現(xiàn)代化視域下中國(guó)教育治理體系的重構(gòu)

沈亞平，陳良雨

（南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津300071）

中共十八屆三中全會(huì)提出的“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，既是國(guó)家治理理論與實(shí)踐的一種宏觀構(gòu)思，同時(shí)又是我國(guó)政治與行政發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。國(guó)家治理體系涵蓋眾多涉及公共事務(wù)與公共問(wèn)題的領(lǐng)域，尤其在政府公共服務(wù)供給范疇內(nèi)，教育治理體系是國(guó)家治理體系的重要方面。教育治理體系同樣也是教育領(lǐng)域內(nèi)治理的宏觀設(shè)計(jì)，其現(xiàn)代化問(wèn)題引領(lǐng)著研究者們對(duì)教育進(jìn)行變革性的審視、批判與反思。盡管學(xué)者們選擇不同視角采用多種方法對(duì)教育治理問(wèn)題進(jìn)行了研究，但至今相關(guān)文獻(xiàn)相對(duì)匱乏。諸如何謂教育治理體系及其現(xiàn)代化，是否存在一套衡量教育治理體系現(xiàn)代化的指標(biāo)，究竟是什么因素制約了中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化，采取何種方略和舉措推進(jìn)教育治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程等問(wèn)題還未得到深入而系統(tǒng)的研究，因而在這方面還有廣闊的研究空間。本文以教育治理體系及其現(xiàn)代化的內(nèi)涵、中國(guó)教育治理體系的二重性分析——傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性、中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的制約因素分析及其發(fā)展路徑這四個(gè)方面為主要內(nèi)容，來(lái)探討現(xiàn)代化視域下中國(guó)教育治理體系的重構(gòu)。

一、教育治理體系及其現(xiàn)代化的內(nèi)涵

1.國(guó)家治理體系與教育治理體系。

教育治理是國(guó)家治理在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，教育治理體系是國(guó)家治理體系的重要方面。因此在探討教育治理體系的內(nèi)涵之前理解國(guó)家治理體系的含義，對(duì)深入剖析教育治理體系的內(nèi)涵具有一定的啟示與借鑒。俞可平認(rèn)為：“國(guó)家治理體系就是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，它包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序?！盵1]在俞可平看來(lái)，國(guó)家治理體系就是規(guī)范政府、市場(chǎng)與社會(huì)行為的制度與程序的總稱(chēng)，其價(jià)值主要在于對(duì)公權(quán)力的引導(dǎo)以及社會(huì)秩序的維護(hù)。也有人認(rèn)為，“國(guó)家治理體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的道路、理論、制度、政策、方法的綜合，它的含義很廣闊，包括政府治理、社會(huì)治理、基層治理、民間治理等不同層次，政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、環(huán)境治理等不同領(lǐng)域的治理關(guān)系。它是國(guó)家根據(jù)自己的國(guó)情所設(shè)計(jì)的保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和諧的基本制度和法律保障”。[2]在此處，國(guó)家治理體系被理解為各種實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的方法、手段與途徑的綜合，并且涵蓋不同層次不同領(lǐng)域的治理。這是一種相對(duì)綜合與系統(tǒng)的界定，并且突出了國(guó)家治理體系的工具理性。也有學(xué)者認(rèn)為，“國(guó)家治理體系也就是圍繞國(guó)家治理活動(dòng)而形成的由一系列要素及其相互關(guān)系所構(gòu)成的完整系統(tǒng)。由此，任何類(lèi)型的國(guó)家治理都是由治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理方式等要素構(gòu)成的完整體系，即國(guó)家治理體系”。[3]這一界定是從系統(tǒng)論的視角出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家治理體系是由不同的分系統(tǒng)所構(gòu)成的整體，內(nèi)含治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理方式等不同要素及其相互關(guān)系。還有學(xué)者認(rèn)為，“國(guó)家治理體系是指按照一定的治理理念確立起來(lái)，使國(guó)家能夠順利運(yùn)行的體制機(jī)制”。[4]該觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家治理體系由一定的價(jià)值理念所指引，并且體現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的一套體制機(jī)制。國(guó)家治理體系在某種程度上同樣具有工具性。盡管不同的學(xué)者在國(guó)家治理體系上有不同的認(rèn)識(shí)，其界定的視角也不盡相同，但在對(duì)國(guó)家治理體系的理解上仍然有共性，即國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、工具性與目的性等。國(guó)家治理體系是一個(gè)完整的系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的諸種方式、方法與途徑的綜合，同時(shí)也是圍繞國(guó)家治理活動(dòng)對(duì)不同治理主體行為的規(guī)范與約束等。

教育治理體系作為國(guó)家治理體系的重要方面，體現(xiàn)了政府與社會(huì)在教育領(lǐng)域內(nèi)的二元共治。教育治理體系與國(guó)家治理體系緊密聯(lián)系，是國(guó)家治理體系從宏觀層面向中觀層面、從宏大設(shè)計(jì)向具體實(shí)踐的拓展與延伸，二者具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。因此，根據(jù)前文對(duì)國(guó)家治理體系的分析，教育治理體系可以理解為以政府為核心的多元治理主體，參與并解決教育公共事務(wù)與公共問(wèn)題以實(shí)現(xiàn)教育治理的一系列體制機(jī)制的總稱(chēng)。其涵蓋了教育治理主體、教育治理客體、教育治理目標(biāo)、教育治理機(jī)制等不同要素組合，最終目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域內(nèi)的“善治”。

2.現(xiàn)代化與教育治理體系的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代一詞往往帶有較強(qiáng)的時(shí)間意涵，是宏觀歷史時(shí)段劃分的一個(gè)重要界標(biāo)，諸如古代、近代與現(xiàn)代；傳統(tǒng)社會(huì)、現(xiàn)代社會(huì)等。同時(shí)現(xiàn)代一詞也隱含著社會(huì)的發(fā)展與變遷，折射出社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步與人類(lèi)文明的更新。正如當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化理論與比較現(xiàn)代化進(jìn)程研究的歷史學(xué)家羅榮渠所述，“現(xiàn)代一詞至少有兩層含義，一層是作為時(shí)間尺度，它泛指從中世紀(jì)結(jié)束以來(lái)一直延續(xù)到今天的一個(gè)長(zhǎng)時(shí)程；一層是作為價(jià)值尺度，它指區(qū)別于中世紀(jì)的新時(shí)代精神與特征”。[5](p16-17)現(xiàn)代既體現(xiàn)了歷史過(guò)程，同時(shí)又能體現(xiàn)新時(shí)代的精神面貌。英文中的現(xiàn)代化modernization 是一個(gè)具有動(dòng)態(tài)含義并且?guī)в心撤N發(fā)展傾向和趨勢(shì)的詞匯。而關(guān)于現(xiàn)代化的理解，學(xué)者們同樣是見(jiàn)仁見(jiàn)智。羅榮渠從歷史的角度來(lái)透視，認(rèn)為“廣義而言，現(xiàn)代化作為一個(gè)世界性的歷史過(guò)程，是指人類(lèi)社會(huì)從工業(yè)革命以來(lái)所經(jīng)歷的一場(chǎng)急劇變革，這一變革以工業(yè)化為推動(dòng)力，導(dǎo)致傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的全球性的大轉(zhuǎn)變過(guò)程，它使工業(yè)主義滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想各個(gè)領(lǐng)域，引起深刻的相應(yīng)變化”。[5](p16-17)這是國(guó)內(nèi)關(guān)于現(xiàn)代化比較權(quán)威的解釋?zhuān)彩菍?duì)現(xiàn)代化比較系統(tǒng)與全面的闡述。他以歷史闡析為視角，指出現(xiàn)代化是在工業(yè)化的推動(dòng)下由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變并引起社會(huì)各領(lǐng)域相應(yīng)變革的歷史過(guò)程。也有研究現(xiàn)代化的學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)代化是由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的漸進(jìn)轉(zhuǎn)型，并影響著經(jīng)濟(jì)、歷史、政治以及文化的發(fā)展”；[6](p381)“現(xiàn)代化理論是一個(gè)粗略的術(shù)語(yǔ)，它根植于黑格爾，即社會(huì)的各個(gè)方面——經(jīng)濟(jì)、文化與政治——如同一個(gè)包裹一般緊密聯(lián)系，并推動(dòng)社會(huì)的各領(lǐng)域朝同一方向變化與前進(jìn)”；[7](p32)“現(xiàn)代化通常是一個(gè)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的持續(xù)過(guò)程”[8](p61-71)等。盡管學(xué)者們的研究視角各異，但仍能從他們的界定中歸納出現(xiàn)代化的內(nèi)涵，即系統(tǒng)性——現(xiàn)代化不是社會(huì)某一方面的發(fā)展與變化，而是系統(tǒng)整體性的轉(zhuǎn)變；跨越性——它體現(xiàn)了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代時(shí)間向度的跨越；漸進(jìn)性——現(xiàn)代化是一個(gè)相對(duì)緩慢但又持續(xù)前進(jìn)的過(guò)程，并非一蹴而就；變革性——現(xiàn)代化過(guò)程是一個(gè)吐故納新的過(guò)程，是一個(gè)吸收、借鑒、進(jìn)化與嬗變的過(guò)程；適應(yīng)性——現(xiàn)代化過(guò)程是一個(gè)適應(yīng)環(huán)境、自我調(diào)節(jié)的過(guò)程。

因此，現(xiàn)代化是一個(gè)較為有包容性的語(yǔ)匯，意指社會(huì)的各個(gè)方面由傳統(tǒng)向現(xiàn)代漸進(jìn)、持續(xù)的變革與跨越的過(guò)程。在現(xiàn)代化的場(chǎng)域中，社會(huì)的轉(zhuǎn)型意味著一定社會(huì)中的行為主體、價(jià)值觀念、社會(huì)環(huán)境、行為模式、制度規(guī)范等的現(xiàn)代性變遷，這些要素在某種程度上構(gòu)成了衡量現(xiàn)代化進(jìn)程的主要指標(biāo)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)社會(huì)整體或社會(huì)某一領(lǐng)域所涉及的現(xiàn)代化的相關(guān)要素進(jìn)行建構(gòu)、對(duì)比并發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程中的差距及存在的問(wèn)題，找出相應(yīng)的解決之道，這也是現(xiàn)代化視閾分析的重要思路與框架。

現(xiàn)代化這一歷史現(xiàn)象不是發(fā)生于單一的時(shí)段、單一的社會(huì)領(lǐng)域，而是滲透于特定時(shí)空下社會(huì)領(lǐng)域的方方面面，教育領(lǐng)域也不例外。根據(jù)以上對(duì)現(xiàn)代化內(nèi)涵的剖析，教育治理體系現(xiàn)代化可以理解為：為實(shí)現(xiàn)教育治理的各種體制機(jī)制緊密聯(lián)系、持續(xù)互動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)教育治理體制機(jī)制向現(xiàn)代教育治理體制機(jī)制漸進(jìn)變革的過(guò)程。首先，教育治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)運(yùn)動(dòng)變化的過(guò)程，而非完全靜態(tài)的時(shí)間界標(biāo)，或純粹意義上的結(jié)果，該過(guò)程具有動(dòng)態(tài)性。其次，教育治理體系現(xiàn)代化這一過(guò)程并非一蹴而就，而是一個(gè)持續(xù)性、漸進(jìn)性的發(fā)展過(guò)程。再次，教育治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)性的變革過(guò)程，是教育治理體系作為整體的變化與革新，各子系統(tǒng)或構(gòu)成要素之間緊密聯(lián)系、持續(xù)互動(dòng)、相互推進(jìn)。同時(shí)，教育治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)質(zhì)變過(guò)程，是由傳統(tǒng)教育治理體系向現(xiàn)代教育治理體系的發(fā)展與嬗變。最后，教育治理體系現(xiàn)代化體現(xiàn)出自身的進(jìn)步性、目的性，最終要推動(dòng)教育管理的科學(xué)化、民主化與法治化，實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域內(nèi)的“善治”。

通過(guò)對(duì)現(xiàn)代化的理解以及教育治理體系現(xiàn)代化內(nèi)涵的剖析，我們可以以其內(nèi)涵為基礎(chǔ)，列舉教育治理體系現(xiàn)代化所涉相關(guān)要素：治理主體、治理理念、治理環(huán)境、治理方式、治理保障、治理手段、治理形態(tài)、治理效能。

在現(xiàn)代化的視域下，治理主體具有網(wǎng)絡(luò)化與多元性，既包括以政府為主的傳統(tǒng)治理主體，也包括具有現(xiàn)代治理能力的學(xué)校、社會(huì)組織等具有社會(huì)性質(zhì)的治理主體；治理理念具有開(kāi)放性、包容性、進(jìn)步性與多元性，并能有效引導(dǎo)各教育治理主體的實(shí)踐過(guò)程；目前，治理環(huán)境實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主的轉(zhuǎn)變，社會(huì)轉(zhuǎn)變的基本趨勢(shì)由“領(lǐng)域合一”逐步走向“領(lǐng)域分離”， 社會(huì)各領(lǐng)域邊界相對(duì)清晰；治理方式體現(xiàn)為民主化，不同教育治理主體、利益相關(guān)群體皆有機(jī)會(huì)參與到相關(guān)的教育公共事務(wù)中，并能順暢表達(dá)自身的觀點(diǎn)與立場(chǎng)，且在某種程度上能被政府所采納；治理保障主要涉及法律政策與經(jīng)費(fèi)，有相對(duì)完善且明確的法律、政策等為教育治理體系提供制度支撐，以及多渠道、穩(wěn)定性的資金來(lái)源作為教育治理體系的資源依托；治理手段體現(xiàn)為教育治理的科學(xué)性，即采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、發(fā)揮專(zhuān)業(yè)人員（專(zhuān)家、學(xué)者、智庫(kù)成員等）的作用；治理形態(tài)實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的“單中心治理”向“多中心治理”的轉(zhuǎn)變，教育治理由單一格局走向“網(wǎng)絡(luò)化”；治理效能現(xiàn)代化意味著教育治理的效率、效益與能力的顯著提升，教育治理實(shí)踐與教育治理目標(biāo)相吻合等。通過(guò)上述教育治理體系的相關(guān)要素分析，為理解和評(píng)判教育治理體系提供了整體框架，同時(shí)也為研究我國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化問(wèn)題提供了基本方向。

二、中國(guó)教育治理體系的二重性分析——兼具傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性

目前，當(dāng)代中國(guó)正在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型之中?！啊鐣?huì)轉(zhuǎn)型’是一個(gè)有特定含義的社會(huì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，意指社會(huì)從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)由傳統(tǒng)型社會(huì)向現(xiàn)代型社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，說(shuō)詳細(xì)一點(diǎn)，就是從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉的半封閉的傳統(tǒng)型社會(huì)，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開(kāi)放的現(xiàn)代型社會(huì)的轉(zhuǎn)型”。[10]社會(huì)轉(zhuǎn)型期意味著中國(guó)社會(huì)整體上位于過(guò)渡階段，社會(huì)自身正經(jīng)歷著一場(chǎng)未完成的變革過(guò)程。伴隨著社會(huì)由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，中國(guó)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域都不可避免地卷入變革的浪潮。社會(huì)轉(zhuǎn)型期是新舊皆有的特定時(shí)期，在這一時(shí)期，中國(guó)的教育治理體系在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，同樣呈現(xiàn)出不完全的變革，即身兼?zhèn)鹘y(tǒng)與現(xiàn)代二重性。

一方面，教育治理“單中心”的沿襲性?！皢沃行摹敝卫硎且环N典型的傳統(tǒng)治理模式，政府始終位于治理的核心位置，權(quán)力由政府指向其他治理主體。在“單中心治理”模式下，“社會(huì)的秩序與發(fā)展需要一個(gè)單一的權(quán)力中心來(lái)維持，這個(gè)權(quán)力中心具有單一性和壟斷性”，“政府具有無(wú)限理性，能夠有效地應(yīng)對(duì)來(lái)自社會(huì)的各種挑戰(zhàn)”[11](p446)等，政府幾乎是無(wú)所不包、全知全能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下，由于政治統(tǒng)治作為政府管理的主流意識(shí)，教育承載著過(guò)重的政治負(fù)荷，既要提高全民的識(shí)字率和文化水平，又要培養(yǎng)國(guó)家需要的人才，同時(shí)還承擔(dān)著國(guó)家繁榮與富強(qiáng)的政治使命，教育幾乎就是政府的一項(xiàng)“工具”。在這種環(huán)境下，學(xué)校的財(cái)權(quán)、人事權(quán)等牢牢掌握在政府手中，除了政府之外，幾乎不存在其他治理主體。盡管在一定時(shí)期教育行政部門(mén)曾經(jīng)下放給學(xué)校一定的自主權(quán)，然而，在治理方式的定位上，中國(guó)教育治理體系仍然沒(méi)有擺脫單中心治理，其中最為明顯的便是學(xué)校尤其是高等學(xué)校對(duì)政府的依附關(guān)系。政府仍然掌握著大學(xué)生存和發(fā)展的命脈，受著政府過(guò)度的干預(yù)。有學(xué)者指出：“大學(xué)作為一種教育學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，本無(wú)行政級(jí)別之分，更無(wú)行政級(jí)別之需。在中國(guó)，大學(xué)作為教育學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)而具有行政級(jí)別，當(dāng)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下黨政不分、政事不分、政社不分的產(chǎn)物”。[12]這無(wú)疑加強(qiáng)了政府對(duì)學(xué)校的管控。

另一方面，現(xiàn)代教育治理“碎片化”轉(zhuǎn)型。碎片化意味著一種零散性、分散性，缺乏整體意向與合力趨勢(shì)。有學(xué)者認(rèn)為，“碎片化是一個(gè)由原本作為整體或單元的事物碎裂為塊狀、片狀這一過(guò)程的結(jié)果”。[13](p121)教育治理體系現(xiàn)代化應(yīng)該同樣是作為整個(gè)治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，然而，這一現(xiàn)代化過(guò)程卻體現(xiàn)出分散性、局部性特征，即教育治理體系“碎片化”轉(zhuǎn)型：部分教育治理體制機(jī)制體現(xiàn)了現(xiàn)代化趨向或發(fā)展，各構(gòu)成因素之間缺乏聯(lián)系的緊密性與互動(dòng)性。盡管我國(guó)教育治理體系整體性變革的合力還未顯現(xiàn)，但其中不乏現(xiàn)代性要素。外部環(huán)境市場(chǎng)化與教育治理法治化是教育治理轉(zhuǎn)型中具有明顯現(xiàn)代色彩的標(biāo)志。隨著改革開(kāi)放的深入，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步發(fā)展，并同時(shí)伴隨著社會(huì)領(lǐng)域的深刻變革，即政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等逐漸分離，為教育的自主與生長(zhǎng)開(kāi)辟了一定空間，也為教育治理體系的發(fā)展與完善提供了良好的外部契機(jī)。同時(shí)，教育治理法治化進(jìn)程加快。諸如《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)教師法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》等成體系的法律法規(guī)規(guī)范著教育治理行為，教育法治在新時(shí)期意義重大。但這仍只是教育治理體系的局部進(jìn)展，而非整體性、全方位的發(fā)展與突破，各治理體制機(jī)制也并沒(méi)有緊密聯(lián)系和發(fā)揮應(yīng)有的合力，因而現(xiàn)代教育治理體系具有明顯的“碎片化”轉(zhuǎn)型特征。

三、中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的制約因素分析

盡管當(dāng)前我國(guó)教育治理體系具有一定的現(xiàn)代性，但并不意味著其已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的質(zhì)變與飛躍。在現(xiàn)代化視域下，到底是哪些因素制約了中國(guó)教育治理體系的發(fā)展進(jìn)程？對(duì)于這些相關(guān)要素的分析，既能深刻把握中國(guó)當(dāng)前教育治理體系現(xiàn)代化所面臨的難題，又可為教育治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展提供改進(jìn)思路。

第一，全能型政府行政職能的路徑依賴。路徑依賴是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要研究變量，往往表示一種對(duì)傳統(tǒng)路徑依賴的強(qiáng)大慣性，這種慣性一旦形成，不容易輕易改變。全能型政府行政職能無(wú)疑是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府的主要特征，是特定歷史時(shí)段的產(chǎn)物。盡管政府職能轉(zhuǎn)變理念的提出已經(jīng)數(shù)十年，但現(xiàn)階段政府尚未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，全能型的行政職能依然未能得到根本的改造。一方面，全能型政府行政職能導(dǎo)致政府在具體的行政實(shí)踐中職能邊界模糊，政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系始終糾纏不清，政府越界行為也就成為“常態(tài)”。在教育領(lǐng)域中，盡管《高等教育法》規(guī)定了高等學(xué)校的自主辦學(xué)與民主管理權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)的教育管理中，高校重要崗位人選的任命、招生計(jì)劃、專(zhuān)業(yè)設(shè)置等與高校自身發(fā)展關(guān)聯(lián)密切的事務(wù)受到政府程度不同的干預(yù)。相關(guān)研究指出，“截至目前，我國(guó)招生錄取制度仍受由國(guó)家和各地教育管理部門(mén)的嚴(yán)格控制和影響，高校僅獲得了有限的招生自主權(quán)，甚至無(wú)法確定自己的招生規(guī)?！薄14]另一方面，全能型政府行政職能導(dǎo)致政府職能履行失當(dāng)，也是制約教育相關(guān)治理主體發(fā)揮作用的重要原因。政府對(duì)學(xué)校以及教育領(lǐng)域內(nèi)的社會(huì)組織的微觀干預(yù)多，事前控制多，擠壓了學(xué)校與教育領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織自身發(fā)展的空間。政府職能確定和履行中的路徑依賴和現(xiàn)代化政府職能的要求之間的沖突，是制約教育治理體系現(xiàn)代化的重要因素。

第二，學(xué)校對(duì)政府的依附關(guān)系在現(xiàn)代化進(jìn)程中的進(jìn)一步延續(xù)。學(xué)校對(duì)政府依附關(guān)系是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重要表現(xiàn)。由于特定時(shí)空下學(xué)校自身力量的孱弱以及政府職能疆域的過(guò)分?jǐn)U張，學(xué)校的生存與發(fā)展幾乎完全處在政府的掌控之下。而現(xiàn)代化的教育治理體系下，學(xué)校相對(duì)自治是其發(fā)展的關(guān)鍵所在。學(xué)校對(duì)政府的依附既是學(xué)校自身獨(dú)立發(fā)展、自主辦學(xué)的障礙，同時(shí)又是教育治理體系現(xiàn)代化的障礙。正是由于依附關(guān)系的存在，一方面學(xué)校參與教育公共治理表現(xiàn)出無(wú)力與低效；另一方面又由于獨(dú)立性與自主性的缺失而無(wú)法實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。學(xué)校對(duì)政府的依附性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，首先是權(quán)力的依附。在現(xiàn)行行政體制下，政府的教育行政部門(mén)主管著學(xué)校，學(xué)校的重要領(lǐng)導(dǎo)崗位由政府部門(mén)任命，政府與學(xué)校處于上下級(jí)的權(quán)力鏈條上。其次是經(jīng)濟(jì)的依附，學(xué)校辦學(xué)資金匱乏是不爭(zhēng)的事實(shí)，政府的撥款占據(jù)了學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源的大部分比例。根據(jù)相關(guān)研究，以1997 年至2008 年我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的投資情況來(lái)看，高等教育經(jīng)費(fèi)主要依靠國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入，且呈穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。[15]對(duì)政府經(jīng)濟(jì)的依附，更加深了政府對(duì)學(xué)校的掌控，因而學(xué)校的發(fā)展?fàn)顩r很大程度上受到政府的制約。最后是“心理”的依附。盡管我國(guó)行政體制經(jīng)由了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的轉(zhuǎn)變，但舊的管理思維已經(jīng)相對(duì)固化，且我國(guó)有幾千年的封建專(zhuān)制傳統(tǒng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的控制思想在人們的思維觀念中長(zhǎng)期殘留。因而，即便是市場(chǎng)化改革后，由于“慣性心理”的影響，學(xué)校依然默認(rèn)政府管控，依然存在從屬于政府機(jī)構(gòu)的思維定式和心理傾向。

第三，社會(huì)組織參與教育治理的主體地位尚未完全確立。在現(xiàn)代化視閾下，政府已經(jīng)不是教育治理的單一主體，社會(huì)組織的積極響應(yīng)與參與才是教育治理主體現(xiàn)代化的直接表現(xiàn)。教育領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織是教育治理體系中的第三方治理主體，在參與教育公共事務(wù)的監(jiān)督、評(píng)估以及援助上最具客觀地位，是教育治理體系的重要支柱，是教育治理現(xiàn)代化不可或缺的一環(huán)。然而，教育領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織的主體地位尚未完全確立，導(dǎo)致教育治理體系現(xiàn)代化難以系統(tǒng)推進(jìn)。首先，教育領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織參與教育公共治理的專(zhuān)業(yè)貢獻(xiàn)度較低。社會(huì)組織在教育領(lǐng)域內(nèi)常見(jiàn)的貢獻(xiàn)主要集中于教育扶貧計(jì)劃或教育資助等帶有援助色彩的事業(yè)上，而其在教育領(lǐng)域的咨詢參謀、專(zhuān)業(yè)技能等方面發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。其次，教育領(lǐng)域社會(huì)組織的定位不明確。社會(huì)組織作為獨(dú)立于政府與市場(chǎng)的第三方而存在，其主要特點(diǎn)在于獨(dú)立性。當(dāng)前教育領(lǐng)域社會(huì)組織的官方或半官方色彩較重，有的甚至還直接接受政府的管控。有關(guān)研究指出，“有的是由教育行政部門(mén)派生出來(lái)的并在其直接領(lǐng)導(dǎo)下工作，有的甚至是‘一套班子，兩塊牌子’，這種形式的教育中介組織只是政府行政權(quán)力的延伸或部門(mén)翻牌的載體”。[16]因而這類(lèi)社會(huì)組織的獨(dú)立性在很大程度上飽受質(zhì)疑，難免受到政府的干預(yù)。同時(shí)，該類(lèi)社會(huì)組織同樣也面臨類(lèi)似于學(xué)校對(duì)政府依附性的問(wèn)題，尤其是在財(cái)政上的依附。過(guò)度的依附導(dǎo)致該類(lèi)組織在自身建設(shè)和發(fā)展上面臨困境。我國(guó)教育領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織處于低度發(fā)展的狀態(tài)，這一治理主體的治理能力尚未有效發(fā)揮，從而牽制了教育治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

第四，教育治理制度頂層設(shè)計(jì)的缺失。頂層設(shè)計(jì)是一種自上而下、由整體到局部的、由宏觀到微觀的一種理念或安排。在傳統(tǒng)社會(huì)，由于社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)與功能較為簡(jiǎn)單、社會(huì)生活節(jié)奏緩慢，因此，對(duì)于社會(huì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)的需求尚不明顯。而在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)與功能越來(lái)越復(fù)雜，社會(huì)活動(dòng)的節(jié)奏越來(lái)越快，如果沒(méi)有制度的頂層設(shè)計(jì)，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)將難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。單從教育來(lái)看，我國(guó)已有相對(duì)完善且全面的制度頂層設(shè)計(jì)；然而從教育治理的視角來(lái)看，我國(guó)的教育治理制度從整體上缺乏多元參與的頂層設(shè)計(jì)，從而為教育治理實(shí)踐埋下隱患。一方面，盡管諸如《教育法》、《高等教育法》、《教育督導(dǎo)條例》等規(guī)定鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)、教育督導(dǎo)的實(shí)施應(yīng)聽(tīng)取社會(huì)其他主體的意見(jiàn)等，但并未明確規(guī)定其他教育治理主體的法律地位，政府仍然是教育治理的核心。因而社會(huì)力量參與教育治理難以尋找明確的法律根據(jù)，其法律地位的缺失致使其他教育治理主體形同虛設(shè)。另一方面，對(duì)于教育公共事務(wù)以及公共問(wèn)題，盡管政府提倡和鼓勵(lì)社會(huì)力量，但是除政府以外的治理主體到底應(yīng)該通過(guò)怎樣的方式和途徑參與其中，教育治理應(yīng)該參與到怎樣的程度，政府與其他治理主體的關(guān)系如何，應(yīng)該采取怎樣的合作與協(xié)同方式等，位階較高的教育法律法規(guī)并未明確規(guī)定。此外，教育治理是對(duì)教育領(lǐng)域內(nèi)事務(wù)的合作、平等與協(xié)同治理，治理權(quán)力在不同主體之間如何進(jìn)行分享，如何確保其他治理主體不受政府的過(guò)度干預(yù)，這也是教育法律體系所應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的地方。正是由于教育治理制度頂層設(shè)計(jì)供給不足，導(dǎo)致其他教育治理主體獨(dú)立性與自主性的法律地位的缺失，從制度層面牽制了教育治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程。

四、中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的重構(gòu)

中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化制約因素的存在，意味著其仍然處于發(fā)展進(jìn)程中，并且面臨著諸多挑戰(zhàn)。通過(guò)對(duì)諸制約因素的剖析和理解，筆者嘗試從張力理論、共生理論、職能轉(zhuǎn)型以及制度變遷為出發(fā)點(diǎn)，分析政府、學(xué)校與社會(huì)之間的合理關(guān)系，探討中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展路徑，從而為重構(gòu)現(xiàn)代化的教育治理體系提供思路。

第一，處理好政府、學(xué)校與社會(huì)組織之間的張力，這是中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。張力是一個(gè)物理學(xué)的概念，它指一事物在受到拉力的作用時(shí)，所產(chǎn)生的反方向的作用力，即有一種相互牽引、相互排斥的趨勢(shì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，學(xué)校等組織與政府之間是一種從屬關(guān)系，即學(xué)校等組織從屬于政府。而在現(xiàn)代化的視閾下，學(xué)校等社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)擁有一定的獨(dú)立性和自主性，以及與政府保持適度的分離關(guān)系，這便是帶有現(xiàn)代色彩的張力關(guān)系。目前我國(guó)的政府、學(xué)校與社會(huì)組織之間的適當(dāng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為合理的張力關(guān)系，即三者之間既相互牽引又要相對(duì)分離。具體體現(xiàn)為：一方面，政府仍然需要發(fā)揮自身的教育行政職能，從宏觀上把握教育的正確目標(biāo)與方向并對(duì)學(xué)校和與教育相關(guān)的社會(huì)組織予以指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督，將學(xué)校和社會(huì)組織能夠自我管理的事務(wù)一律下放，為學(xué)校和社會(huì)組織的自主成長(zhǎng)與發(fā)展開(kāi)辟空間；另一方面，學(xué)校和社會(huì)組織要接受政府的合法指導(dǎo)和監(jiān)管。學(xué)校要摒除對(duì)政府過(guò)度依賴的慣性，理順學(xué)校與政府和學(xué)校內(nèi)部的治理關(guān)系，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，逐步提高自我管理、自主發(fā)展的能力。社會(huì)組織則更應(yīng)凸顯自身作為第三方的獨(dú)立地位，發(fā)揮教育治理的客觀中立的作用，尤其在參與教育評(píng)估、承接政府所轉(zhuǎn)移和讓渡的部分職能以及為學(xué)校提供各種形式的服務(wù)上，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織教育治理能力的增長(zhǎng)。

第二，解決好政府、學(xué)校和社會(huì)力量的共生關(guān)系，這是中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的支柱。傳統(tǒng)社會(huì)強(qiáng)調(diào)學(xué)校等組織對(duì)政府的依附關(guān)系，而現(xiàn)代社會(huì)則更注重學(xué)校與社會(huì)的共生關(guān)系?！啊采辉~的概念源于生物學(xué)，指不同種屬的生物一起生活，動(dòng)植物互相利用對(duì)方的特性和自己的特性一同生活、相依為命的現(xiàn)象”。[17](p8)該理論體現(xiàn)了不同種屬生物之間依存、互助、合作的特性。將該理論引入到教育治理體系領(lǐng)域，中國(guó)教育治理主體間也應(yīng)該建構(gòu)一種共生關(guān)系，促進(jìn)不同治理主體的相互依存、共同發(fā)展。一方面，在政府與學(xué)校之間，政府為學(xué)校提供基本公共服務(wù)，指導(dǎo)并監(jiān)督學(xué)校的教育活動(dòng)，為學(xué)校自身的成長(zhǎng)與發(fā)展提供必要的條件；學(xué)校通過(guò)自身的管理和知識(shí)的供給，為政府與社會(huì)輸送大量的人才，并發(fā)揮專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)技能的優(yōu)勢(shì)，協(xié)助政府解決重大的社會(huì)公共問(wèn)題，為政府能力的提升提供智力保障。另一方面，在政府與社會(huì)組織之間，政府為社會(huì)組織搭建成長(zhǎng)的平臺(tái)，完善規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的法律體系，指導(dǎo)、監(jiān)督、資助并鼓勵(lì)社會(huì)組織的教育治理行動(dòng)；社會(huì)組織承接政府讓渡的一部分管理權(quán)限，協(xié)助政府為學(xué)校提供各項(xiàng)教育服務(wù)，并進(jìn)行自我管理與自我發(fā)展，彌補(bǔ)政府教育治理的不足，與政府相互合作，協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，在社會(huì)組織與學(xué)校之間，社會(huì)組織為學(xué)校的發(fā)展提供相關(guān)服務(wù)，并與學(xué)校展開(kāi)密切合作，提高教育供給的能力；學(xué)校為社會(huì)組織作用的發(fā)揮提供場(chǎng)所，為社會(huì)組織參與教育治理能力的提升提供的重要條件。

第三，切實(shí)推進(jìn)政府教育職能轉(zhuǎn)變，這是中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。盡管我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌，但我國(guó)的行政管理體制改革依然滯后，政府的職能并未實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代化的根本嬗變。政府的教育行政職能應(yīng)由管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。教育是政府公共服務(wù)的領(lǐng)域之一，提供教育公共服務(wù)是政府的題中應(yīng)有之義。政府應(yīng)逐漸改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代剛性、僵化的管控模式，逐步實(shí)現(xiàn)教育領(lǐng)域的柔性管理。一方面，政府教育管理的層次由微觀趨向宏觀，政府應(yīng)將主要精力置于宏觀的教育發(fā)展與規(guī)劃，促進(jìn)教育資源的合理流動(dòng)，推動(dòng)相關(guān)的教育研究，發(fā)現(xiàn)教育管理中存在的問(wèn)題等。將微觀的、具體的教育管理權(quán)讓渡給學(xué)校及社會(huì)組織，讓學(xué)校及社會(huì)組織在能力所及的范圍內(nèi)發(fā)揮自身的作用。另一方面，政府教育管理的手段由指令性轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性，政府指導(dǎo)學(xué)校教育事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)組織教育服務(wù)的供給。最后，政府彌補(bǔ)學(xué)校和社會(huì)組織無(wú)法發(fā)揮作用或不能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府與學(xué)校和社會(huì)組織在教育公共事務(wù)上的協(xié)同與合作，發(fā)揮三者的合力作用。由于當(dāng)前政府仍然處于整個(gè)國(guó)家治理體系的核心，因此，政府職能的轉(zhuǎn)變是中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵。如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位，學(xué)校和社會(huì)組織的教育治理空間和教育治理能力必然受到限制與制約，只有切實(shí)實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變，才能加快中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的步伐。

第四，促進(jìn)作為頂層設(shè)計(jì)的教育制度的變遷，這是中國(guó)教育治理體系現(xiàn)代化的保障?，F(xiàn)代社會(huì)的重要保障之一就是發(fā)達(dá)的制度體系和完善的制度網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前，我國(guó)教育治理體系的完善面臨著制度供給不足，盡管相關(guān)法律法規(guī)存在鼓勵(lì)社會(huì)主體對(duì)教育治理參與的合理成分，但仍顯得相對(duì)薄弱。因此，需要通過(guò)推動(dòng)教育制度由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的變遷，為教育治理的實(shí)踐提供法制保障。首先，在相關(guān)的教育法律中須彰顯教育治理主體，無(wú)論是政府主體還是社會(huì)主體的法律地位。這樣有利于各治理主體參與教育公共事務(wù)的自主性與獨(dú)立性，這是學(xué)校、社會(huì)組織等獲取教育治理權(quán)的重要依據(jù)。其次，以法律形式明確教育治理主體的參與方式、途徑等，即各主體怎樣實(shí)現(xiàn)教育治理的和諧有序性；同時(shí)也為不同教育治理主體提供了實(shí)踐規(guī)范，為各教育治理主體的行動(dòng)明確了方向。再次，進(jìn)一步完善教育治理主體的法律責(zé)任，即教育治理主體的治理責(zé)任范圍是什么，需要承擔(dān)哪些教育治理責(zé)任，同時(shí)因違反了相應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)怎樣的責(zé)任等，以此來(lái)促進(jìn)教育治理責(zé)任的法制化。制度建設(shè)是國(guó)家治理體系頂層設(shè)計(jì)的重要組成部分，教育制度也是教育治理體系頂層設(shè)計(jì)不可或缺的一環(huán)。只有實(shí)現(xiàn)了教育制度的變遷，各教育治理主體才更能明確教育治理的參與的范圍、途徑與方法，更能促進(jìn)各自教育治理行為的合理與規(guī)范。

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