我國高校依法治校探析

2010年，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：“推進(jìn)依法治校，學(xué)校要建立符合法律規(guī)定，體現(xiàn)自身特色的章程，依法辦學(xué)，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。建立健全符合法治原則的制度，保障學(xué)生的受教育權(quán)，對(duì)學(xué)生實(shí)施的處分、獎(jiǎng)勵(lì)要符合公平公正的原則；加強(qiáng)教師管理，尊重教師的權(quán)利?！?[1]當(dāng)前，隨著依法治國的深入實(shí)施和髙等教育法建設(shè)的逐步完善，我國依法治校工作取得階段性進(jìn)展，積累了部分先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，工作開展的思路也變得更加清晰。但是，綜合來看，髙校的依法治教、依法治校的觀念、意識(shí)仍較為薄弱，依法治校的制度體系、具體措施亟待健全，依法治校尚未完全成為學(xué)校的自覺行為。 [2]因此，必須加強(qiáng)高校法治化管理的理論和實(shí)踐研究，本文通過調(diào)查國內(nèi)外依法治校現(xiàn)狀，針對(duì)存在的問題，提出了改進(jìn)建議，為高校依法治校相關(guān)研究提供有益參考。

一、依法治校現(xiàn)狀

（一）依法治校的定義

目前，關(guān)于依法治校尚無統(tǒng)一定義，有研究者認(rèn)為依法治校是依照國家相關(guān)法律、法規(guī)、條例來管理學(xué)校，學(xué)校作為管理對(duì)象，應(yīng)當(dāng)符合國家教育發(fā)展規(guī)劃，包括國家利益和社會(huì)公共利益，學(xué)校不得以贏利為目的進(jìn)行管理， [3]也有研究者認(rèn)為所謂依法治校，是依據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)、條例來管理教育，在實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義法治民主的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)教育工作法制化、規(guī)范化。 [4]

筆者認(rèn)為，依法治校是指全部的教育活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)符合法律的有關(guān)規(guī)定，管理者在從事各類教育活動(dòng)時(shí)都應(yīng)當(dāng)遵守或不違背法律的規(guī)定和精神。

（二）國內(nèi)外高等教育法治化現(xiàn)狀

國外高校法治化比較完善。例如，美國是個(gè)奉行法律的國家，十分重視依法治教，美國的早期移民均來自歐洲，主要以英國為主，當(dāng)時(shí)英國普通民眾的受教育程度以及英國社會(huì)的法制水平已經(jīng)比較高，因此，移民到美國的早期居民保持著較好自覺守法行為，并一直沿襲到了今天。此外，美國各州都有較為完善的教育法，1862年，馬薩諸塞殖民區(qū)的“普通法院”，通過了北美歷史上的第一個(gè)高等教育法。經(jīng)過近200年的不斷發(fā)展，美國高等教育法的發(fā)展越來越完善， [5]學(xué)生和教師在遇見問題時(shí)會(huì)自覺以法律去判斷并解決。法國也非常重視高校法治化，法國是歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)的中心，法國政府十分強(qiáng)調(diào)依法治國和依法治校，注重運(yùn)用法律武器，促進(jìn)教育管理的現(xiàn)代化。從法國大革命至今幾百年間，法國提出或頒布的高等教育法案不少于45個(gè)，如《米拉波法案》、《孔多塞法案》、《雷佩爾提法案》等，目的是要建全國民教育體制，通過完善的教育法律，扶持法國高等教育發(fā)展。日本也非常重視高校法治化管理，二戰(zhàn)后為規(guī)范高等教育，日本頒布了一系列法規(guī)，分別有：《教育基本法》、《學(xué)校教育法》、《私立學(xué)校法》、《高等?？茖W(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《普通大學(xué)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等。 [6]這些法規(guī)對(duì)高校的設(shè)置、運(yùn)營管理/廢止以及私立學(xué)校的發(fā)展等都做了明確規(guī)定，將高校管理納入了健康的法制體系，通過高等教育立法，使高校法治化管理得以貫徹執(zhí)行，既保障了教育的可行性、連貫性，又讓高校工作者有法可依。

我國教育法治化相對(duì)落后。當(dāng)前我國教育法分為三個(gè)部分：一是重要的國家教育政策，如《中國教育改革發(fā)展綱要》、《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》、《面向2l世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》等，規(guī)定了我國教育發(fā)展的方向，是我國教育的綱領(lǐng)性文件。二是各省出臺(tái)的地方性實(shí)施意見、辦法，例如《國家教委關(guān)于實(shí)施(中華人民共和國教育法)若干問題的意見》、《國家教委關(guān)于<中華人民共和國教師法>若干問題的實(shí)施意見》、《義務(wù)教育法實(shí)施辦法》、《職業(yè)教育條例》等。屬于必要的補(bǔ)充性地方法律法規(guī)，這些法規(guī)在一定程度上對(duì)為國家教育法律的貫徹實(shí)施，起到了較為有力的支持作用。三是教育法律法規(guī)，如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》、《教育行政處罰暫行實(shí)施辦法》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》等，是我國教育制度的基本法律文件。 [7]

總的來講，我國教育法治化進(jìn)程相對(duì)歐美日等發(fā)達(dá)國家起步較晚，在1949年建國后才開始制定全國性的教育法，但是針對(duì)高校的《中華人民共和國高等教育法》1999年1月1日起才開始施行，施行時(shí)間至今不足16年，且存在有法不依，人治多于法制等亂象。

二、當(dāng)前我國高校依法治校面臨的問題

（一）學(xué)生管理問題

1.學(xué)生生活管理問題

學(xué)生在高校生活中會(huì)遇到財(cái)產(chǎn)被盜，婚姻訴求等問題。 [8]例如，很多學(xué)生都配置有手機(jī)、照相機(jī)、攝像機(jī)、電腦等貴重物品，有的學(xué)生隨身攜帶數(shù)萬元生活費(fèi)，一旦被盜，往往會(huì)嚴(yán)重影響到日常的生活和學(xué)習(xí)。為了預(yù)防現(xiàn)金和物品被盜，有些高校制定管理?xiàng)l例，規(guī)定學(xué)生不準(zhǔn)有以上貴重物品在學(xué)校宿舍里存放、使用，手機(jī)不要購買是1000元以上的，提倡使用二百元左右的手機(jī)。但是這些管理很難落到實(shí)處，多數(shù)學(xué)生不會(huì)遵守，真出了問題學(xué)校一樣要負(fù)擔(dān)一定責(zé)任。另外，由于我國現(xiàn)行法律允許在校大學(xué)生結(jié)婚，因此也產(chǎn)生了很多在校生生育的現(xiàn)象，有些還觸犯了學(xué)校的計(jì)生法，但是學(xué)生法律意識(shí)不強(qiáng)，往往不能即時(shí)與學(xué)校溝通，最后造成學(xué)校違法的問題，訴訟案件也不時(shí)發(fā)生。 [9]

2.學(xué)生學(xué)業(yè)、生活問題

學(xué)生學(xué)業(yè)管理存在學(xué)位和受教育權(quán)等問題。根據(jù)教育部公布高校學(xué)生管理規(guī)定，考試作弊可開除[10]，但是很多高校卻無法落實(shí)，因?yàn)檫@個(gè)處罰實(shí)在很嚴(yán)重，甚至可能改變學(xué)生的命運(yùn)，并且考試作弊實(shí)在難于界定。另外對(duì)于畢業(yè)生，如果學(xué)位證丟失，不能補(bǔ)辦，只能開學(xué)位證明書，也沒有法律依據(jù)。這些暫時(shí)無法調(diào)解的矛盾，造成高校行政部門模棱兩可態(tài)度，實(shí)際工作也較難開展。

（二）教師師德建設(shè)等問題

高校存在教師師德不高、學(xué)術(shù)腐敗等問題。 [11]如，2014年10月，教育部通報(bào)了浙江大學(xué)、北京郵電大學(xué)、北京中醫(yī)藥大學(xué)和山東大學(xué)等4起貪污違規(guī)典型案件，涉案教師5人，共騙領(lǐng)貪污1600余萬元。此外，高校教師利用職務(wù)便利侵犯學(xué)生權(quán)利、高校教師利用招生腐敗、高校教師貪污科研經(jīng)費(fèi)等事情也時(shí)有發(fā)生。

（三）管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理問題

高校管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置不夠合理，管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置壟斷性強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性弱，長期存在指揮觀念強(qiáng)服務(wù)意識(shí)差、重管理輕服務(wù)等問題。此外，長期實(shí)行平均薪酬的做法，導(dǎo)致教職員工的工作水平，工作質(zhì)量和效率無法體現(xiàn)在薪酬上。各管理部門間合作的意識(shí)也較弱，為了避免負(fù)責(zé)任，遇到一些有難度的工作時(shí)會(huì)相互推諉，因此急需引入考核競(jìng)爭(zhēng)制度，進(jìn)而調(diào)動(dòng)工作人員工作積極性，激發(fā)管理部門的相互合作意識(shí)。

三、高校法治化管理探討

（一）依據(jù)學(xué)生申訴制度管理學(xué)生事務(wù)

2005年，教育部發(fā)布的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中， [12]明確了學(xué)生申訴制度，如果學(xué)生對(duì)學(xué)校給予的處分、處理存有異議，可依法向?qū)W校或教育行政部門提出申訴；對(duì)學(xué)校、教職員工侵犯學(xué)生人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益的，可向法院提出申訴或依法發(fā)起訴訟。在我國，學(xué)生事務(wù)的解決，長期以來都是通過非法律途徑，現(xiàn)在則可完全遵守相關(guān)規(guī)定，走法律程序，進(jìn)行清晰的解決，減少人事管理工作中的矛盾糾紛，確實(shí)做到責(zé)任到人，依法治校。

（二）引入部門考核競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

依據(jù)《教育部關(guān)于做好義務(wù)教育學(xué)校教師績效考核工作的指導(dǎo)意見》，盡快制定、出臺(tái)能全面科學(xué)衡量部門工作效果的定性、定量相結(jié)合的考核機(jī)制。單純定性則無法建立有效激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)和約束機(jī)制，起不到有效的考核作用；完全定量則容易導(dǎo)致急功近利，不利于部門長遠(yuǎn)建設(shè)和整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 [13]因此，應(yīng)當(dāng)先通過對(duì)各行政部門實(shí)行分類管理，再進(jìn)一步制定不同的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

（三）設(shè)立專門師德委員會(huì)

教師師德建設(shè)工作是高校推行法治，實(shí)現(xiàn)依法治校的重要內(nèi)容之一。但是，高校長期存在師德建設(shè)工作睜一只眼閉一只眼的情況，牽頭部門及責(zé)任人不明確，教務(wù)處、院系等部門都負(fù)有一定的建設(shè)責(zé)任，最后導(dǎo)致了誰都可以管，卻誰都管不好的尷尬局面。2014年，教育部制定出臺(tái)了《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長效機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，要充分發(fā)揮法律制度的規(guī)范和約束作用，建立違反師德行為的有效懲處機(jī)制，嚴(yán)格懲處教師的不良師德行為，遏制部分人違反師德的沖動(dòng)?！兑庖姟愤€明確指出高校教師師德禁行行為的“紅七條”：即損害國家利益，損害學(xué)生和學(xué)校合法權(quán)益的行為；在教育教學(xué)活動(dòng)中有違背黨的路線方針政策的言論；在科研工作中抄襲剽竊、弄虛作假、違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)、濫用學(xué)術(shù)影響和資源等行為；故意減少正常教學(xué)工作時(shí)間，兼職兼薪等行為；在考試、招生、學(xué)生推優(yōu)保研等工作中的不公正行為；故意向家長索要或收受學(xué)生的禮品、有價(jià)證券等財(cái)物；與學(xué)生發(fā)生不正當(dāng)關(guān)系或?qū)W(xué)生實(shí)施性騷擾等行為；其他違反高校教師職業(yè)道德的行為。 [14]因此，高校應(yīng)該根據(jù)《意見》明確牽頭部門及責(zé)任人，由相關(guān)責(zé)任部門組成師德建設(shè)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)使用法律武器，規(guī)范高校教師的言行，杜絕違法、違規(guī)及各種不道德現(xiàn)象的形成、蔓延。

四、結(jié)語

高校管理工作千頭萬緒，錯(cuò)綜復(fù)雜，利用法律規(guī)范化管理高校，弘揚(yáng)法治，既是一種現(xiàn)代化手段，也是現(xiàn)代化的趨勢(shì)。目前，我國高校在學(xué)生管理、教師管理中存在多種與法律相關(guān)的問題，但是在處理這類問題上存在諸多不規(guī)范的地方，也給學(xué)校管理帶來了很多難題。因此，必須借助國家推行依法治國的東風(fēng)，大力推廣依法治校工作，依據(jù)國家法律、法規(guī)規(guī)范管理學(xué)生工作，依法制定全面科學(xué)的教師考核機(jī)制，并指定專門的師德指導(dǎo)委員會(huì)，規(guī)范教師的言行舉止，徹底將高校管理工作推入正軌。依法治校、以法促教是科學(xué)、正確的管理模式，只有強(qiáng)化依法辦事、以法為綱、以法為度的思想觀念，才能在高校的管理過程中做到公正、平等，進(jìn)而維護(hù)每個(gè)人的合法權(quán)利，維護(hù)教育工作者和受教育者的合法權(quán)益，最終全面確立法治權(quán)威，徹底實(shí)現(xiàn)依法治校目標(biāo)。