□文/馬敏達(dá) 賴麗梅 馬智利
(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶)
近幾年,我國住房市場(chǎng)需求旺盛,房價(jià)不斷攀升,城市土地價(jià)格也隨之上漲,而農(nóng)村土地價(jià)值與城市土地價(jià)值相比卻一文不值。在這樣的背景下,一方面部分城市周邊的村集體或農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng),不惜冒著法律風(fēng)險(xiǎn)以“新農(nóng)村建設(shè)”為幌子,興建小產(chǎn)權(quán)房;另一方面城市中生活的中低收入人群面對(duì)巨額房款,無力實(shí)現(xiàn)“住有所居”。由此,小產(chǎn)權(quán)房以其價(jià)格低廉與城市中低收入人群的住房購買能力正好實(shí)現(xiàn)了供需匹配,一時(shí)之間使小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)堪稱火暴。目前,小產(chǎn)權(quán)房在我國急速擴(kuò)展,對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成了巨大影響。
2011年底,國家發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》文件,明確了相關(guān)工作的重大政策問題?!兑庖姟访鞔_規(guī)定,對(duì)于借戶籍制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地,不得登記發(fā)證。小產(chǎn)權(quán)房是占用集體土地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè),并向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員銷售的商品住宅,國家對(duì)這個(gè)問題有明確的規(guī)定,即城鎮(zhèn)居民不得購買農(nóng)村的宅基地建房,也不可以購買小產(chǎn)權(quán)房。該《意見》發(fā)布之后,國家要求各地對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記,但是對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的違法用地不允許發(fā)證,該行為是政府以強(qiáng)制政策文件的形式進(jìn)一步明確了小產(chǎn)權(quán)房的不合法性,進(jìn)一步向購房者闡述了小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)。
但目前政府僅就小產(chǎn)權(quán)房不合法性做出了提示,卻沒有對(duì)如何處理小產(chǎn)權(quán)房問題給出具體的處理辦法。針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問題,雖然政府意識(shí)到了解決小產(chǎn)權(quán)房問題的迫切性,但該如何處理小產(chǎn)權(quán)房,目前缺乏合理的處理方案。一方面小產(chǎn)權(quán)房的大量存在有其客觀原因;另一方面小產(chǎn)權(quán)房問題背后涉及復(fù)雜的利益問題。不管是清理小產(chǎn)權(quán)房,還是“轉(zhuǎn)正”小產(chǎn)權(quán)房,都會(huì)損害部分人群的利益,政府難以做到“兩全”,難以判定該不該“轉(zhuǎn)正”小產(chǎn)權(quán)房。因此,本文擬從小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”出發(fā),以研究小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”切實(shí)路徑為核心,分析小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”模式。期以設(shè)計(jì)出合理可行的小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路徑,來為決策該不該“轉(zhuǎn)正”小產(chǎn)權(quán)房提供建議。
首先,依據(jù)非官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,中國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積已達(dá)60 多億平方米,這么大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因多種多樣。因此,小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”不應(yīng)“一刀切”,應(yīng)分類轉(zhuǎn)正。于是,本文首先設(shè)立小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”前提,及小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)標(biāo)準(zhǔn),確權(quán)小產(chǎn)權(quán)房才能“轉(zhuǎn)正”。
其次,根據(jù)小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法律法規(guī),小產(chǎn)權(quán)房不合法的關(guān)鍵原因在于其土地不合法。因此,對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行確權(quán),以其用地性質(zhì)為核心確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。我國已建小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)其所用的土地性質(zhì)分為三類:第一,在國有建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房;第二,在集體建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房,其中集體建設(shè)用地分為:公共設(shè)施用地、集體企業(yè)用地、農(nóng)村住宅用地(宅基地);第三,在農(nóng)業(yè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房。為了保障我國18 億畝耕地紅線,以及根據(jù)農(nóng)業(yè)用地必須農(nóng)用的土地管制原則,在農(nóng)業(yè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房不予確權(quán);根據(jù)最新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定,農(nóng)村集體建設(shè)用地中的集體企業(yè)用地可以上市招拍掛,但其用地性質(zhì)是商務(wù)用地,因此在集體企業(yè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房也不予確權(quán)。
圖1 小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)流程圖
另外,小產(chǎn)權(quán)房在建設(shè)過程中,未辦理“五證一書”,缺乏相關(guān)質(zhì)量監(jiān)管,現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房存在質(zhì)量隱患,于是小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)還要對(duì)房屋質(zhì)量進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。根據(jù)目前房屋安全質(zhì)量評(píng)估規(guī)定,房屋質(zhì)量評(píng)級(jí)為C、D 級(jí)為“危房”,因此質(zhì)量評(píng)級(jí)為C、D 級(jí)房屋不予確權(quán)。(圖1)
首先,據(jù)國土部門統(tǒng)計(jì),至2007年上半年,全國“小產(chǎn)權(quán)房”面積已經(jīng)達(dá)到66 億平方米。小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模巨大,加之小產(chǎn)權(quán)房的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商品房,從房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)角度考慮,如果大規(guī)模的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)流通,很可能會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成巨大沖擊,影響我國房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定。因此,小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”應(yīng)該考慮市場(chǎng)承受能力。目前,我國為緩解住房壓力,實(shí)行住房“雙軌制”,即商品房系統(tǒng)與保障性住房系統(tǒng)。如果單一的將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)入“商品房”,大量的小產(chǎn)權(quán)房流入二手房系統(tǒng),商品房供應(yīng)突增,必然對(duì)商品房市場(chǎng)造成影響;如果單一的將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)入“保障性住房”,商品房需求劇降,同樣會(huì)對(duì)商品房市場(chǎng)不利。鑒于對(duì)我國住房市場(chǎng)考慮,小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”應(yīng)是商品房、保障性住房多模式路徑發(fā)展。
其次,小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”理應(yīng)補(bǔ)交費(fèi)用,而小產(chǎn)權(quán)房房主部分是社會(huì)中低收入人群,因此小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路徑設(shè)置需考慮房主的經(jīng)濟(jì)承受能力。小產(chǎn)權(quán)房的“轉(zhuǎn)正”成本在房主的經(jīng)濟(jì)承受能力之內(nèi)才能有效地調(diào)動(dòng)房主轉(zhuǎn)正小產(chǎn)權(quán)房的積極性。對(duì)于生活經(jīng)濟(jì)壓力較大的房主而言,如果將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”,“轉(zhuǎn)正”成本相對(duì)較高,他們很可能難以承受。對(duì)于處于農(nóng)村交通地理位置相對(duì)較差的這類小產(chǎn)權(quán)房而言,將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”,房主不僅要承受“轉(zhuǎn)正”成本帶來的經(jīng)濟(jì)壓力,同時(shí)如果房屋欲賣出,能否找到買家,能否實(shí)現(xiàn)房屋增值利益,這些都會(huì)為房主帶來“轉(zhuǎn)正”困擾。同時(shí),農(nóng)村交通地理位置較差的這類小產(chǎn)權(quán)房,大多是屬于房主自住,不管是轉(zhuǎn)為“商品房”還是轉(zhuǎn)為“保障性住房”,都不能調(diào)動(dòng)房主積極性。這類房主只需要保障其房屋產(chǎn)權(quán),以防被拆遷時(shí)經(jīng)濟(jì)利益受損。因此,從小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)際情況出發(fā),為調(diào)動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房房主積極性,必須采取多模式的“轉(zhuǎn)正”路徑。
綜上,小產(chǎn)權(quán)房的“轉(zhuǎn)正”路徑必須商品房模式與保障性住房模式并存。同時(shí),在農(nóng)村交通地理位置較差的這類小產(chǎn)權(quán)房,情況特殊,沒有轉(zhuǎn)為“商品房”或“保障性住房”的意義,但需要保護(hù)房主的房屋所有權(quán)權(quán)益。
(一)商品房模式。小產(chǎn)權(quán)房占用土地中國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地的所有權(quán)者不同,所以小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”的程序,二者應(yīng)不相同。另外,小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”就是將其不完全產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為與商品房相當(dāng)?shù)暮戏ㄍ耆a(chǎn)權(quán)。因此,小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”程序須以產(chǎn)權(quán)“轉(zhuǎn)正”為核心。
1、房屋所有權(quán)證。在國有建設(shè)用地上和集體建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房均沒有合法的房屋所有權(quán)證,而是“鄉(xiāng)產(chǎn)證”或者是與開發(fā)者簽訂的購房協(xié)議。商品房房屋所有權(quán)證則是在購房者支付完所有房地產(chǎn)交易費(fèi)用之后,并且房地產(chǎn)企業(yè)把商品房完整交付給購房者,才能向房地產(chǎn)交易部門申請(qǐng)領(lǐng)取《房屋所有權(quán)證》。與商品房拿證的程序相比,小產(chǎn)權(quán)房購房者支付了房款,并且使用了房屋,只是因?yàn)殚_發(fā)主體沒有按照合法程序?qū)Ψ课葸M(jìn)行開發(fā)而沒能使小產(chǎn)權(quán)房房主得到房屋所有權(quán)證,使房主支付了費(fèi)用,權(quán)益卻沒得到合法保護(hù)。因此,從保護(hù)小產(chǎn)權(quán)房房主權(quán)益出發(fā),將小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”時(shí),房屋交易部門應(yīng)該頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》。房屋所有權(quán)年限以小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)時(shí),房屋質(zhì)量評(píng)估的安全使用年限為準(zhǔn),計(jì)時(shí)起點(diǎn)為質(zhì)量檢測(cè)時(shí),但從“鄉(xiāng)產(chǎn)證”頒發(fā)或簽訂購房協(xié)議時(shí)間至房屋所有權(quán)年限結(jié)束時(shí)間不超過商品房使用年限70年。
但北辰教堂的發(fā)展,見證了黨和政府對(duì)宗教信仰自由政策始終如一的堅(jiān)守,也見證了昆明市民族團(tuán)結(jié)、宗教和諧的良好局面。
2、土地使用權(quán)證
(1)國有土地使用權(quán)證。在國有建設(shè)用地上建的這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”應(yīng)頒發(fā)《國有土地使用權(quán)證》,但由于這類小產(chǎn)權(quán)房沒有繳納土地出讓金,從政府利益角度來說,這類小產(chǎn)權(quán)房“欠”政府土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)。同時(shí),房屋建設(shè)過程中沒有報(bào)建程序,而房屋使用者卻享受了公共基礎(chǔ)配套設(shè)施。
以商品房來講,土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)、房屋建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等,最終都是轉(zhuǎn)化為房價(jià)由購房者來承擔(dān)。因此,從利益平衡角度出發(fā),房主選擇將其小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”,應(yīng)由房主承擔(dān)須補(bǔ)交的土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等。房主補(bǔ)交了“轉(zhuǎn)正”的稅費(fèi)之后,可取得《國有土地使用權(quán)證》。土地使用權(quán)年限與房屋所有權(quán)年限一致。
(2)集體土地使用權(quán)證。在部分集體建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為“商品房”應(yīng)頒發(fā)《集體土地使用權(quán)證》,這類小產(chǎn)權(quán)房的土地使用成本雖在建房時(shí)補(bǔ)償給了農(nóng)民或村集體,但未繳納農(nóng)村土地使用相關(guān)稅費(fèi)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)。
同理,從政府利益講,房主須補(bǔ)交土地使用稅費(fèi)、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi),才能獲取《集體土地使用權(quán)證》,土地使用權(quán)年限與房屋所有權(quán)年限一致。
3、商品房模式“轉(zhuǎn)正”程序圖。(圖2)
圖2 商品房模式“轉(zhuǎn)正”程序圖
(二)保障性住房“產(chǎn)權(quán)共有”模式
2、保障性住房模式“轉(zhuǎn)正”路徑。目前,北京保障性住房“產(chǎn)權(quán)共有”試點(diǎn)意見指出房屋產(chǎn)權(quán)由個(gè)人與政府出資比例為劃分依據(jù),共同擁有房屋產(chǎn)權(quán)。因此,本文購房者與政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房“產(chǎn)權(quán)共有”的產(chǎn)權(quán)比例,以此意見為依據(jù)。
確權(quán)小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房,房主不需要補(bǔ)交稅、費(fèi),而是將原本需要補(bǔ)交的稅、費(fèi)轉(zhuǎn)為房屋產(chǎn)權(quán)(政府持有),房主將房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)為另一部分房屋產(chǎn)權(quán)(房主持有),即政府與房主產(chǎn)權(quán)共有。
產(chǎn)權(quán)比例的確定依據(jù)房主需要補(bǔ)交的這部分稅、費(fèi)在同類商品房開發(fā)成本中所占的比例而定。因而,國有建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房,房主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交的稅、費(fèi)相對(duì)更多,這類小產(chǎn)權(quán)房選擇產(chǎn)權(quán)共有時(shí),政府享有的產(chǎn)權(quán)比例應(yīng)相對(duì)更高;在部分集體建設(shè)用地上建的小產(chǎn)權(quán)房,房主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交的稅、費(fèi)相對(duì)更低,這一類小產(chǎn)權(quán)房選擇產(chǎn)權(quán)共有時(shí),政府享有的產(chǎn)權(quán)比例相對(duì)更低。
房主與政府共有產(chǎn)權(quán)的擁有年限以小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)時(shí),房屋質(zhì)量評(píng)估的安全使用年限為準(zhǔn),計(jì)時(shí)起點(diǎn)為質(zhì)量檢測(cè)時(shí),但從“鄉(xiāng)產(chǎn)證”頒發(fā)或簽訂購房協(xié)議時(shí)間至房屋所有權(quán)年限結(jié)束時(shí)間不超過商品房使用年限70年。(圖3)
圖3 保障性住房模式“轉(zhuǎn)正”程序圖
(三)小產(chǎn)權(quán)房模式。考慮有部分小產(chǎn)權(quán)房位處農(nóng)村相對(duì)較差的交通地理位置,購房者屬于其他村的居民。這類小產(chǎn)權(quán)房房主一般為務(wù)農(nóng)人員,經(jīng)濟(jì)收入能力較差,轉(zhuǎn)為“商品房”會(huì)為其帶來嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困擾,這類房主不會(huì)主動(dòng)“轉(zhuǎn)正”其小產(chǎn)權(quán)房。如果將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為保障性住房,這類房屋也發(fā)揮不了其保障性作用。在考慮這部分小產(chǎn)權(quán)房存在的實(shí)際情況之下,這類小產(chǎn)權(quán)房可選擇保持原狀,由相關(guān)政府部門對(duì)這部分房屋的實(shí)際情況進(jìn)行鑒定,鑒定之后頒發(fā)房屋所有權(quán)證,以保證房主的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí),設(shè)立獨(dú)立的小產(chǎn)權(quán)房管理系統(tǒng),對(duì)這類小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行監(jiān)管。
這類小產(chǎn)權(quán)房鑒定標(biāo)準(zhǔn):第一,用地為部分集體建設(shè)用地;第二,位于農(nóng)村交通地理位置差;第三,購房者屬于其他村農(nóng)民但房屋是用于自住。(圖4)
圖4 小產(chǎn)權(quán)房模式“轉(zhuǎn)正”程序圖
首先,根據(jù)目前小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模及其形成原因的多樣性,確定了小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”應(yīng)設(shè)置條件,即對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行確權(quán)。其次,以小產(chǎn)權(quán)房用地性質(zhì)為確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)核心,并輔以小產(chǎn)權(quán)房房屋質(zhì)量評(píng)估,設(shè)置了小產(chǎn)房具體的確權(quán)程序。其中,從用地性質(zhì)角度出發(fā),由于農(nóng)業(yè)用地被占用會(huì)嚴(yán)重危及我國18 億畝耕地紅線,并且根據(jù)土地管制原則農(nóng)業(yè)用地必須農(nóng)用,因此農(nóng)業(yè)用地上小產(chǎn)權(quán)房不予轉(zhuǎn)正。目前,農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的最新規(guī)定,集體企業(yè)用地可上市流轉(zhuǎn),但其用地性質(zhì)為商業(yè)用地,因此集體企業(yè)用地上所建小產(chǎn)權(quán)房不符合用地性質(zhì)要求,不予確權(quán)。從房屋質(zhì)量角度出發(fā),房屋質(zhì)量評(píng)級(jí)為C、D 級(jí),屬于危房,不予確權(quán)。綜上,小產(chǎn)權(quán)房用地性質(zhì)屬于國有建設(shè)用地、集體宅基地、集體公共建設(shè)用地,并且房屋質(zhì)量評(píng)級(jí)為A、B 級(jí)房屋,均予以確權(quán)。
在小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)基礎(chǔ)上,依據(jù)我國目前住房供應(yīng)“雙軌制”,構(gòu)建了小產(chǎn)權(quán)房多模式“轉(zhuǎn)正”路徑。以商品房、保障性住房、小產(chǎn)權(quán)房為“轉(zhuǎn)正”路徑,分別設(shè)計(jì)了確權(quán)小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”程序。其中,商品房模式以“兩證”(房屋所有權(quán)證、土地使用權(quán)證)為核心,設(shè)計(jì)了“轉(zhuǎn)正”的分步程序;保障性住房模式則以“產(chǎn)權(quán)共有”為核心,根據(jù)房主、政府雙方擁有房屋財(cái)產(chǎn)比重,共同擁有房屋產(chǎn)權(quán);小產(chǎn)權(quán)房模式則是在考慮部分房屋的特殊性,經(jīng)對(duì)其交通地理位置、需求屬性進(jìn)行確認(rèn)后,對(duì)這類特殊小產(chǎn)房頒發(fā)房屋所有權(quán)證,保障房主房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。
本文綜合考慮了小產(chǎn)權(quán)房形成背景,我國目前住房市場(chǎng)現(xiàn)狀,以多重選擇為核心,設(shè)計(jì)了多模式的小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”路徑,望能為推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房問題解決提供綿薄之力。
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