我國國企改革路徑探討

■畢于榜 劉桂素

我國國企改革面臨許多深層次的矛盾和問題，國有產(chǎn)權(quán)單一、 “一股獨(dú)大”等問題尤為突出，由此導(dǎo)致了國有企業(yè)治理機(jī)制存在先天缺陷，嚴(yán)重影響了國有企業(yè)市場化經(jīng)營機(jī)制的形成。大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是解決這一問題的有效途徑和辦法，也是深化國企改革的突破口。

混合所有制改革面臨的問題和障礙

國有企業(yè)通過引入多種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)行混合所有制改革，對于整合資源優(yōu)勢，規(guī)范公司治理，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力和競爭力，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，但當(dāng)前面臨的一些問題和存在的一些制度障礙嚴(yán)重制約了國企混合所有制改革的深化。

改革開放以來，國有經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，但國有經(jīng)濟(jì)布局仍存在著數(shù)量過多、戰(zhàn)線過長、資源配置重點(diǎn)不突出、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重等不合理的狀況，嚴(yán)重制約了國有經(jīng)濟(jì)的競爭力和控制力。此前，就宏觀而言，國企改革的一個主要方向是對國資和國企做戰(zhàn)略性重組，破除行政壟斷；國企應(yīng)主要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從一般競爭性行業(yè)真正退出來。但時(shí)至今日效果并不理想，其問題關(guān)鍵之一還是對國有經(jīng)濟(jì)缺乏嚴(yán)格而準(zhǔn)確的定位。由此使得國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域過快膨脹，一度出現(xiàn) “國進(jìn)民退”現(xiàn)象，也嚴(yán)重限制了非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。國有經(jīng)濟(jì)的定位問題關(guān)系著國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的領(lǐng)域、范圍及程度。因此，國有經(jīng)濟(jì)的定位不解決，國企的混合所有制改革就難以取得新的突破。

目前各界最擔(dān)心的是混合所有制改革過程中的國有資產(chǎn)流失問題。在上一輪國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)了蠶食和侵吞國有資產(chǎn)的情況，引起市場較大關(guān)注并一度引發(fā)了學(xué)界的大討論。一些人將國有企業(yè)民營化改革視為 “一頓瓜分國有資產(chǎn)的盛宴”，并強(qiáng)烈要求 “停止以民營化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革”，一度使得國企改革停滯。為防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)社會公平，國務(wù)院曾專門發(fā)文規(guī)范國有企業(yè)改制，相繼叫停管理層收購 （MBO）和員工持股。對于本輪國企混合所有制改革，十八屆三中全會提出 “允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”； “允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體”，對此很多國企負(fù)責(zé)人和民企的老總都怕承擔(dān) “賤賣和瓜分國有資產(chǎn)”的罪名。如果不能從法律法規(guī)上規(guī)范操作流程，出臺具體方案以防止國有資產(chǎn)的流失，打消企業(yè)負(fù)責(zé)人的顧慮，本輪混合所有制改革就難以推進(jìn)。

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，發(fā)展混合所有制，必須確保產(chǎn)權(quán)明晰、保護(hù)嚴(yán)格。十八屆三中全會要求 “完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，不僅明確 “公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯”，還強(qiáng)調(diào)“非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”。當(dāng)前由于多種原因，不同所有制的產(chǎn)權(quán)保護(hù)強(qiáng)度還存在不一致的情況。國有資本的產(chǎn)權(quán)以國家信用為后盾得到充分的保障，而非公經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍然面臨不確定性，企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)被公權(quán)侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如果對產(chǎn)權(quán)沒有嚴(yán)格的制度保障和法律保障，要真正激發(fā)民營企業(yè)家在一個不確定性的市場中投資創(chuàng)業(yè)是難以辦到的。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不統(tǒng)一的情況下，混合所有制改革很可能變成國有資本的 “獨(dú)角戲”，即便壟斷行業(yè)放開，民營資本也未必敢進(jìn)去。

民營經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，展現(xiàn)出強(qiáng)勁生機(jī)與活力，并為推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是在具體實(shí)踐過程中民營經(jīng)濟(jì)仍面臨一些有形無形的障礙和困難，其外部經(jīng)營環(huán)境仍存在諸多不利因素。一是當(dāng)前還存在市場主體權(quán)益不平等、機(jī)會不平等、規(guī)則不平等現(xiàn)象，民營資本投資領(lǐng)域受限。雖然國家先后出臺一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，逐步放開國有壟斷產(chǎn)業(yè)，但非公有制企業(yè)在發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資源獲取方面仍存在種種有形或無形的限制。二是我國對于中小投資者保護(hù)制度還很不完善。在上一輪國企混合所有制改革中，非公有資本參股國有企業(yè)時(shí)往往缺乏話語權(quán)，其合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，市場機(jī)制無法充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致本輪混合所有制改革中民營投資者顧慮重重，紛紛表示 “如果不控股，將不會進(jìn)入”。由此可見，如果不消除各種阻礙市場競爭的因素，建立公平競爭的市場秩序，國企混合所有制改革將難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

如何推進(jìn)國企改革

我國國企改革應(yīng)從克服自身的弊端入手，按照十八屆三中全會的決定，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前的具體做法有以下幾點(diǎn)：

第一，去行政化管理體制，更好地發(fā)揮出資人義務(wù)。國有企業(yè)若采取政企合一的方式，會使得政府既是制定法律與政策的 “裁判員”，又是直接負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營的 “運(yùn)動員”，且容易引發(fā)由權(quán)利尋租而滋生的腐敗問題。我國國企目前的管理，在決策體制、用人機(jī)制、分配方式等等方面，都在沿用長期以來的行政體系。比如，一項(xiàng)投資決策往往在經(jīng)過了企業(yè)內(nèi)部多層次決策后，還在外部要經(jīng)過國資委、發(fā)改委、商務(wù)部、外管局甚至國務(wù)院等眾多機(jī)構(gòu)的審批。這不僅發(fā)揮不了企業(yè)的積極性和責(zé)任心，而且，還極大地影響了決策效力，錯失重大商業(yè)機(jī)會。其實(shí)，細(xì)究起來，哪一項(xiàng)國企的重大決策失誤，不也都是這種行政長官體系審批后的結(jié)果呢？國企改革的重要內(nèi)容之一，就是要提升企業(yè)運(yùn)行市場化水平，把該由企業(yè)決策的內(nèi)容交由企業(yè)，并由企業(yè)承擔(dān)決策責(zé)任；把該由政府履行的出資人義務(wù)落實(shí)到實(shí)處，而不是參與到本應(yīng)該由企業(yè)所做的具體決策之中。而國企內(nèi)部，也不應(yīng)該以行政長官方式經(jīng)營企業(yè)，一定得把企業(yè)實(shí)實(shí)在在地當(dāng)作企業(yè)來經(jīng)營。

第二，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。在我國范圍內(nèi)的各種所有制企業(yè)都是納稅人，都一樣地產(chǎn)生就業(yè)機(jī)會，都是我國經(jīng)濟(jì)的組成部分。我們不應(yīng)絕對地認(rèn)為國有企業(yè)就必須做到政府控股，或者是政府占絕對控股地位；同樣，國企投資并購，也不必都要控股。適度地股權(quán)多元化，包括允許民間資本參股甚至控股、鼓勵國有企業(yè)管理層和員工持股，都是可以嘗試的。通過股權(quán)多元化完善公司治理，可以更好地調(diào)動各方面的積極性，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的作用，提升企業(yè)運(yùn)營的效率。

第三，政府和國企要有所為有所不為，逐步推動國有資本從競爭性領(lǐng)域退出。對于那些具有政治和經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略意義的、關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)，國家應(yīng)加強(qiáng)控股權(quán)，而對市場化程度較高的競爭性行業(yè)，應(yīng)該由民營企業(yè)控股或國家相對控股。競爭性領(lǐng)域的國企，可以在行業(yè)發(fā)展初期重點(diǎn)進(jìn)行行業(yè)內(nèi)關(guān)鍵共性的技術(shù)研發(fā)，待國內(nèi)技術(shù)和市場發(fā)展相對成熟后，逐步通過一定比例的股權(quán)出售，鼓勵社會資本進(jìn)入。當(dāng)市場失靈時(shí)，國企和國有資本要毫不含糊地進(jìn)入私人企業(yè)難進(jìn)入的市場，當(dāng)市場成熟時(shí)也要毫不猶豫地退出。

總之，只有做到遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，促進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制的創(chuàng)新，國有企業(yè)改革才能有所成效。