人民調解走出困局的三步招法——對天津市寧河縣人民調解的調查與思考

■天津市寧河縣司法局局長 王景福

人民調解用非訴訟方式解決糾紛，在國內被稱為 “維護社會穩(wěn)定的第一道防線”，在國際被稱為 “東方經驗”?？墒蔷蛯幒涌h目前的情況看，人民調解工作有組織逐年萎縮，調解數(shù)量急劇下降的趨勢。人民調解走出困局的出路在于改革，改革的焦點是解決沒有經濟支持的致命傷。

寧河縣人民調解現(xiàn)狀

（一）面臨的困境

寧河縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有人民調解委員會，均有調解員7-10名。每個村委會、居委會都有人民調解委員會，均有調解員3名。應該說數(shù)量不少。但是這只是一個流于形式的花名冊而已，有名無實。村委會為了精簡干部，只設一名兼職調解員，更談不上三級調解網絡。因為人民調解經費保障只是停留在文件上，并未完全落實到位，設置專職人民調解員既沒有工資報酬，也沒有工作經費，所以人民調解員都是兼職的。隨著村委會每3年換屆一次，調委會也隨之更換，包括鄉(xiāng)級在冊的人民調解員在內，真正兼職人民調解工作的也不多。人民調解員往往有名無實，不能積累調解經驗，業(yè)務能力有限，調解糾紛不會制作調解筆錄、調解協(xié)議。業(yè)內普遍承認，村委會、居委會的人民調解已經落伍。

（二）困境的根源

第一，人民調解委員會的主體資格有缺陷。人民調解享有高規(guī)格的法律地位，但是設立人民調解組織的村民委員會，在行政主體和民事主體上卻存在著嚴重缺陷。一是根據(jù) 《憲法》它的行政主體資格不明確。二是根據(jù)《民法通則》它不具備法人的條件。三是根據(jù) 《村民委員會組織法》、 《社會團體登記管理條例》、 《民訴法意見》，它不符合社團組織、也不符合訴訟主體中的其他組織。村民委員會一不屬于機關和事業(yè)單位，國家不撥給經費；二不屬于社會團體有會費、捐贈等經費來源；三不屬于企業(yè)有營利。所以它在財產和經費上存在嚴重缺陷?，F(xiàn)在財政轉移支付資金成為村干部工資的主要來源。干部職數(shù)、工資標準、考評辦法由鄉(xiāng)里提出意見，由村民討論通過，鄉(xiāng)里統(tǒng)籌發(fā)放。村里設村支書、村主任、會計、婦聯(lián)委員、治保調解委員等崗位，崗位之間實行兼職。村干部工作復雜艱苦，待遇偏低。人民調解委員會是村民委員會里的組織，村干部工資尚且困難，何況人民調解委員。所以村委會為了精簡干部，只設一名兼職調解員。

第二，人民調解按勞取酬的原則未得到重視。廣義講人民調解也是一種法律服務，包括兩個層面，即調解組織與調解對象、調解員與調委會。調委會服務群眾，有自治的性質，也有社會公益的性質。而調解員供職于調委會，以法律知識和調解技能解決糾紛，是一種創(chuàng)造性勞動，應當獲得相應的勞動報酬。

第三，有關機關履行職責中的缺失。法律規(guī)定人民調解的指導機關，一是基層人民政府，二是基層人民法院，其中基層人民政府的職責由司法行政機關承擔?？墒俏覀兊乃痉ㄐ姓C關、人民法院機關，在法定職責面前，崗位職責不清，沒有業(yè)務考核制度、沒有責任追究制度。司法行政機關在向政府的述職中、人民法院機關在向人大的述職中，匯報人民調解情況不到位、不全面。導致 《人民調解法》的規(guī)定和司法部、財政部 《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》的規(guī)定，沒有得到完全落實，人民調解沒能得到必要的、持續(xù)的、穩(wěn)定的經費支持和保障。

人民調解走出困局的三步招法

（一）建設專業(yè)性的人民調解組織，走集約化道路

集約化最大的優(yōu)勢是業(yè)務單一，集中專家人力資源，高產出、高效率、高質量。在專業(yè)性的組織中建設人民調解組織，走集約化道路，是一個切實可行的措施。 《調解法》為建設專業(yè)性的人民調解委員會預留了制度空間。走集約化道路，并不是全盤否定傳統(tǒng)的人民調解。設立在村委會、居委會中的人民調解的前途是坎坷、還是坦途，我們不能預言。但是傳統(tǒng)的人民調解不失為人民調解事業(yè)的基礎，一是它直接產生于民間，最具自治性、群眾性。二是最起碼人民調解員是最適合的宣傳員、信息員。

（二）積極建議政府購買法律服務

調解不收費，是人民調解的一大特色。但是人民調解不收費與人民調解需要經濟支持，是兩碼事。應當把用于人民調解的工作經費作為維穩(wěn)工作成本的重要組成部分，由政府為公共法律服務買單，是管理社會的積極措施，也是人民調解走集約化道路的物質保障，是一舉多得的好事。已有許多地方政府聘用律師擔任法律顧問、設立公職律師，也有許多地方政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道公開招聘大學法律專業(yè)畢業(yè)生，作為專職人民調解員，這都是政府購買法律服務的不同形式。

（三）建設人民調解員人才庫

建設人民調解員人才庫可以有三條途徑和一個突破口。第一條途徑是將司法行政機關內部的法律服務人員，作為法律專業(yè)人才，納入人民調解員人才庫。第二條途徑是整合社會法律人才資源，作為法律專業(yè)人才的補充，納入人民調解員人才庫。社會中有很多退休的法官、律師、公證員、基層法律服務工作者、勞動仲裁員，應當發(fā)揮出他們的優(yōu)勢和經驗。第三條途徑是整合各類專業(yè)人才資源，作為掌握專門技術的專家，納入人民調解員人才儲備庫。如目前已經比較普遍建設的交通事故糾紛、醫(yī)療糾紛人民調解委員會，就是由許多專家和專業(yè)人士組成的。

一個突破口，就是把重組法律服務所作為突破口。可以利用國家鼓勵、推動就業(yè)的政策，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所納入公益崗，把有能力在法律服務市場經營的人員，經過考核招聘到鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所并全部聘為人民調解員。這樣可以使他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所傳統(tǒng)的8項業(yè)務外，又拓寬了新的業(yè)務領域，進而還推進了法律服務進社區(qū)、進行業(yè)活動?；鶎臃煞展ぷ髡咭匀嗣裾{解員的身份、利用人民調解的機制調解民事糾紛，人民調解委員會付給勞動報酬，人民政府購買法律服務實報實銷，可以使基層法律服務工作者的執(zhí)業(yè)渠道更暢通，執(zhí)業(yè)環(huán)境更為優(yōu)化。

做好業(yè)務指導工作，加強行業(yè)自律工作

人民調解要想得到政府的支持、要想在人民群眾中取得威信，取決于人民調解員的綜合素質，如果調解員的政治素質、業(yè)務素質不高，再多的財產和經費保障也是浪費。做好業(yè)務指導、人才培訓工作，主要有以下幾個方面。

一是司法行政機關、人民法院機關要把指導人民調解工作作為一項重要任務，列入年初工作計劃，制定對人民調解員培訓的崗位責任制，定期檢查落實，并納入年終目標考核內容之中。

二是在使用有限的人民調解經費時，除支付調解員工資外，應加大人民調解員的智力培訓投資力度。專業(yè)化的人民調解員，具有業(yè)務單一的優(yōu)勢，這在人民調解員業(yè)務培訓上是一個有利條件。要實行人民調解員統(tǒng)一證件、持證上崗，要制定人民調解員的培訓規(guī)劃，確立初任上崗培訓、在崗年度培訓計劃。

三是培訓的方法要靈活機動，可以聘請專家授課、可以開展知識競賽、可以組織旁聽民事審判開庭等等。培訓內容要有針對性，既要強化法律知識，又要強化調解方法和調解技能，要徹底根除傳統(tǒng)的只做勸架，不做筆錄、不制作人民調解協(xié)議書的弊病，對于經過培訓仍然不合格的，要堅決淘汰。

法律規(guī)定人民調解是自治性的組織。對人民調解組織放任自流不行，越俎代庖也不行。我們的任務是提供經濟保障、加強人才培育、實施規(guī)范化管理。加強行業(yè)自律工作，主要有以下幾個方面。

一是成立縣級人民調解委員會。統(tǒng)籌全縣的人民調解資源，設立專業(yè)人民調解委員會，研究業(yè)務，強化規(guī)范化管理，定期召開人民調解員大會報告工作、制定規(guī)劃。設立理事會和常務理事會，管理全縣人民調解日常工作。

二是注冊登記縣級人民調解會協(xié)會，使之成為社團法人資格的組織。制定寧河縣人民調解協(xié)會章程，設立理事會和常務理事會，掌管人民調解經費。定期召開會員代表大會，報告工作、制定規(guī)劃。