我國(guó)政府性基金的定位及法律制度完善

一、我國(guó)政府生基金誕生的背景

我國(guó)政府性基金的產(chǎn)生有其獨(dú)特的歷史背景。早在改革開放前，就已經(jīng)有城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加和育林基金兩項(xiàng)政府性基金。 [1]改革開放后，為了扶持基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，政府性基金成為國(guó)家擴(kuò)展財(cái)源的一種財(cái)政工具得到迅速發(fā)展。1990年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，正式將政府性基金作為一種明確的官方概念予以提出，并對(duì)政府性基金的審批權(quán)做出限定。1996年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，要求將13項(xiàng)政府性基金納入財(cái)政預(yù)算，到2007年，政府性基金已全部納入預(yù)算管理。

我國(guó)政府性基金經(jīng)歷了一個(gè)從混亂到規(guī)范的過程。然而，當(dāng)前我國(guó)規(guī)制政府性基金的法規(guī)主要是財(cái)政部發(fā)布的部門規(guī)章、通知文件等等。其中綜合性較強(qiáng)的是財(cái)政部發(fā)布的《政府性基金管理暫行辦法》（財(cái)綜[2010]80號(hào)），其關(guān)于政府性基金的規(guī)定是相當(dāng)粗糙的。而政府性基金作為一項(xiàng)行政征收制度，直接關(guān)涉公民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)前的相關(guān)法律制度從層級(jí)到具體的制度設(shè)計(jì)都有很大的提升空間。

二、明確政府性基金的定位

（一）政府性基金的概念與特點(diǎn)

要明確政府性基金的定位，明確其概念與特點(diǎn)是第一步。《政府性基金管理暫行辦法》（財(cái)綜[2010]80號(hào)）第二條 ①是關(guān)于政府性基金較為權(quán)威的官方定義。其不足包括：第一，政府性基金作為直接侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，不應(yīng)賦予政府所屬部門征收主體的地位；第二，征收并未堅(jiān)持法律保留原則；第三，沒有揭示征收對(duì)象與征收用途之間的聯(lián)系，使征收對(duì)象過于寬泛令人困惑。

政府性基金的特點(diǎn)是確定其定位的依據(jù)，這需要從政府性基金與類似概念的比較中得出。

1.專款專用性。在收入的使用上，稅收主要用于一般財(cái)政開支，行政事業(yè)性收費(fèi)是出于彌補(bǔ)成本的需要。而政府性基金具有?？顚Ｓ玫奶匦?，其與稅收相分離進(jìn)行單獨(dú)預(yù)決算。

2.政府運(yùn)作的財(cái)政征收型資金。與各種被稱為“基金”的名詞相比較，如國(guó)家自然科學(xué)基金，是由財(cái)政直接撥款設(shè)立的財(cái)政支出型基金；市場(chǎng)中的公益慈善類基金，是由市場(chǎng)進(jìn)行運(yùn)作，而政府性基金是由政府運(yùn)作的，且政府性基金作為財(cái)政征收與稅收一樣具有無償性。

3.繳納義務(wù)人與收入用途的潛在關(guān)聯(lián)性。稅收的繳納義務(wù)人具有一般性，而政府性基金則在這一點(diǎn)上體現(xiàn)了極具個(gè)性的一面。政府性基金的開設(shè)通常針對(duì)某一特定問題，故在這一問題的解決上負(fù)有義務(wù)或者有所獲利的人才需要繳納政府性基金。我國(guó)政府性基金項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)也體現(xiàn)了這一關(guān)聯(lián)性，以民航發(fā)展基金為例，只有特定的旅客和航空運(yùn)輸企業(yè)才需要繳納民航發(fā)展基金 ②“民航發(fā)展基金也普遍用于民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及其他支持民航事業(yè)發(fā)展的需要?！?③民航發(fā)展基金的來源是使用民航資源的乘客及航空公司，他們從民航事業(yè)的發(fā)展中獲利或者鑒于他們使用了民航資源而對(duì)民航事業(yè)的發(fā)展負(fù)有某種義務(wù)。但是政府性基金的這種繳納義務(wù)人與基金用途之間的關(guān)聯(lián)不是完全一一對(duì)應(yīng)的，不具有直接對(duì)待給付性，只能從整體概然性來考察。有學(xué)者將之稱為“特殊法律關(guān)聯(lián)性”。 ④

4.稅收補(bǔ)充性和時(shí)效性。隨著國(guó)家職能的不斷擴(kuò)張，國(guó)家需要不斷擴(kuò)大財(cái)源以滿足提供公共物品的職能需要。稅收具有一般性、普遍性，要增加一種新型的稅收，程序更為復(fù)雜繁瑣，且較難實(shí)現(xiàn)，而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展變化，往往會(huì)有一些新的具有一定時(shí)效性的問題亟待解決，此時(shí)就需要政府性基金發(fā)揮其作用。因?yàn)檎曰疠^之稅收更容易得到人們的認(rèn)可，更具有針對(duì)性，更能夠適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化，故而，政府性基金也具有稅收補(bǔ)充的性質(zhì)。而且，既然政府性基金是為了解決特定問題而設(shè)立，那么，當(dāng)該特定問題已經(jīng)解決或者該問題擴(kuò)展至具有普遍性有必要通過稅收來規(guī)制時(shí)，相應(yīng)的政府性基金項(xiàng)目就應(yīng)結(jié)束，亦即時(shí)效性。

（二）政府性基金的定位——稅收補(bǔ)充原則

政府性基金的定位是指政府性基金的范圍與邊界，在眾多財(cái)政工具中選擇適用政府性基金的依據(jù)。

筆者試圖從政府性基金的特點(diǎn)及其與稅收的關(guān)系出發(fā)來考量政府性基金的定位，可以借鑒臺(tái)灣特別公課制度的稅收補(bǔ)充性原則。稅收補(bǔ)充原則是葛克昌先生對(duì)臺(tái)灣特別公課所作的定位：“引入特別公課之特別根據(jù)，在于預(yù)算周延性原則、全民負(fù)擔(dān)平等性以及統(tǒng)籌統(tǒng)支等基本理念，有所不足而須加以補(bǔ)充?！?[9]雖然從誕生背景而言，我國(guó)政府性基金不同于特別公課。 ⑤然而，從未來的發(fā)展趨勢(shì)來看，為構(gòu)建合理的財(cái)政體制，借鑒特別公課的稅收補(bǔ)充原則可以發(fā)揮政府性基金的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)保持稅收的普遍性，二者相互配合。

三、我國(guó)政府性基金制度存在的問題

（一）征收依據(jù)層級(jí)較低

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《2012年全國(guó)政府性基金目錄》，我國(guó)現(xiàn)存的政府性基金有30項(xiàng)。其中，以法律為征收依據(jù)的只有六項(xiàng)。通過財(cái)政部下發(fā)通知、辦法，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的形式開征的有十三項(xiàng)，剩余十一項(xiàng)是由國(guó)務(wù)院發(fā)函、意見、國(guó)務(wù)院令、規(guī)定等形式征收的。我國(guó)政府性基金的征收依據(jù)層級(jí)較低，與公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性不符。

（二）征收期限上未做到令行禁止

在現(xiàn)有的三十項(xiàng)政府性基金中，明確規(guī)定征收起止期限的只有六項(xiàng)，且對(duì)征收期限的執(zhí)行并未做到令行禁止，這與政府性基金的時(shí)效性不符。造成這一局面的原因主要有三：第一，政府性基金在最初設(shè)立時(shí)未經(jīng)過充分科學(xué)的論證，項(xiàng)目實(shí)施后往往需要不斷推遲計(jì)劃；第二，地方政府或相關(guān)既得利益部門費(fèi)盡心機(jī)地將需要廢止的項(xiàng)目變相地轉(zhuǎn)為行政性收費(fèi)或其他形式繼續(xù)征收；第三，歷史遺留因素的影響，政府性基金最初設(shè)立時(shí)即面臨財(cái)政體制失范的大環(huán)境，且為了便于管理將不具備明顯政府性基金特質(zhì)的資金、附加也納入政府性基金的范疇，在實(shí)體和程序上對(duì)政府性基金的要求不夠嚴(yán)格，這一背景導(dǎo)致一些根深蒂固的問題一直遺留下來成為定勢(shì)。

（三）使用稱謂多樣

政府性基金雖然總稱政府性基金，但考察每一個(gè)具體項(xiàng)目，會(huì)發(fā)現(xiàn)有資金、基金、費(fèi)、附加等多個(gè)名詞，這樣很容易使公眾混淆，產(chǎn)生稅費(fèi)雜且多之感。這也說明政府本身對(duì)政府性基金的定位不夠明確。

（四）缺乏對(duì)政府性基金使用管理上的監(jiān)管

根據(jù)《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，2012年中央政府性基金支出4400.15億元，其中：中央本級(jí)支出2564.01億元；對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付1836.14億元，增長(zhǎng)55.7%。 ⑥中央政府性基金預(yù)算中將近一半是對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于這樣一大筆預(yù)算的管理，在法律規(guī)制上較為欠缺。在《政府性基金管理暫行辦法》中，只對(duì)預(yù)算編制定下了“以收定支、?？顚Ｓ谩⑹罩胶?、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則，以及相關(guān)的審批程序方面的規(guī)定，對(duì)于具體的轉(zhuǎn)移支付的條件，地方政府向中央申請(qǐng)政府性基金預(yù)算的條件，地方政府在使用轉(zhuǎn)移支付所得的財(cái)政資金的過程監(jiān)管等等都沒有具體細(xì)致的規(guī)定，不利于資金使用效率的提高，也不利于預(yù)防吏治腐敗。

四、政府性基金的法律制度完善對(duì)策

（一）征收依據(jù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律保留原則

公民的私人財(cái)產(chǎn)是公民安身立命的根本，政府性基金無償征收公民的私人財(cái)產(chǎn)，理應(yīng)貫徹法律保留原則才能體現(xiàn)政府性基金的正當(dāng)性。即使為了行政效率的考慮，由國(guó)務(wù)院或相關(guān)部門設(shè)立具體的政府性基金項(xiàng)目，也應(yīng)有明確的法律授權(quán)。

（二）從決策到實(shí)施的科學(xué)化、民主化、透明化

政府性基金不同于稅收的關(guān)鍵在于政府性基金有較強(qiáng)的針對(duì)性，其在最初設(shè)立時(shí)必然有一個(gè)明確的目標(biāo)，整個(gè)基金的征收、運(yùn)作應(yīng)緊密圍繞目標(biāo)進(jìn)行，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后應(yīng)及時(shí)廢止；其次，設(shè)立一項(xiàng)具體的政府性基金項(xiàng)目，應(yīng)邀請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)目的利益相關(guān)人和專業(yè)人士進(jìn)行聽證，充分聽取民意；第三，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，亦應(yīng)將實(shí)施的進(jìn)展向利益相關(guān)人報(bào)告，以供監(jiān)督，減少民眾的困惑與誤解。

（三）加強(qiáng)對(duì)政府性基金的清理和分流 ⑦

對(duì)政府性基金進(jìn)行清理和分流，將已具備稅收性質(zhì)的教育費(fèi)附加等項(xiàng)目納入稅收體制進(jìn)行管理，項(xiàng)目目標(biāo)已經(jīng)完成的予以及時(shí)廢除，保留具有鮮明政府性基金特性的項(xiàng)目，并逐步建立起針對(duì)性強(qiáng)的、完備的關(guān)于政府性基金的法律制度。

我國(guó)政府性基金的誕生有其獨(dú)特的歷史背景，但是要對(duì)其法律制度進(jìn)行改革就必須面向未來，吸納特別公課和稅收補(bǔ)充原則，明確其在財(cái)政體制中的定位，并加強(qiáng)政府性基金收和支上的科學(xué)性、民主性和透明性。

注　釋：

①參見我國(guó)《政府性基金管理暫行辦法》（財(cái)綜[2010]80號(hào)）第二條。

②參見《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第五條。

③同上，第二十三條。

④參見陳發(fā)源：《我國(guó)政府性基金法律制度研究》，安徽：安徽大學(xué)，2012；熊偉：《?？顚Ｓ玫恼曰鸺捌漕A(yù)算特質(zhì)》，交大法學(xué)，2012年版，第1期。

⑤臺(tái)灣特別公課是在稅收體制完善的基礎(chǔ)上，為應(yīng)對(duì)職能擴(kuò)張而產(chǎn)生的。而我國(guó)的政府性基金是在財(cái)政體制失范即改革開放前就存在并與稅收體制一起發(fā)展起來的。

⑥參見關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告（摘要）.http://cpc.people.com.cn/n/2013/0306/ c64387-20690981-4.html

⑦參見賈康，劉軍民：《非稅收入規(guī)范化管理研究》，載自《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2005年版第3期，第23-32頁(yè)；馮俏彬，鄭朝陽(yáng)：《規(guī)范我國(guó)政府性基金的運(yùn)行管理研究》，載自《財(cái)經(jīng)科學(xué)》，2013年版，第4期，第120-124頁(yè)。