陜西渭南：改革樣本翻燒餅？

渭南陷入了中國式改革困局：極少數(shù)改革因高層重視推向全國，部分改革因“下改上不改”被迫調整，更多的改革因僵化的制度和行政考核指標而走回頭路。政府試圖通過增減職能或撤并機構解決問題，最終卻淪為部門利益爭奪。

過去，渭南的月牙燒餅很有名?，F(xiàn)在，渭南“翻燒餅”很有名。

在備受關注的食品安全監(jiān)管體制改革中，陜西渭南具有符號意義。這里是2013年國務院推動食藥機構改革的樣本城市。（參見南方周末2013年3月14日相關報道《這里是“小崗村”，這里有中國FDA》）

2015年3月9日，陜西渭南市人民政府網(wǎng)站公布消息，在新一輪縣級政府機構改革中，擬將縣級工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務等四個部門職責整合，組建市場監(jiān)督管理局。

這意味著作為改革樣本的渭南，將徹底顛覆食藥部門單列的“渭南模式”。

這也是不到5年時間里，渭南推動的第四次大規(guī)模食品安全體制改革。

“這不是翻燒餅，這怎么是翻燒餅呢？”主導最新一次改革的渭南市編辦副主任董研強對南方周末記者說，“以前小合并，是一個小燒餅；現(xiàn)在大合并，我們做了個大燒餅！”至于為什么幾次改革把有些職能合了又分？“那是把燒餅上的灰渣渣掃出去。”董研強說。

據(jù)悉，此次“四合一”改革，渭南編辦參照了深圳推行的食藥監(jiān)管模式。

而過去兩年中，渭南接待了全國各省市的學習團隊兩百多批次，其中深圳食藥監(jiān)管部門就先后到渭南考察了3次。

“到底誰學誰？”渭南食藥監(jiān)管部門的人不解。

“等渭南改好之后，我們再向他們學習吧?！逼渌鞘械墓珓諉T在微信群里調侃道。

恐怕短期內(nèi)不會再有人到這個中部城市學習改革經(jīng)驗了，渭南已經(jīng)陷入了經(jīng)典的中國式改革困局。

反對合并的力度前所未有

渭南此次四合一的市場局改革，只是新一輪縣級政府機構改革中的一個環(huán)節(jié)。

“此次改革，無論是從涉及面，或是政府機構縮減的數(shù)量、編制控制來看，力度都很大?！蔽寄鲜形h校紀委書記趙忠林評價說。

依據(jù)此次渭南的《縣（市、區(qū)）政府職能轉變和機構改革方案》，改革后部門數(shù)將大幅縮減，10個縣共撤并政府機構70個，各縣分別要在原規(guī)模的基礎上撤并機構5-9個。改革方案從2014年10月開始設計，歷經(jīng)四個月最終發(fā)布。

“干預較多，很難做?！倍袕娬f，這是一次“堅持原則，反復博弈的攻堅戰(zhàn)”。他們希望將一些作為一級部門意義不大的單位合并。而食藥系統(tǒng)的多合一，更是“上一次改革就有的想法”。

長期擔任改革推動者和協(xié)調者的編辦，所管理的不僅僅是總編制數(shù)，還包括各行政層級的職級數(shù)額、職務名稱，因此與被改革的各個部門之間的博弈，在所難免。同時由于長期處于封閉和隱秘狀態(tài)，編辦所操作的各種改革方案，即使在政府內(nèi)部，也并不公開。

但這次改革卻因為食藥監(jiān)管的“渭南模式”太過出名，而遭遇來自方方面面的不同意見。

有來自基層的。在改革方案剛草擬完成時，各縣的縣長或副縣長都會親自跑到市里來溝通：希望不要合并，不要壓縮，能不能增加一些編制和部門？有的拿著上級領導的意見找來，稱“合并了會影響很大，希望編辦重新考慮”。

也有來自市政協(xié)的。董研強記得，在一次政協(xié)座談會上，大家對食藥部門單列還是合并為市場局爭執(zhí)不休。有委員提出，食藥改革是渭南出經(jīng)驗的地方，不能隨便動。

還有來自最高決策層的。2014年以來，包括中辦和國辦都有明確的文件，要求加強食品藥品監(jiān)管。這在編辦看來，屬于“條條干預”（指上級業(yè)務部門要求下級部門設立與其業(yè)務對口的機構或提高機構規(guī)格，要求為其業(yè)務對口的機構配備或增加編制。）

“我們始終堅持原則?！倍袕娬f，這些求情和意見，并沒有影響到編辦最終方案制定。

董研強所說的“原則”源于一份2014年由陜西省委省政府下發(fā)的文件。大意是，要著力推進機構和職責整合?？h及縣以下可將工商、質監(jiān)、食品安全等機構整合改革為市場監(jiān)管機構，對市場形成統(tǒng)一的監(jiān)管力量。

這個包含彈性的官方話語，被編辦看做省里對縣級機構改革的明確意見。盡管阻力很大，但只能“堅決執(zhí)行”。

“怎么改也不能 改渭南啊”

被改革的部門往往是最后才知道消息。

3月11日，《華商報》刊登了一則《整合工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)、鹽務4部門組建市場監(jiān)督管理局》的報道，消息才傳到基層。

“改革前從沒有到基層問過這事情，沒有開過任何協(xié)調會?！蔽寄夏晨h級食藥局局長認為，這樣的大事決定權不應該在一個部門。他告訴南方周末記者，消息公布后，局里已經(jīng)開始人心不穩(wěn)了，有人開始擔心自己會被調整，下派，或者干脆是被精簡出去。

近十年來，無論是全國還是地方，食品藥品監(jiān)管體制總是處在不斷改革的過程中，人心惶惶已經(jīng)成為食品安全監(jiān)管者的常態(tài)。

地處秦、晉、豫連接地帶的渭南是西北地區(qū)重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大市。曾經(jīng)頻發(fā)的食品安全事件讓原有“分段監(jiān)管”模式存在的“職能交叉、監(jiān)管空白、資源分散和協(xié)調難度大”等弊端暴露無遺。

因此自2011年開始，渭南的食品藥品監(jiān)管就切換到“改革模式”。

此前三次改革，總的趨勢是把與食品監(jiān)管相關的職能全部整合到渭南市食品藥品監(jiān)督管理委員會，同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層新增監(jiān)管機構。

這一改革模式很快引發(fā)關注。2012年12月，時任渭南市市長徐新榮被邀請到全國食安辦主任會議上介紹渭南經(jīng)驗。在此前后，全國12個省58個地級市的官員到渭南考察。

2013年春節(jié)前，參與國務院機構改革方案制定的時任國務院食安辦主任張勇突然到渭南調研。

“明顯帶著問題來的，追問體制問題，邊看邊問。”渭南市一位隨同調研的官員回憶說。

后來2013年3月國務院出臺機構改革方案，在食藥監(jiān)管方式和內(nèi)部職能設置上充分吸收了渭南改革的經(jīng)驗和教訓。

“我們都覺得渭南是標桿和典型，全國都來學習，怎么改也不能改渭南啊?！蔽寄鲜乘幬晃还賳T說。

在他們看來，過去的兩年，渭南單兵突進式的改革，由于在全國推廣而實現(xiàn)上下統(tǒng)一，由此走上了正軌，市縣鎮(zhèn)三級監(jiān)管機制在系統(tǒng)內(nèi)部評價也很高。

但突如其來的再次改革，讓大家摸不著頭腦。渭南啟動改革時就擔心“人走政息”，為保證制度能長期執(zhí)行，食藥委專門制定了《食品小作坊生產(chǎn)加工管理辦法》等10項制度做保證。一旦四局合一，這些制度能否落實不得而知。

按照改革思路，新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)管所也將交回鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原有的三級監(jiān)管網(wǎng)絡可能就此中斷。“交到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，我們的‘腿沒了，食品藥品監(jiān)管肯定會弱化?！鼻笆鑫寄弦豢h級食藥局局長擔心。

董研強并不認可這一看法：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期抱怨有責無權，說他們食品監(jiān)管責任無限大，權力無限小，這次下放可以真正做到人財物統(tǒng)一?！?/p>

盡管基層阻力重重，但編辦的著眼點卻在更大層面統(tǒng)一。董研強認為，一旦四局合一，工商質監(jiān)食藥部門的許可都可以統(tǒng)一，人員可以重新調整，編制重新分配，執(zhí)法隊伍可以整合，無形中提高了行政效率和執(zhí)法力度。

編辦想整合四部門的理由還在于，工商的編制和食藥差別數(shù)十倍。通過合并，可以最大程度地調整編制。

至于再次改革引起的人心動蕩，董研強說：“改過三次了，他們（食藥系統(tǒng)）已經(jīng)無所謂了?！?/p>

“X合一” 將走向何方？

許多像渭南一樣名噪一時的地方改革，最終命運都頗為相似：極少數(shù)改革引起了中央政府重視并被樹為典型推向全國，部分因為“下改上不改”被迫調整方向或恢復原狀，更多的則因為僵化的制度和行政考核指標，使得改革陷入停滯或走回頭路。政府試圖通過增減職能或撤并機構解決問題，但實際上只是某種程度上的修補，甚至很容易淪為部門利益爭奪的工具。

2013年國務院啟動的食藥機構改革，整整兩年過去，一些省會城市，例如長沙至今沒有啟動改革。而一些地區(qū)，在這兩年，竟又啟動了新一輪的整合。

“根源在于缺乏對食品藥品監(jiān)管規(guī)律和本質的認識，以及相應的改革頂層設計?！遍L期關注食藥改革的國家行政學院副教授胡穎廉說。

國家層面也為改革現(xiàn)狀犯難。就在渭南公布縣級改革方案的次日，國家食藥總局召集了18個省級和縣級食藥系統(tǒng)的負責人進京會商，希望聽聽基層的聲音，在改革后期穩(wěn)定系統(tǒng)人心并向更高層反映。

“現(xiàn)在改革就像一艘海上迷航的大船一樣，不知道目標在哪?！眳⑴c總局研討會的一位地方食藥局官員說。

深諳改革脈搏的學者們認為，任何改革都有宏觀的政治背景，食品藥品監(jiān)管改革錯過了2013年轟轟烈烈的改革浪潮，即便是現(xiàn)在再做頂層設計，也難有聲響。因此，現(xiàn)在各地方都依賴市縣整體改革將未完成的食藥改革一并納入。

“渭南這種翻燒餅，就是將已經(jīng)改革到位、基本符合國務院文件要求的食藥監(jiān)體制推倒重來，走‘X合一之路?！苯K省南通市食藥監(jiān)局副局長繆寶迎說，“越來越多的地方，正在大市場監(jiān)管的征途上向前邁進?！?/p>

就目前來看，市場局模式在一些地方已經(jīng)不可阻擋。甚至作為地方食品安全改革試點的四個地區(qū)，天津濱海新區(qū)、陜西渭南、廣東深圳、佛山順德，也都陸續(xù)走向食藥合一，統(tǒng)一市場監(jiān)管的市場局模式。

在胡穎廉看來，無論選擇何種模式，最重要的是搞清楚主要風險究竟是什么。不同的地區(qū)應該以各自的特點選擇合適的模式。譬如，如果該地面臨的食品安全風險主要是證照、索證票、標簽等面上問題，需要強調的是覆蓋面的廣度，市場局在某種程度上可以增強監(jiān)管執(zhí)法力量。而如果該地面臨的是深層次內(nèi)在問題，像添加劑，標準，質量的問題，則更需要的是專業(yè)能力，因此單設食藥局更好。

“渭南還是農(nóng)村地區(qū)為主，工業(yè)化食品藥品安全風險不是主流，從某種程度上說，現(xiàn)在的選擇有其內(nèi)在邏輯。”胡穎廉說，但在模式選擇上一定切忌政策跟風。

至于如何發(fā)現(xiàn)風險，胡穎廉也提供了思路。各地可以看看過去幾年行政處罰案件的主要案由是什么，依據(jù)食品藥品安全事件來設定用什么樣的模式應對。而食品和藥品也有不同的特點，藥品事權更多往上集中，食品事權的劃分把更多的責任和權力往基層下放?！八幤吠鲜眨称吠路拧笔菍眢w制改革的趨勢。

“關鍵是如何適應監(jiān)管需求和風險狀況，沒有最好，只有最合適。”胡穎廉說。

這場備受消費者關注的食藥改革最終將行至何處，不得而知。

“我深愛著經(jīng)過艱辛努力而建立起的從市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的食品監(jiān)管體制?！蔽寄鲜惺乘幬魅瓮踅ㄜ姼袊@，“不管怎樣改，我都堅持和以前一樣抓好監(jiān)管工作?！?/p>