農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證及數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)探討

王海龍

[摘要]通過廣東省某地區(qū)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證項目，本文著重介紹了江西省水利規(guī)劃設(shè)計院在農(nóng)村集體土地發(fā)證項目中的工作流程，工作方法。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村集體土地 權(quán)屬界線核定書 權(quán)屬界線調(diào)查表 宗地圖 數(shù)據(jù)庫

[中圖分類號] G250.74 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號] 1000-405X（2015）-3-244-2

1引言

2011年5月6日國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)【2011】60號），為了貫徹落實文件精神，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，各省、自治區(qū)、直轄市先后展開了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。

由于各省、自治區(qū)、直轄市之間存在較大的地區(qū)差異，主要體現(xiàn)在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實力、基礎(chǔ)測繪資料成果數(shù)據(jù)、測繪技術(shù)方法等方面的差異，導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作也不盡相同。江西省水利規(guī)劃設(shè)計院與2012年3月承擔(dān)了廣東某地區(qū)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，2013年2月順利通過了檢查驗收。本文就廣東某地區(qū)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作方法及流程做了詳細(xì)介紹。

2農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作概述

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的目的是實現(xiàn)憑證管地用地，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，要求農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證覆蓋到全部農(nóng)村集體土地，在發(fā)證的基礎(chǔ)上建立農(nóng)村集體土地登記發(fā)證數(shù)據(jù)庫。

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的主要內(nèi)容包括：（1）制定實施方案、組織相關(guān)培訓(xùn)、收集圖件資料；（2）開展農(nóng)村集體土地權(quán)屬界線調(diào)查測繪，查清每宗土地權(quán)屬情況，核定所有權(quán)權(quán)屬界線界址；（3）將調(diào)查測繪成果上圖入庫，建設(shè)土地登記數(shù)據(jù)庫；（4）組織登記發(fā)證，把集體土地所有權(quán)證分別確認(rèn)到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，對不符合確權(quán)登記政策規(guī)定的造冊備案，不發(fā)證；（5）成果檢查、總結(jié)。

3農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作關(guān)鍵技術(shù)處理

3.1界址點、線測量精度控制

廣東省某地區(qū)農(nóng)村集體土確權(quán)登記發(fā)證工作所使用的工作底圖為業(yè)主單位提供的1：2000彩色數(shù)字正射影像圖，數(shù)據(jù)格式為IMG。根據(jù)業(yè)主單位的技術(shù)要求，界址點的采集精度為圖上0.8mm，所以界址點的采集可以用在正射影像圖上解析求解和RTK配合全站儀野外實測兩種方法完成。在正射影像圖上用解析方法求解界址點，前提條件是界址點應(yīng)位于明顯的地形特征點上，如道路、田埂、塘基等，在外業(yè)調(diào)查時由權(quán)利人雙方指定界址點位置，測量人員在正射影像圖上標(biāo)示界址點及權(quán)利人名稱。對于在正射影像圖上不能明確判斷界址點位置的情況，需要用測量儀器來測量界址點坐標(biāo)。

用測量儀器野外實測界址點首先需要進(jìn)行平面控制測量（合同規(guī)定界址點坐標(biāo)不需要高程數(shù)據(jù)），然后測定界址點坐標(biāo)。本項目農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證范圍為一個鎮(zhèn)的轄區(qū)，東西約長5公里，南北約長10公里，業(yè)主提供的測量起算點有4個，且在測區(qū)范圍內(nèi)均勻分布。根據(jù)起算點在測區(qū)的分布位置，利用廣東省CORS網(wǎng)，用RTK求解測區(qū)四參數(shù)，然后利用四參數(shù)對RTK進(jìn)行校正，校正后的RTK可直接測量界址點坐標(biāo)。起算點的點位、精度經(jīng)實地踏勘測量均滿足規(guī)范及合同要求，利用起算點求得的四參數(shù)點位殘差在1到3公分之間，界址點的測量精度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于業(yè)主單位要求的1.6米。

3.2權(quán)屬界線外業(yè)調(diào)查應(yīng)注意的問題

農(nóng)村集體土地權(quán)屬調(diào)查涉及到多方利益，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東地區(qū)，土地的價值非常高，導(dǎo)致各權(quán)利人之間的利益之爭也非常嚴(yán)重。為了加快調(diào)查進(jìn)度，盡可能的減少因權(quán)利人之間的利益之爭導(dǎo)致項目的正常開展受到嚴(yán)重干擾，各種基礎(chǔ)資料尤其是國有土地紅線資料及征地批文的收集就顯得尤為重要。在調(diào)查前，首先讓業(yè)主單位提供所有國有土地紅線資料及征地批文，測繪單位需要把國有土地紅線疊加到正射影像圖上，在疊加前應(yīng)注意國有土地紅線資料的坐標(biāo)系統(tǒng)。在實地調(diào)查權(quán)屬界線時，將國有土地紅線的實地位置及征地批文告訴農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的指界代表，這樣就完全避免了農(nóng)村集體土地與國有土地之間的界線之爭。

不同的農(nóng)民集體組織之間同樣也存在著利益之爭。為了解決這類問題，在外業(yè)權(quán)屬界線調(diào)查時需要權(quán)利人雙方指界代表（各農(nóng)民集體組織的指界代表需由本組織選舉產(chǎn)生，報上級政府審批并公示）、上級政府工作人員及測量人員全部到場，切忌單方指界，每條界線的確定都需要權(quán)利人雙方代表在現(xiàn)場確認(rèn)并在指界草圖上簽字。如果現(xiàn)場指界遇到權(quán)屬爭議，由上級政府工作人員盡可能的協(xié)調(diào)雙方利益解決爭議，如果實在解決不了權(quán)屬爭議，就按照爭議地處理原則處理權(quán)屬爭議。在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證項目中有個別單位為了加快外業(yè)指界速度，存在但方面指界的情況，這種單方面指界一旦對方不認(rèn)可，其權(quán)屬界線核定書、調(diào)查表、宗地圖等資料就無法簽字蓋章，直接導(dǎo)致工作浪費及工期延誤。

外業(yè)調(diào)查的工作底圖是后期土地權(quán)屬界線核定書、土地權(quán)屬調(diào)查表、宗地圖及數(shù)據(jù)庫建設(shè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如果外業(yè)調(diào)查底圖上的內(nèi)容標(biāo)示的不清楚或者有錯誤，可能會導(dǎo)致后期資料制作的錯誤，這錯誤將是災(zāi)害性的，最終的結(jié)果是土地權(quán)利人不簽字、蓋章，外業(yè)權(quán)屬需要重新調(diào)查，再次預(yù)約土地各方權(quán)利人及上級政府工作人員將會變得更加困難。在外業(yè)調(diào)查時需要注意的事項有如下幾點：①外業(yè)調(diào)查底圖要打印的非常清楚。業(yè)主方提供的調(diào)查底圖是彩色正射影像圖，圖片質(zhì)量很好，在打印前建議按照A3圖幅范圍分割，上下左右相鄰圖幅之間要有一定的重疊，打印機(jī)最好選擇激光打印。②外業(yè)權(quán)屬界線調(diào)查時，要多問權(quán)屬界線雙方權(quán)利人，將權(quán)屬界線實地位置標(biāo)示在調(diào)查底圖上，要標(biāo)明權(quán)屬界線在道路或田埂等地物的內(nèi)、中、外地理位置，將調(diào)查底圖上的界線位置清楚的介紹給權(quán)屬界線雙方權(quán)利人，在雙方認(rèn)可的條件下讓雙方權(quán)利人在各自的土地權(quán)屬范圍內(nèi)簽字。③對于調(diào)查底圖上無法明確判斷權(quán)屬界線位置的情況如林地、荒地等，需要在權(quán)屬界線的拐點處用噴漆或木樁做標(biāo)記，然后用測量儀器測定拐點坐標(biāo)。④在土地權(quán)屬雙方權(quán)利人出現(xiàn)爭議時，建議上級政府的工作人員現(xiàn)場調(diào)解，雙方能達(dá)成一致意見則劃定權(quán)屬界線并在底圖上簽訂，如果不能達(dá)成一致意見，則在底圖上注明爭議范圍，爭議雙方權(quán)利人也要簽字。⑤現(xiàn)場調(diào)查的測繪工作人員，在底圖上的各種標(biāo)示一定要清晰，如果調(diào)查底圖上不能夠完全標(biāo)示調(diào)查信息，則需要另做外業(yè)調(diào)查記錄，要保證后期資料處理時權(quán)屬界線的位置，權(quán)利人名稱清晰可辨。

3.3權(quán)屬界線核定書、權(quán)屬調(diào)查表、宗地圖的制作

權(quán)屬界線核定書、權(quán)屬調(diào)查表、宗地圖所需表達(dá)的信息有宗地編號、權(quán)利人名稱、條形碼、權(quán)屬界線附圖、界址點坐標(biāo)表，文字描述等。宗地編號根據(jù)業(yè)主提供的編號規(guī)則進(jìn)行編號，為了防止重號，建議作業(yè)人員分段編號。條形碼根據(jù)業(yè)主要求，采用清華三維EPS軟件生成，如果條形碼圖案經(jīng)過圖像處理粘貼到宗地圖上會導(dǎo)致條形碼不能識別，處理的方法是用EPS軟件直接打印條形碼，然后將條形碼剪下來用固體膠粘貼到宗地圖上。權(quán)屬界線附圖可直接在ARCGIS軟件生成，處理方法是將界址線、界址點套合在正射影像圖上，輸出圖片格式即可。界址點坐標(biāo)表可以用南方CASS軟件生成界址點坐標(biāo)表，處理方法是將ARCGIS的界址線文件轉(zhuǎn)換為DWG數(shù)據(jù)，利用CASS生成界址點坐標(biāo)表。文字性描述主要是對界址線的走向、位置、長度、權(quán)利人等信息進(jìn)行詳細(xì)描述，其描述的目的是配合附圖和坐標(biāo)表清晰的表達(dá)界址線信息。

為了保證上述信息在核定書、調(diào)查表、宗地圖上能夠詳細(xì)表達(dá)，且版面布局合理，需要進(jìn)行版面設(shè)計，規(guī)定圖形符號、顏色，字體類別、大小，文字描述格式統(tǒng)一。這種規(guī)范化、流程式的生產(chǎn)保證了不同層次的作業(yè)人員做出的圖表格式相同。

3.4數(shù)據(jù)庫建設(shè)

數(shù)據(jù)庫的框架結(jié)構(gòu)由業(yè)主單位自行搭建，各作業(yè)單位只需按照數(shù)據(jù)庫框架進(jìn)行數(shù)據(jù)填充即可。在這個基礎(chǔ)上數(shù)據(jù)庫的建設(shè)就只涉及到兩方面的問題，一是圖形數(shù)據(jù)，一是屬性數(shù)據(jù)。對于圖形數(shù)據(jù)的編輯要從外業(yè)權(quán)屬調(diào)查時界址點錄入開始，在錄入界址點，繪制界址線時一定要注意相鄰界址線結(jié)點應(yīng)完全吻合，如果相鄰界址線之間有交叉或斷開現(xiàn)象，就會導(dǎo)致宗地的面積有誤，數(shù)據(jù)庫拓?fù)涮幚礤e誤。屬性數(shù)據(jù)編輯主要是屬性錄入，根據(jù)業(yè)主要求，宗地屬性錄入有宗地代碼、權(quán)利人名稱、四至、面積、土地證號、土地坐落等18項信息，這些信息的錄入對于幾何信息如面積、長度、等可由軟件直接生成，對于相同的屬性信息如區(qū)行政代碼，地籍區(qū)、子區(qū)代碼，調(diào)查員等信息可批量錄入，其他的各宗地的唯一信息如宗地號碼、宗地權(quán)利人等只有各自一一錄入。圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)在錄入數(shù)據(jù)庫后一定要做到作業(yè)員自查，質(zhì)量管理人員檢查，切實保證數(shù)據(jù)錄入的正確性。

3.5嚴(yán)格的檢查制度保證發(fā)證工作零錯誤

農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作涉及到各農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)利益，尤其在廣東，土地價值很高，可謂是寸土寸金，做為第三方的測繪工作人員，必須公平、公正的對待土地確權(quán)登記發(fā)證工作。當(dāng)?shù)卣疄榱吮Ｗo(hù)農(nóng)民集體合法權(quán)益，對項目實施過程中的各個環(huán)節(jié)嚴(yán)格要求，做到了依法、依規(guī)。外業(yè)權(quán)屬界線調(diào)查、權(quán)屬界線核定書、權(quán)屬調(diào)查表、宗地圖各個環(huán)節(jié)都有農(nóng)民集體代表簽字、蓋章，監(jiān)理單位的全過程質(zhì)檢，業(yè)主的審批，發(fā)證前權(quán)屬調(diào)查結(jié)果為期一個月的公示，諸多環(huán)節(jié)對土地確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)行把關(guān)檢查，任何環(huán)節(jié)出了差錯都得返工。為了保證零錯誤，制定了嚴(yán)格的檢查制度，作業(yè)員的百分百自查，作業(yè)組之間的百分百互查，質(zhì)量部門的百分百檢查，每個檢查環(huán)節(jié)必須有檢查記錄，對發(fā)現(xiàn)的問題要有修改記錄，經(jīng)過三級檢查確保無誤后方可提交成果。

3.6各類統(tǒng)計表的制作

根據(jù)業(yè)主要求，在數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上需要進(jìn)行各種數(shù)據(jù)統(tǒng)計，主要有宗地面積統(tǒng)計表、各權(quán)利人（村小組）土地分類面積統(tǒng)計表、地籍區(qū)地籍子區(qū)面積匯總表。宗地面積統(tǒng)計表制作比較方便，只需在ARCGIS下輸出宗地屬性表，用EXCEL整理編輯即可。各權(quán)利人土地分類面積統(tǒng)計表制作就比較麻煩，本項目制作的宗地圖上沒有土地分類信息，要完成面積分類統(tǒng)計，可以利用業(yè)主單位提供的土地分類圖與宗地圖進(jìn)行疊加分析，ARCGIS會自動計算各宗地的土地分類面積，最后在EXCEL中進(jìn)行數(shù)據(jù)整理匯總即可。地籍區(qū)地籍子區(qū)面積匯總表的制作方法與各權(quán)利人土地分類面積統(tǒng)計表相同，只是將宗地圖與地籍區(qū)地籍子區(qū)進(jìn)行疊加分析。

4廣東某地區(qū)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證調(diào)查成果

江西省水利規(guī)劃設(shè)計院2012年4月至2013年2月在廣東某地區(qū)完成了一個鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作。提交權(quán)屬界線核定書2700份，宗地圖和權(quán)屬調(diào)查表938份，完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證911宗，登記造冊（爭議地）27宗，發(fā)證面積占該鎮(zhèn)宗面積的98%。

本項目所有成果提交后接受了驗收組的檢查驗收，驗收組根據(jù)《廣東省國土資源廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證檢查驗收工作的通知》對該地區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證各項工作進(jìn)行了客觀實際的評價，認(rèn)為該項目在規(guī)定時間內(nèi)完成了發(fā)證任務(wù)，權(quán)屬調(diào)查成果規(guī)范完整、地籍測量成果符合要求、土地登記成果程序合法，文件資料真實齊全、數(shù)據(jù)庫功能健全，量化評分為97.72分，評定為“優(yōu)秀”等次。

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