基于BSC的土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

□文/儀秀琴 孟 勉 趙洪生

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院；2.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 黑龍江·大慶）

平衡計(jì)分卡是由哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭和復(fù)興方案公司總裁大衛(wèi)·諾頓提出的，其經(jīng)歷了業(yè)績(jī)管理模式、戰(zhàn)略實(shí)施的業(yè)績(jī)績(jī)效考核指標(biāo)和戰(zhàn)略實(shí)施重要工具三個(gè)階段。平衡計(jì)分卡從戰(zhàn)略的角度實(shí)施，從財(cái)務(wù)角度、客戶(hù)角度、內(nèi)部流程角度和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)角度來(lái)綜合評(píng)價(jià)企業(yè)的績(jī)效。平衡計(jì)分卡平衡了企業(yè)財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)利益、內(nèi)部與外部利益、長(zhǎng)期與短期利益和企業(yè)各利益相關(guān)者的利益。在企業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究中，平衡計(jì)分卡是一項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)企業(yè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的系統(tǒng)。

張燎（2008）在浦東新區(qū)科技發(fā)展基金項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，使用了平衡計(jì)分卡的這一績(jī)效評(píng)價(jià)方法，建立了平衡計(jì)分卡的績(jī)效評(píng)價(jià)矩陣。突出強(qiáng)調(diào)了在政府項(xiàng)目中平衡計(jì)分卡如何應(yīng)用和實(shí)施。陸榮強(qiáng)（2009）指出當(dāng)前我國(guó)公共部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)的不足是缺少戰(zhàn)略目標(biāo)，指標(biāo)單一，忽略了公共部門(mén)服務(wù)的職責(zé)，忽略了內(nèi)部員工的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)。他將平衡計(jì)分卡應(yīng)用到了公共部門(mén)績(jī)效管理中，從理論上分析了平衡計(jì)分卡在公共部門(mén)運(yùn)用的可行性，并進(jìn)行了案例分析。最后指出了BSC 在我國(guó)公共部門(mén)績(jī)效管理中將會(huì)遇到的困難。王佳凡（2011）構(gòu)建了基于平衡計(jì)分卡的公共投資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系，從公眾層面、財(cái)務(wù)層面、內(nèi)部流程層面、學(xué)習(xí)與發(fā)展層面進(jìn)行了指標(biāo)體系的構(gòu)建，對(duì)原有的指標(biāo)體系進(jìn)行了切合實(shí)際的改進(jìn)。李偉成（2012）在其博士論文中充分分析了平衡計(jì)分卡在政府部門(mén)管理中的適用性，建立了基于平衡計(jì)分卡的政府部門(mén)績(jī)效管理的理論模式。

一、土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系現(xiàn)狀分析

土地整理項(xiàng)目自20 世紀(jì)開(kāi)展以來(lái)，取得了較大的成就。土地整理項(xiàng)目的實(shí)施使得我國(guó)的耕地資源基本保障了18 億畝的耕地。土地整理項(xiàng)目作為政府投資實(shí)施的一項(xiàng)公共項(xiàng)目，其績(jī)效評(píng)價(jià)越來(lái)越受到政府的重視，為了避免和減少“豆腐渣”工程、“面子”工程、“政績(jī)工程”和挪用資金、貪污等腐敗現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)廣大農(nóng)戶(hù)的利益，保證國(guó)家資金的合理有效地使用，土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為學(xué)者、政府部門(mén)和施工企業(yè)研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。

土地整理項(xiàng)目包含了土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、土地整理等一系列工程，是國(guó)家以及各級(jí)政府部門(mén)為了保證本地區(qū)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，為了提高機(jī)械化作業(yè)水平而實(shí)施的土地平整工程、農(nóng)田水利工程、道路工程和農(nóng)田防護(hù)工程。

隨著土地整理項(xiàng)目的不斷開(kāi)展，現(xiàn)有的土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系越來(lái)越完善，充分考慮到了“績(jī)效”評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)，即包含土地整理項(xiàng)目的效益和效率兩個(gè)方面，涵蓋了土地整理項(xiàng)目實(shí)施后的綜合效益的評(píng)價(jià)和土地整理項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的效率評(píng)價(jià)。但在不斷完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系的同時(shí)，土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的許多缺點(diǎn)也逐步的暴露出來(lái)。

一是土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)因素。土地整理項(xiàng)目是政府有關(guān)部門(mén)在綜合宏觀和微觀因素之后才做出的投資決策。宏觀方面的因素主要是國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略和為了可持續(xù)發(fā)展而必須保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量，微觀方面的因素主要包括土地整理項(xiàng)目區(qū)農(nóng)地耕作、水利灌溉的便利性等因素。所有這些因素總的來(lái)說(shuō)就是要考慮可持續(xù)發(fā)展的觀念，土地整理項(xiàng)目的實(shí)施決策應(yīng)該是從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略層面來(lái)考慮的，是國(guó)家為保證糧食安全而實(shí)施的。因此，土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該從可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略層面進(jìn)行分析，評(píng)價(jià)其是否達(dá)到了項(xiàng)目預(yù)期帶來(lái)的結(jié)果，從而評(píng)價(jià)是否達(dá)到了績(jī)效中的效率層面，而現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有將其考慮到評(píng)價(jià)體系中。

二是土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)未充分考慮農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)意度。土地整理項(xiàng)目是由國(guó)家投資而實(shí)施的，其實(shí)施之后的效果是具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共產(chǎn)品，這是一項(xiàng)公共工程項(xiàng)目，是一項(xiàng)民生工程，其最大的受益者應(yīng)該是這個(gè)地區(qū)的農(nóng)戶(hù)。所以，從受益者角度來(lái)看，土地整理區(qū)農(nóng)戶(hù)的切身感受應(yīng)該作為土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的重要方面之一，而現(xiàn)有的土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體大部分忽略了這一點(diǎn)，或者只賦予其比例較小的權(quán)重。

三是土地整理績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。由于土地整理項(xiàng)目是一項(xiàng)公共工程項(xiàng)目，其實(shí)施的效果會(huì)受環(huán)境等自然因素的影響，而在項(xiàng)目決策的時(shí)候應(yīng)該考慮外部因素對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的影響，而現(xiàn)有的績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未考慮績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)性，只是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施完成后靜態(tài)的收益進(jìn)行評(píng)價(jià)。

此外，由于績(jī)效評(píng)價(jià)理論的不斷完善，目前的土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)包含的內(nèi)容有經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)利益和生態(tài)利益，不僅僅只考慮經(jīng)濟(jì)利益，說(shuō)明已經(jīng)考慮了財(cái)務(wù)利益和非財(cái)務(wù)利益，綜合考慮了長(zhǎng)期利益與短期利益。

二、平衡計(jì)分卡引入土地整理項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)的依據(jù)

由于現(xiàn)有的土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系存在一定的局限性，而平衡計(jì)分卡作為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略實(shí)施和績(jī)效評(píng)價(jià)的有效工具，將平衡計(jì)分卡的思想引入到土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建中能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有指標(biāo)體系的不足，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是考慮土地整理項(xiàng)目實(shí)施的戰(zhàn)略目標(biāo)。土地整理項(xiàng)目之所以實(shí)施是因?yàn)槲覈?guó)的耕地的數(shù)量不斷減少，耕地的數(shù)量直逼18 億畝的警戒線，為了解決國(guó)家糧食安全的問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的總體規(guī)劃，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的土地資源進(jìn)行土地的綜合整治，包括了土地整理、土地開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾等。所以，國(guó)家土地整理項(xiàng)目的決策和實(shí)施以及最后的評(píng)價(jià)都有國(guó)家糧食安全這一戰(zhàn)略進(jìn)行指導(dǎo)。因此，我們?cè)谶M(jìn)行土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)要充分考慮該項(xiàng)目的實(shí)施能否為戰(zhàn)略的實(shí)施提供幫助。

平衡計(jì)分卡是戰(zhàn)略實(shí)施的有效工具，其最突出的特點(diǎn)就是平衡了短期利益與長(zhǎng)期利益的關(guān)系。這正是土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)所缺少的，因此在土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該引入平衡計(jì)分卡這一績(jī)效評(píng)價(jià)的工具。

二是充分考慮農(nóng)戶(hù)對(duì)土地整理項(xiàng)目實(shí)施的態(tài)度與對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后的評(píng)價(jià)。農(nóng)戶(hù)是土地整理項(xiàng)目的直接受益者，是土地整理項(xiàng)目實(shí)施效果的切身感受者。在土地整理項(xiàng)目實(shí)施前，對(duì)土地整理項(xiàng)目的可行性有自己的主觀判斷，耕作的條件和基礎(chǔ)設(shè)施成為他們判斷項(xiàng)目是否有必要實(shí)施的依據(jù)之一。在土地整理項(xiàng)目實(shí)施后，通過(guò)耕作實(shí)踐可以做出對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)價(jià)。能否得到項(xiàng)目受益人的支持和項(xiàng)目實(shí)施后的認(rèn)可是土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該考慮的重要因素之一，這也是國(guó)家及政府部門(mén)實(shí)施土地整理項(xiàng)目考慮的重要因素。

平衡計(jì)分卡在企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)中將顧客滿(mǎn)意度作為衡量績(jī)效的維度之一，突出了“顧客就是上帝”的思想，其目的是提高顧客的忠誠(chéng)度，繼而提高企業(yè)的整體績(jī)效。土地整理項(xiàng)目作為一項(xiàng)公共項(xiàng)目，其本身的公益性決定了其受益主體項(xiàng)目區(qū)的廣大農(nóng)戶(hù)，因此農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)意度應(yīng)該是土地整理項(xiàng)目的績(jī)效考核與評(píng)價(jià)的重要因素之一。

三是考慮項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)。土地整理項(xiàng)目的實(shí)施一般是在可以施工的季節(jié)和農(nóng)閑季節(jié)的交差期間，充分保證土地的利用率。因此，土地整理項(xiàng)目能否如期完工，施工質(zhì)量能否達(dá)到該節(jié)點(diǎn)的質(zhì)量要求也是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的因素之一。土地整理項(xiàng)目的建設(shè)周期不一，同一項(xiàng)目的施工內(nèi)容不同，在土地整理項(xiàng)目的不同節(jié)點(diǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)成為必然的選擇。

三、平衡計(jì)分卡在土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的應(yīng)用

平衡計(jì)分卡的特征能夠彌補(bǔ)現(xiàn)有的土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的缺陷。因此，構(gòu)建以平衡計(jì)分卡為基礎(chǔ)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠更好地進(jìn)行土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，突出土地整理項(xiàng)目實(shí)施的目的。

（一）指標(biāo)選取的原則

1、全面性原則與重要性原則相結(jié)合。全面性原則是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則之一。這就要求在構(gòu)建土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)指標(biāo)的選取應(yīng)盡可能的全面，不能因項(xiàng)目在某方面實(shí)施的效果不如意就減少某些方面的指標(biāo)選取。

雖然說(shuō)土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)選取要盡可能的全面，但不是要求面面俱到，在全面性的基礎(chǔ)上要進(jìn)行取舍。如果指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過(guò)于龐大，就不便于操作，也就毫無(wú)意義。

2、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合。定性指標(biāo)是指無(wú)法直接通過(guò)數(shù)據(jù)計(jì)算分析評(píng)價(jià)內(nèi)容，需對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行客觀描述和分析來(lái)反映評(píng)價(jià)結(jié)果的指標(biāo)。對(duì)于項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，一般認(rèn)為定量指標(biāo)更加精確，更能反映項(xiàng)目的實(shí)施效果。但是，根據(jù)全面性原則，那些無(wú)法用定量指標(biāo)描述的方面也是評(píng)價(jià)體系中不可缺少的方面，這就需要用定性指標(biāo)進(jìn)行替代。土地整理項(xiàng)目實(shí)施后效果層面的指標(biāo)一部分是可以量化的，而諸如農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)意度的指標(biāo)則難以量化，需要通過(guò)訪談、調(diào)查問(wèn)卷的形式進(jìn)行定性分析。

3、目的性原則。任何項(xiàng)目的實(shí)施以及事物的研究都有一定的目的。土地整理項(xiàng)目實(shí)施的目的性，無(wú)論是宏觀方面的糧食安全動(dòng)因的驅(qū)動(dòng)還是微觀方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、設(shè)施亟待提高這一因素的驅(qū)動(dòng)，都表明了土地整理項(xiàng)目的實(shí)施有很強(qiáng)的目的性。當(dāng)然，土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究也是為了提高今后土地整理項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效，為項(xiàng)目如何有效實(shí)施提供對(duì)策和建議。因此，指標(biāo)的選取應(yīng)該在目的性原則的指導(dǎo)下進(jìn)行，對(duì)于能反映土地整理項(xiàng)目績(jī)效的指標(biāo)不能遺漏，對(duì)于與該目的無(wú)關(guān)的指標(biāo)應(yīng)該舍去。

表1 土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建。根據(jù)平衡計(jì)分卡的思想對(duì)現(xiàn)有土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的補(bǔ)充和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的原則，構(gòu)建的土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1 所示。（表1）

四、結(jié)論與不足

土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在構(gòu)建時(shí)已經(jīng)將平衡計(jì)分卡的思想考慮在其中，相對(duì)來(lái)說(shuō)，該指標(biāo)體系的構(gòu)建更具有層次性，更加能突出土地整理項(xiàng)目實(shí)施的目的性，也就使得土地整理項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)更具有針對(duì)性，從而能夠避免和減少“豆腐渣”工程“面子”工程、“政績(jī)工程”和挪用資金、貪污等腐敗現(xiàn)象。

但是，平衡計(jì)分卡的思想引入土地整理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系在實(shí)際運(yùn)用時(shí)會(huì)遇到一系列的困難，這主要體系在以下幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目實(shí)施主體對(duì)項(xiàng)目戰(zhàn)略目標(biāo)的不認(rèn)同。單個(gè)土地整理項(xiàng)目有其自身的內(nèi)容和目的性，當(dāng)目的上升到宏觀層面時(shí)會(huì)遭到很多人的不認(rèn)同，繼而忽略項(xiàng)目實(shí)施的作用；二是指標(biāo)的數(shù)據(jù)獲得的成本較大。由于考慮了項(xiàng)目實(shí)施的受益主體農(nóng)戶(hù)的感受，而其滿(mǎn)意度的衡量需要發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，這會(huì)加大評(píng)價(jià)的人力成本和時(shí)間成本；三是各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算的方法較多，難以找到較為公平、公正的方法。

［1］羅伯特·卡普蘭，大衛(wèi)·諾頓著.劉俊勇，孫薇譯.平衡計(jì)分卡——化戰(zhàn)略為行動(dòng)［M］.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

［2］張燎.政府公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究——浦東新區(qū)科技發(fā)展基金項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)改進(jìn)及實(shí)踐［D］.復(fù)旦大學(xué)，2008.

［3］陸榮強(qiáng). 平衡計(jì)分卡在公共部門(mén)績(jī)效管理中的運(yùn)用探討［J］.管理學(xué)刊，2009.5.