我國農村小產(chǎn)權房“轉正”路徑研究

□文/馬敏達 賴麗梅 馬智利

（重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院 重慶）

一、引言

近幾年，我國住房市場需求旺盛，房價不斷攀升，城市土地價格也隨之上漲，而農村土地價值與城市土地價值相比卻一文不值。在這樣的背景下，一方面部分城市周邊的村集體或農民受經(jīng)濟利益的驅動，不惜冒著法律風險以“新農村建設”為幌子，興建小產(chǎn)權房；另一方面城市中生活的中低收入人群面對巨額房款，無力實現(xiàn)“住有所居”。由此，小產(chǎn)權房以其價格低廉與城市中低收入人群的住房購買能力正好實現(xiàn)了供需匹配，一時之間使小產(chǎn)權房市場堪稱火暴。目前，小產(chǎn)權房在我國急速擴展，對我國經(jīng)濟社會造成了巨大影響。

2011年底，國家發(fā)布了《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》文件，明確了相關工作的重大政策問題?！兑庖姟访鞔_規(guī)定，對于借戶籍制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序將農民集體土地轉為國有土地、農村集體經(jīng)濟組織非法出讓或出租集體土地用于非農業(yè)建設、城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產(chǎn)權房”等違法用地，不得登記發(fā)證。小產(chǎn)權房是占用集體土地搞非農業(yè)建設，并向集體經(jīng)濟組織以外的成員銷售的商品住宅，國家對這個問題有明確的規(guī)定，即城鎮(zhèn)居民不得購買農村的宅基地建房，也不可以購買小產(chǎn)權房。該《意見》發(fā)布之后，國家要求各地對農村集體土地進行確權登記，但是對小產(chǎn)權房的違法用地不允許發(fā)證，該行為是政府以強制政策文件的形式進一步明確了小產(chǎn)權房的不合法性，進一步向購房者闡述了小產(chǎn)權房不受法律保護。

但目前政府僅就小產(chǎn)權房不合法性做出了提示，卻沒有對如何處理小產(chǎn)權房問題給出具體的處理辦法。針對小產(chǎn)權房問題，雖然政府意識到了解決小產(chǎn)權房問題的迫切性，但該如何處理小產(chǎn)權房，目前缺乏合理的處理方案。一方面小產(chǎn)權房的大量存在有其客觀原因；另一方面小產(chǎn)權房問題背后涉及復雜的利益問題。不管是清理小產(chǎn)權房，還是“轉正”小產(chǎn)權房，都會損害部分人群的利益，政府難以做到“兩全”，難以判定該不該“轉正”小產(chǎn)權房。因此，本文擬從小產(chǎn)權房“轉正”出發(fā)，以研究小產(chǎn)權房“轉正”切實路徑為核心，分析小產(chǎn)權房“轉正”模式。期以設計出合理可行的小產(chǎn)權房“轉正”路徑，來為決策該不該“轉正”小產(chǎn)權房提供建議。

二、小產(chǎn)權房確權

首先，依據(jù)非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國小產(chǎn)權房建筑面積已達60 多億平方米，這么大規(guī)模的小產(chǎn)權房產(chǎn)生的原因多種多樣。因此，小產(chǎn)權房“轉正”不應“一刀切”，應分類轉正。于是，本文首先設立小產(chǎn)權房“轉正”前提，及小產(chǎn)權房確權標準，確權小產(chǎn)權房才能“轉正”。

其次，根據(jù)小產(chǎn)權房相關法律法規(guī)，小產(chǎn)權房不合法的關鍵原因在于其土地不合法。因此，對小產(chǎn)權房進行確權，以其用地性質為核心確權標準。我國已建小產(chǎn)權房根據(jù)其所用的土地性質分為三類：第一，在國有建設用地上建的小產(chǎn)權房；第二，在集體建設用地上建的小產(chǎn)權房，其中集體建設用地分為：公共設施用地、集體企業(yè)用地、農村住宅用地（宅基地）；第三，在農業(yè)用地上建的小產(chǎn)權房。為了保障我國18 億畝耕地紅線，以及根據(jù)農業(yè)用地必須農用的土地管制原則，在農業(yè)用地上所建小產(chǎn)權房不予確權；根據(jù)最新農村土地流轉規(guī)定，農村集體建設用地中的集體企業(yè)用地可以上市招拍掛，但其用地性質是商務用地，因此在集體企業(yè)用地上所建小產(chǎn)權房也不予確權。

圖1 小產(chǎn)權房確權流程圖

另外，小產(chǎn)權房在建設過程中，未辦理“五證一書”，缺乏相關質量監(jiān)管，現(xiàn)存小產(chǎn)權房存在質量隱患，于是小產(chǎn)權房確權還要對房屋質量進行專業(yè)評估。根據(jù)目前房屋安全質量評估規(guī)定，房屋質量評級為C、D 級為“危房”，因此質量評級為C、D 級房屋不予確權。（圖1）

三、確權小產(chǎn)權房“轉正”路徑選擇

首先，據(jù)國土部門統(tǒng)計，至2007年上半年，全國“小產(chǎn)權房”面積已經(jīng)達到66 億平方米。小產(chǎn)權房的規(guī)模巨大，加之小產(chǎn)權房的成本遠遠低于商品房，從房地產(chǎn)經(jīng)濟角度考慮，如果大規(guī)模的小產(chǎn)權房進入市場流通，很可能會對房地產(chǎn)市場造成巨大沖擊，影響我國房地產(chǎn)市場穩(wěn)定。因此，小產(chǎn)權房“轉正”應該考慮市場承受能力。目前，我國為緩解住房壓力，實行住房“雙軌制”，即商品房系統(tǒng)與保障性住房系統(tǒng)。如果單一的將小產(chǎn)權房轉入“商品房”，大量的小產(chǎn)權房流入二手房系統(tǒng)，商品房供應突增，必然對商品房市場造成影響；如果單一的將小產(chǎn)權房轉入“保障性住房”，商品房需求劇降，同樣會對商品房市場不利。鑒于對我國住房市場考慮，小產(chǎn)權房“轉正”應是商品房、保障性住房多模式路徑發(fā)展。

其次，小產(chǎn)權房“轉正”理應補交費用，而小產(chǎn)權房房主部分是社會中低收入人群，因此小產(chǎn)權房“轉正”路徑設置需考慮房主的經(jīng)濟承受能力。小產(chǎn)權房的“轉正”成本在房主的經(jīng)濟承受能力之內才能有效地調動房主轉正小產(chǎn)權房的積極性。對于生活經(jīng)濟壓力較大的房主而言，如果將小產(chǎn)權房轉為“商品房”，“轉正”成本相對較高，他們很可能難以承受。對于處于農村交通地理位置相對較差的這類小產(chǎn)權房而言，將小產(chǎn)權房轉為“商品房”，房主不僅要承受“轉正”成本帶來的經(jīng)濟壓力，同時如果房屋欲賣出，能否找到買家，能否實現(xiàn)房屋增值利益，這些都會為房主帶來“轉正”困擾。同時，農村交通地理位置較差的這類小產(chǎn)權房，大多是屬于房主自住，不管是轉為“商品房”還是轉為“保障性住房”，都不能調動房主積極性。這類房主只需要保障其房屋產(chǎn)權，以防被拆遷時經(jīng)濟利益受損。因此，從小產(chǎn)權房的實際情況出發(fā)，為調動小產(chǎn)權房房主積極性，必須采取多模式的“轉正”路徑。

綜上，小產(chǎn)權房的“轉正”路徑必須商品房模式與保障性住房模式并存。同時，在農村交通地理位置較差的這類小產(chǎn)權房，情況特殊，沒有轉為“商品房”或“保障性住房”的意義，但需要保護房主的房屋所有權權益。

四、確權小產(chǎn)權房多模式“轉正”程序

（一）商品房模式。小產(chǎn)權房占用土地中國有建設用地與集體建設用地的所有權者不同，所以小產(chǎn)權房轉為“商品房”的程序，二者應不相同。另外，小產(chǎn)權房轉為“商品房”就是將其不完全產(chǎn)權轉為與商品房相當?shù)暮戏ㄍ耆a(chǎn)權。因此，小產(chǎn)權房轉為“商品房”程序須以產(chǎn)權“轉正”為核心。

1、房屋所有權證。在國有建設用地上和集體建設用地上建的小產(chǎn)權房均沒有合法的房屋所有權證，而是“鄉(xiāng)產(chǎn)證”或者是與開發(fā)者簽訂的購房協(xié)議。商品房房屋所有權證則是在購房者支付完所有房地產(chǎn)交易費用之后，并且房地產(chǎn)企業(yè)把商品房完整交付給購房者，才能向房地產(chǎn)交易部門申請領取《房屋所有權證》。與商品房拿證的程序相比，小產(chǎn)權房購房者支付了房款，并且使用了房屋，只是因為開發(fā)主體沒有按照合法程序對房屋進行開發(fā)而沒能使小產(chǎn)權房房主得到房屋所有權證，使房主支付了費用，權益卻沒得到合法保護。因此，從保護小產(chǎn)權房房主權益出發(fā)，將小產(chǎn)權房轉為“商品房”時，房屋交易部門應該頒發(fā)《房屋所有權證》。房屋所有權年限以小產(chǎn)權房確權時，房屋質量評估的安全使用年限為準，計時起點為質量檢測時，但從“鄉(xiāng)產(chǎn)證”頒發(fā)或簽訂購房協(xié)議時間至房屋所有權年限結束時間不超過商品房使用年限70年。

但北辰教堂的發(fā)展，見證了黨和政府對宗教信仰自由政策始終如一的堅守，也見證了昆明市民族團結、宗教和諧的良好局面。

2、土地使用權證

（1）國有土地使用權證。在國有建設用地上建的這類小產(chǎn)權房轉為“商品房”應頒發(fā)《國有土地使用權證》，但由于這類小產(chǎn)權房沒有繳納土地出讓金，從政府利益角度來說，這類小產(chǎn)權房“欠”政府土地出讓金及相關稅費。同時，房屋建設過程中沒有報建程序，而房屋使用者卻享受了公共基礎配套設施。

以商品房來講，土地出讓金及相關稅費、房屋建設基礎設施配套費等，最終都是轉化為房價由購房者來承擔。因此，從利益平衡角度出發(fā)，房主選擇將其小產(chǎn)權房轉為“商品房”，應由房主承擔須補交的土地出讓金及相關稅費、城市基礎設施配套費等。房主補交了“轉正”的稅費之后，可取得《國有土地使用權證》。土地使用權年限與房屋所有權年限一致。

（2）集體土地使用權證。在部分集體建設用地上建的小產(chǎn)權房轉為“商品房”應頒發(fā)《集體土地使用權證》，這類小產(chǎn)權房的土地使用成本雖在建房時補償給了農民或村集體，但未繳納農村土地使用相關稅費、村鎮(zhèn)基礎設施配套費等相關稅費。

同理，從政府利益講，房主須補交土地使用稅費、村鎮(zhèn)基礎設施配套費等相關稅費，才能獲取《集體土地使用權證》，土地使用權年限與房屋所有權年限一致。

3、商品房模式“轉正”程序圖。（圖2）

圖2 商品房模式“轉正”程序圖

（二）保障性住房“產(chǎn)權共有”模式

2、保障性住房模式“轉正”路徑。目前，北京保障性住房“產(chǎn)權共有”試點意見指出房屋產(chǎn)權由個人與政府出資比例為劃分依據(jù)，共同擁有房屋產(chǎn)權。因此，本文購房者與政府對小產(chǎn)權房“產(chǎn)權共有”的產(chǎn)權比例，以此意見為依據(jù)。

確權小產(chǎn)權房轉為保障性住房，房主不需要補交稅、費，而是將原本需要補交的稅、費轉為房屋產(chǎn)權（政府持有），房主將房屋所有權轉為另一部分房屋產(chǎn)權（房主持有），即政府與房主產(chǎn)權共有。

產(chǎn)權比例的確定依據(jù)房主需要補交的這部分稅、費在同類商品房開發(fā)成本中所占的比例而定。因而，國有建設用地上建的小產(chǎn)權房，房主應當補交的稅、費相對更多，這類小產(chǎn)權房選擇產(chǎn)權共有時，政府享有的產(chǎn)權比例應相對更高；在部分集體建設用地上建的小產(chǎn)權房，房主應當補交的稅、費相對更低，這一類小產(chǎn)權房選擇產(chǎn)權共有時，政府享有的產(chǎn)權比例相對更低。

房主與政府共有產(chǎn)權的擁有年限以小產(chǎn)權房確權時，房屋質量評估的安全使用年限為準，計時起點為質量檢測時，但從“鄉(xiāng)產(chǎn)證”頒發(fā)或簽訂購房協(xié)議時間至房屋所有權年限結束時間不超過商品房使用年限70年。（圖3）

圖3 保障性住房模式“轉正”程序圖

（三）小產(chǎn)權房模式?？紤]有部分小產(chǎn)權房位處農村相對較差的交通地理位置，購房者屬于其他村的居民。這類小產(chǎn)權房房主一般為務農人員，經(jīng)濟收入能力較差，轉為“商品房”會為其帶來嚴重經(jīng)濟困擾，這類房主不會主動“轉正”其小產(chǎn)權房。如果將這類小產(chǎn)權房轉為保障性住房，這類房屋也發(fā)揮不了其保障性作用。在考慮這部分小產(chǎn)權房存在的實際情況之下，這類小產(chǎn)權房可選擇保持原狀，由相關政府部門對這部分房屋的實際情況進行鑒定，鑒定之后頒發(fā)房屋所有權證，以保證房主的財產(chǎn)權益。同時，設立獨立的小產(chǎn)權房管理系統(tǒng)，對這類小產(chǎn)權房進行監(jiān)管。

這類小產(chǎn)權房鑒定標準：第一，用地為部分集體建設用地；第二，位于農村交通地理位置差；第三，購房者屬于其他村農民但房屋是用于自住。（圖4）

圖4 小產(chǎn)權房模式“轉正”程序圖

五、總結

首先，根據(jù)目前小產(chǎn)權房規(guī)模及其形成原因的多樣性，確定了小產(chǎn)權房“轉正”應設置條件，即對小產(chǎn)權房進行確權。其次，以小產(chǎn)權房用地性質為確權標準核心，并輔以小產(chǎn)權房房屋質量評估，設置了小產(chǎn)房具體的確權程序。其中，從用地性質角度出發(fā)，由于農業(yè)用地被占用會嚴重危及我國18 億畝耕地紅線，并且根據(jù)土地管制原則農業(yè)用地必須農用，因此農業(yè)用地上小產(chǎn)權房不予轉正。目前，農村集體土地流轉的最新規(guī)定，集體企業(yè)用地可上市流轉，但其用地性質為商業(yè)用地，因此集體企業(yè)用地上所建小產(chǎn)權房不符合用地性質要求，不予確權。從房屋質量角度出發(fā)，房屋質量評級為C、D 級，屬于危房，不予確權。綜上，小產(chǎn)權房用地性質屬于國有建設用地、集體宅基地、集體公共建設用地，并且房屋質量評級為A、B 級房屋，均予以確權。

在小產(chǎn)權房確權基礎上，依據(jù)我國目前住房供應“雙軌制”，構建了小產(chǎn)權房多模式“轉正”路徑。以商品房、保障性住房、小產(chǎn)權房為“轉正”路徑，分別設計了確權小產(chǎn)權房“轉正”程序。其中，商品房模式以“兩證”（房屋所有權證、土地使用權證）為核心，設計了“轉正”的分步程序；保障性住房模式則以“產(chǎn)權共有”為核心，根據(jù)房主、政府雙方擁有房屋財產(chǎn)比重，共同擁有房屋產(chǎn)權；小產(chǎn)權房模式則是在考慮部分房屋的特殊性，經(jīng)對其交通地理位置、需求屬性進行確認后，對這類特殊小產(chǎn)房頒發(fā)房屋所有權證，保障房主房屋財產(chǎn)權。

本文綜合考慮了小產(chǎn)權房形成背景，我國目前住房市場現(xiàn)狀，以多重選擇為核心，設計了多模式的小產(chǎn)權房“轉正”路徑，望能為推動小產(chǎn)權房問題解決提供綿薄之力。

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［3］王彥芳.論“小產(chǎn)權房”的分類處置［D］.中國海洋大學，2012.

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