合。利用該系統(tǒng)對地形圖進(jìn)行制表，并對地形圖進(jìn)行編輯，使該系統(tǒng)能清楚地反映出該地區(qū)的土地使用權(quán)變動情況。將土地的產(chǎn)權(quán)變化結(jié)合在一起，能夠高效地獲得準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，并進(jìn)行計(jì)算，一旦出現(xiàn)錯誤，能夠及時修改。對國土資源信息進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，能夠有效地對非法占用土地的情況以及其他信息來源進(jìn)行掌握，為執(zhí)法者提供了一定的協(xié)助，這對于實(shí)現(xiàn)我土地資源的高效利用具有重要意義。

3 “智慧國土”下土地資源管理現(xiàn)狀

3.1 信息共享不完全

目前我國在土地資源數(shù)據(jù)共享方面仍有許多需要改進(jìn)的地方，如因缺少政府對依托數(shù)據(jù)而開發(fā)的軟件的功能指導(dǎo)及使用規(guī)范手冊，導(dǎo)致各地上傳數(shù)據(jù)范圍、格式不統(tǒng)一，最后造成數(shù)據(jù)需求不明確、傳輸不完整、上傳不規(guī)范等一系列問題，具體表現(xiàn)在難以匹配單位和公眾的實(shí)際需求。

3.2 各部門間發(fā)展不協(xié)同

在推進(jìn)智慧國土建設(shè)過程中，數(shù)據(jù)類型在迭代更新，隨之而來的是部門對于數(shù)據(jù)的處理能力需要不斷提高。由于各部門之間處理數(shù)據(jù)的能力參差不齊，再加上高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)下的設(shè)備由于維修、更新不及時，導(dǎo)致了各部門之間發(fā)展不協(xié)同，使得數(shù)據(jù)整合沒有形成規(guī)模效應(yīng)。

3.3 數(shù)據(jù)安全機(jī)制不健全

在推進(jìn)“智慧國土”的進(jìn)程中，必須建立起一套嚴(yán)密的保密機(jī)制，以確保數(shù)據(jù)的安全性。但是，我國許多地區(qū)的“智慧國土”建設(shè)還存在著一定的缺陷。其缺陷具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：第一，部分地區(qū)自然資源和規(guī)劃局缺少相關(guān)信息技術(shù)專業(yè)人才，數(shù)據(jù)安全這一工作常常被忽視，隨之而來的是數(shù)據(jù)存在泄露的風(fēng)險(xiǎn)以及數(shù)據(jù)管理工作混亂。第二，由于智慧國土數(shù)據(jù)庫的資源在建立之初就帶有壟斷性的屬性，如果對之進(jìn)行挖掘利用可以產(chǎn)生可觀的社會經(jīng)濟(jì)效益。然而，有關(guān)部門在數(shù)據(jù)共享過程里缺少完善的監(jiān)督管理，這間接地增加了數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 人才隊(duì)伍不足

我國在推進(jìn)智慧國土建設(shè)以融合多元數(shù)據(jù)為著力點(diǎn)，這不僅需要面對龐大的信息量，而且需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，對信息技術(shù)的能力要求較高。目前我國自然資源和規(guī)劃局對于相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度較低，導(dǎo)致技術(shù)人才流失，數(shù)據(jù)處理及利用效率未達(dá)到最大化。

4 “智慧國土”建設(shè)下土地資源管理工作建議

4.1 對傳統(tǒng)模式進(jìn)行改革

在目前的基礎(chǔ)上，國家“智慧國土”的建設(shè)，仍需對國土部門的信息化水平進(jìn)行全面的提高和優(yōu)化，并在信息化層面上對各地區(qū)的土地資源進(jìn)行全面的調(diào)查，主動地進(jìn)行技術(shù)手段的創(chuàng)新，對現(xiàn)行的組織機(jī)構(gòu)、管理制度和信息化的技術(shù)處理方法進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范化和系統(tǒng)化的目標(biāo)建構(gòu)，從而對傳統(tǒng)的工作方式進(jìn)行深入的改革和調(diào)整。建立基于地理信息系統(tǒng)（GIS）和遙感技術(shù)的土地資源信息數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)對全國土地資源的實(shí)時動態(tài)管理和監(jiān)控，以及對土地利用情況的實(shí)時分析和評估。優(yōu)先利用在國際上更加先進(jìn)和成熟的技術(shù)手段，來加快區(qū)域性土地資源的信息化研發(fā)進(jìn)程。此外，還可以利用與之相對應(yīng)的國家政策和經(jīng)濟(jì)投入，來加速對社會市場中先進(jìn)信息化人員的長期引流。

4.2 提高數(shù)據(jù)共享范圍及效率

智慧國土建設(shè)是目前土地資源管理的發(fā)展方向，未來終會實(shí)現(xiàn)土地資源管理信息數(shù)據(jù)的共享，在不同區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)。同時，在不斷迭代更新的信息化的技術(shù)手段的加持下，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享的范圍深入、使用周期長的建設(shè)，以此提升管理效率。在這一發(fā)展態(tài)勢下，國家相關(guān)部門需規(guī)范數(shù)據(jù)共享相關(guān)流程及內(nèi)容，建立起各部門同心協(xié)力、聯(lián)動協(xié)同的信息鏈，以推動多主體協(xié)同為關(guān)鍵點(diǎn)，構(gòu)建步調(diào)一致、步頻相同的多元主體共享體系。

4.3 制定“數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)統(tǒng)一”的初步目標(biāo)

目前我國的土地資源信息數(shù)據(jù)平臺缺少不同區(qū)域間的聯(lián)動合作管理模式，具有高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的土地信息系統(tǒng)有待完善。由于目前國內(nèi)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域一直未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)同發(fā)展，因此在構(gòu)建智慧國土體系時，既要關(guān)注城鎮(zhèn)化體系的現(xiàn)代化發(fā)展，又要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村和其他落后地區(qū)的同步建設(shè)，從而合理規(guī)避因資源管理不平衡而造成的不均衡發(fā)展問題?，F(xiàn)下應(yīng)當(dāng)針對土地資源管理的實(shí)際需求和現(xiàn)狀，考慮到各種因素的影響，確立具體、可行、可量化的數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)統(tǒng)一的初步目標(biāo)，借助“智慧國土”的信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)我國土地資源領(lǐng)域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

4.4 完善“步頻統(tǒng)一”的區(qū)域目標(biāo)

我國目前存在不同區(qū)域智慧國土建設(shè)步頻不一致，需在實(shí)踐中不斷總結(jié)、轉(zhuǎn)化和優(yōu)化目標(biāo)。在滿足“智慧國土”建設(shè)的總體發(fā)展目標(biāo)的同時，應(yīng)利用先進(jìn)的信息化手段和專業(yè)人才，強(qiáng)化土地資源管理中的社會服務(wù)質(zhì)量、高效管理和精準(zhǔn)決策。為了提高社會服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)建立國家土地資源管理運(yùn)行體系。在此基礎(chǔ)上，綜合考慮各地區(qū)之間的差異，提高各地區(qū)的資源管理與決策水平，以確保資源的管理效率與決策精度，進(jìn)而提升國土資源管理、管理與決策的水平。重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有資源與人才的統(tǒng)一管理，并加強(qiáng)對政府各部門之間的溝通與配合，建立信息共享機(jī)制和決策協(xié)調(diào)機(jī)制，完善“步頻統(tǒng)一”的區(qū)域性目標(biāo)。

4.5 明確系統(tǒng)運(yùn)維模式

在“智慧國土”下，土地資源管理中的各類信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)明確其運(yùn)維模式，確保運(yùn)維機(jī)制的完善。當(dāng)前，土地資源管理系統(tǒng)主要由各市級國土資源局負(fù)責(zé)，為了讓智慧國土建設(shè)得到更好的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)明確其運(yùn)維主體。具體來說，市級國土資源局應(yīng)制定智慧國土建設(shè)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排土地資源管理系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)維工作。大型自然資源和規(guī)劃局可以采用信息化的手段，如ERP 系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)土地資源管理的信息化，形成完整的土地資源管理數(shù)據(jù)體系，并通過數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)不同部門之間的信息共享和協(xié)作配合。此外，通過數(shù)據(jù)挖掘和分析，ERP 系統(tǒng)可以對不同地區(qū)土地資源的供需情況、利用效益、環(huán)保效益等進(jìn)行評價(jià)，為決策、管理和規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)。但要實(shí)現(xiàn)上述功能，就必須找到在實(shí)際的土地資源管理中所存在的缺陷，并做好各種工作，如風(fēng)險(xiǎn)控制等，才能全方位發(fā)揮智慧國土的最大效用。倘若在“智慧國土”建設(shè)過程中出現(xiàn)了問題，應(yīng)由市有關(guān)部門指派專門人員來解決。專員處理的形式上可以大致分為線上處理和線下處理。其中，線上處理則是通過遠(yuǎn)程操控來進(jìn)行，及時地發(fā)現(xiàn)并處理在智慧國土建設(shè)的過程中在軟件和系統(tǒng)上所存在的問題，非常高效便捷。線下處理則是國土部門派出專門的工作人員到基層去進(jìn)行問題處理。通過線下走訪聯(lián)絡(luò)可以強(qiáng)化各個部門間的聯(lián)系，助推各部門間的聯(lián)動工作，可以對智慧國土在實(shí)際建設(shè)過程中所產(chǎn)生的運(yùn)營和維護(hù)方面的問題進(jìn)行及時的解決。無論是何種處理形式都需明確系統(tǒng)運(yùn)維模式，為智慧國土系統(tǒng)的順暢運(yùn)行保駕護(hù)航。

5 結(jié)語

在“智慧國土”建設(shè)中，要根據(jù)各地區(qū)的土地資源信息建設(shè)情況，利用相關(guān)的信息技術(shù)，對傳統(tǒng)模式進(jìn)行改革，建立一個以信息為核心的信息管理平臺，提高數(shù)據(jù)共享范圍及效率，制定數(shù)據(jù)節(jié)點(diǎn)統(tǒng)一的初步目標(biāo)，完善步頻統(tǒng)一的區(qū)域目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源管理工作的現(xiàn)代化進(jìn)程。