民主政治的均衡性質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

汪仕凱

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)研究院，上海200433）

一、民主政治的不確定性

民主政治是人們創(chuàng)造的用以管理公共事務(wù)和增進(jìn)公共福利的制度體系，民主認(rèn)定大多數(shù)社會(huì)成員有能力管理好公共事務(wù)，并且通過此種管理可以增進(jìn)社會(huì)成員的福利，于是民主成為了一股潮流，甚至成為了一種意識(shí)形態(tài)，幾乎所有的國家都以民主的信奉者自居，竭力展現(xiàn)自身為推進(jìn)民主而做出的努力。與此同時(shí)，我們看到民主并不是輕而易舉就能建立的，歐美國家經(jīng)過了上百年乃至數(shù)百年的斗爭才實(shí)行民主，很多亞非拉地區(qū)的國家雖然曾經(jīng)一度建立了民主政治，但是很快又走向了崩潰，其中一些國家在經(jīng)過了數(shù)次反復(fù)之后才擁有了鞏固的民主政治，而不少國家雖然歷經(jīng)劫難卻沒有建立民主政治。為什么民主政治作為一種好東西卻難以在世界各國普遍地建立起來呢？主要的原因是民主天然的具有不確定的特性。

民主的不確定性可以從兩個(gè)方面來分析：發(fā)生的不確定性和維持的不確定性。誠如查爾斯·蒂利所言，民主是指存在于公民及其代理人之間的受保護(hù)的協(xié)商關(guān)系，而民主發(fā)生的過程無非就是走向高水平的受保護(hù)協(xié)商的過程，[1](p13)它出現(xiàn)在公共政治、類屬不平等、信任網(wǎng)絡(luò)三個(gè)相互依賴的領(lǐng)域之間的互動(dòng)之中。只有當(dāng)信任網(wǎng)絡(luò)整合進(jìn)公共政治之中，而類屬不平等絕緣于公共政治領(lǐng)域，并且公共政治領(lǐng)域內(nèi)部向著更加平等的公民—代理人關(guān)系轉(zhuǎn)變等積極的變遷交織在一起的地方，民主政治才會(huì)發(fā)生。[2](p8)公共政治、類屬不平等、信任網(wǎng)絡(luò)三個(gè)領(lǐng)域之間的互動(dòng)過程莫不發(fā)生在頻繁的重大政治斗爭中，從歐洲的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，革命、征服、對(duì)抗、殖民化四個(gè)重復(fù)發(fā)生的重大政治斗爭對(duì)現(xiàn)存的社會(huì)安排進(jìn)行了出其不意的沖擊，就是在此沖擊之下多種多樣的民主發(fā)生機(jī)制被激活。[2](p13)當(dāng)然被激活的絕非都是民主發(fā)生的機(jī)制，也有遏制民主發(fā)生的機(jī)制，在多種不同機(jī)制的共同作用下，公共政治、類屬不平等、信任網(wǎng)絡(luò)的變遷及其互動(dòng)往往構(gòu)成了民主政治發(fā)生的障礙，因此民主政治的發(fā)生只是復(fù)雜條件下的政治斗爭的偶然結(jié)果。

民主發(fā)生出自偶然，民主的維持同樣充滿不確定性。當(dāng)民主政體建立起來之后，社會(huì)成員依照集體組織的方式在制度框架之內(nèi)展開競爭，競爭的結(jié)果“是由制度框架與不同的政治力量在競爭中運(yùn)用的資源共同決定的”，[3](p3)盡管制度框架給相互競爭的政治力量提供了機(jī)會(huì)和預(yù)期，但是參與競爭的政治力量在事先只能知道競爭會(huì)有輸贏以及輸贏帶來的后果，至于最終哪個(gè)政治集團(tuán)或者政治聯(lián)盟將贏得競爭則是未知的。民主將不同的政治力量拉進(jìn)了制度框架中，然而并沒有保證在此制度框架之內(nèi)相互競爭的政治力量能夠獲得最大利益，因此競爭失敗的政治力量能否接受眼前的不利局面，服從制度框架之內(nèi)合法的政治沖突產(chǎn)生的暫時(shí)性結(jié)果，也是不確定的。如果失敗的政治力量選擇不服從，那么民主在有組織的政治沖突面前將是脆弱不堪的，因?yàn)閷?duì)競爭結(jié)果的拒絕就是對(duì)民主制度本身的否定。[3](p20)

民主的不確定性誘使政治力量“無限制地追求策略性的機(jī)會(huì)主義”，從而將一種能夠?qū)е旅裰鞅罎⒌拇嗳跣宰⑷氲矫裰髡蔚募◇w之中，[4](p290)因此如果民主沒有特定的條件來約束不確定性，那么就不可能有民主的存在和發(fā)展。本文試圖解釋為什么在民主不可避免地具有不確定性的情況下，民主依然可以在很多國家建立并鞏固下去？本文的基本結(jié)論是民主在天生具有不確定性的同時(shí)也天生具有均衡性，得到了階層利益的均衡、責(zé)任分布的均衡、縱向權(quán)力的均衡、政治參與的均衡等多重政治機(jī)制支持的民主政治，能夠克服不確定性給民主政治造成的脆弱性，從而為民主政治的存在和發(fā)展提供了關(guān)鍵性的保障。換言之，民主政治借助階層利益的均衡、責(zé)任分布的均衡、縱向權(quán)力的均衡、政治參與的均衡等政治機(jī)制，塑造了民主政治的均衡特質(zhì)，而且正是由于此種特質(zhì)的存在，民主政治雖然具有不確定性，但是仍然能夠持續(xù)地存在下去。

二、階層利益的均衡

社會(huì)成員基于經(jīng)濟(jì)地位的不平等而被區(qū)分為不同的社會(huì)階層，因此民主政治實(shí)際上是建立在不同社會(huì)階層之間博弈的基礎(chǔ)之上的，進(jìn)而言之，民主政治只有在能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)階層之間的利益均衡的情況下才能發(fā)生并維持。作為一種體現(xiàn)利益均衡的制度安排，民主取決于階層的政治選擇，而階層的政治選擇則取決于經(jīng)濟(jì)不平等基礎(chǔ)之上的政治博弈的后果，此種后果就是特定類型的政治制度所規(guī)定的再分配政策導(dǎo)致的收益狀況。誠如卡萊斯·鮑什所言，“政治制度的選擇是由該政權(quán)下公民收入分配結(jié)果決定的。我們知道每種政治制度都是某一社會(huì)通過整合個(gè)體偏好繼而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)理想分配的特定機(jī)制，所有政治參與者都擁有相應(yīng)的策略以保障對(duì)自己最有利的政治制度，即實(shí)現(xiàn)各自福利的最大化。獲益最少的個(gè)體會(huì)支持民主制，因?yàn)槊裰髦平o予其重新建立一個(gè)對(duì)自己有利的再分配機(jī)制的機(jī)會(huì)。與之相反，在民主之下收入會(huì)受損的富裕公民則青睞只有富人擁有投票權(quán)的憲政結(jié)構(gòu)”。[5](p158)

不同的政治體制將形成不同的再分配政策，生活在同一政治體制下的公民不僅對(duì)于現(xiàn)行政治體制下的再分配政策及其后果有著切實(shí)的體驗(yàn)，而且對(duì)替代性的政治體制下的再分配政策及其后果也有著清楚的認(rèn)知。[6](p540)經(jīng)濟(jì)地位相近的公民大多具有相似的利益得失的計(jì)算結(jié)果，于是經(jīng)濟(jì)上不平等的社會(huì)階層將在再分配政策問題上形成激烈的沖突，其中的原因很簡單，再分配政策的核心內(nèi)容在于以財(cái)產(chǎn)稅和收入所得稅的形式重新配置經(jīng)濟(jì)收入，這就意味著富裕階層將成為再分配政策所需稅收的主要征稅對(duì)象。由此可見，貧窮階層將在激進(jìn)的再分配政策影響下獲益甚豐故而支持民主政治，而富裕階層將在激進(jìn)的再分配政策中失去大量的財(cái)富故而竭力扭曲民主政治，甚或顛覆民主政治轉(zhuǎn)而建立威權(quán)政治。民主的再分配政策取決于公民的政策偏好，而公民的政策偏好取決于經(jīng)濟(jì)不平等的程度，經(jīng)濟(jì)不平等的程度越高再分配的程度就越高，經(jīng)濟(jì)不平等程度越低再分配的程度就越低，但是由于公民對(duì)于再分配政策的后果早已清楚，而且不同階層將根據(jù)預(yù)先知道的后果采取相應(yīng)的政治行動(dòng)，因此再分配政策必然受到政治上可行性的制約。[7](p289-295)

再分配政策在政治上的可行性與經(jīng)濟(jì)不平等的類型、階層（階級(jí)）之間的關(guān)系密切相關(guān)。不平等的類型取決于資本類型，資本類型可以從資本的流動(dòng)性和資本的專用性兩個(gè)角度分析，資本的流動(dòng)是指資本在物理空間中實(shí)行轉(zhuǎn)移的能力，資本的專用性則是指用于特定領(lǐng)域后資本被鎖定的程度，或者說資本被改變用途之后自身價(jià)值降低的程度。其實(shí)，無論是資本的流動(dòng)性，還是資本的專用性，都是用來衡量資本在何種程度上能夠抵抗國家對(duì)其進(jìn)行征收的尺度，流動(dòng)性越強(qiáng)、專用性程度越低的資本，越是能夠借助資本跨國流動(dòng)的方式來逃避國家對(duì)其進(jìn)行的高稅收政策，而流動(dòng)性越弱、專用性程度越高的資本，由于難以進(jìn)行資本跨國轉(zhuǎn)移，所以在面對(duì)國家的高稅收政策時(shí)就越是被動(dòng)。流動(dòng)性越強(qiáng)、專用性程度越低的資本對(duì)再分配政策保持著很高的敏感度，如果國家執(zhí)行激烈的再分配政策，富裕階層就可以將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到國外以規(guī)避不利的再分配政策，鑒于此種可能國家將不會(huì)采取敵視富裕階層的再分配政策，稅率會(huì)保持在比較合理的水平。

經(jīng)濟(jì)不平等的社會(huì)階層究竟會(huì)支持國家采取怎樣的再分配政策，同樣受到社會(huì)階層擁有的政治資源狀況的制約。富裕階層面對(duì)再分配的壓力傾向于反對(duì)民主政治，但是富裕階層是否采取反對(duì)民主政治的行動(dòng)受到貧窮階層所能采取的政治行動(dòng)的制約，如果貧窮階層擁有充足的政治資源（特別是大眾動(dòng)員型政黨）形成了組織化的團(tuán)結(jié)，那么富裕階層對(duì)民主政治的反對(duì)將遭遇到以貧窮階層為主力軍的革命的威脅，一旦組織化的貧窮階層取得了革命的成功，那么富裕階層的財(cái)富將會(huì)被貧窮階層以革命的名義剝奪殆盡。由此可見，即使存在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)不平等和激烈的再分配政策，富裕階層不一定會(huì)采取敵對(duì)民主政治的行動(dòng)，懾于革命的威脅富裕階層往往傾向于容忍民主政治。[8](p938-963)

發(fā)生在經(jīng)濟(jì)不平等基礎(chǔ)上的政治博弈基本上是富裕階層與貧窮階層之間的沖突，但是沖突的最終后果往往取決于中產(chǎn)階層的結(jié)盟策略——中產(chǎn)階層究竟同貧窮階層結(jié)盟還是同富裕階層結(jié)盟，特別是當(dāng)掌握著國家權(quán)力的富裕階層與形成了組織化團(tuán)結(jié)的貧窮階層勢(shì)均力敵之時(shí)，中產(chǎn)階層就成為決定民主政治體制能否在不平等基礎(chǔ)上建立起來的關(guān)鍵性因素。中產(chǎn)階層的結(jié)盟策略取決于不同政治體制下的再分配政策對(duì)自身利益的具體影響，如果中產(chǎn)階層與貧窮階層之間的不平等程度大于中產(chǎn)階層與富裕階層之間的不平等程度，那么中產(chǎn)階層也將承擔(dān)再分配政策的成本，這就是說民主體制中的再分配政策將會(huì)損害中產(chǎn)階層的利益，因此中產(chǎn)階層將選擇與富裕階層結(jié)盟進(jìn)而反對(duì)民主政治，如果中產(chǎn)階層與貧窮階層之間的不平等程度小于中產(chǎn)階層與富裕階層之間的不平等程度，那么民主體制中的再分配政策將提升中產(chǎn)階層的利益，因此中產(chǎn)階層將與貧窮階層結(jié)成反對(duì)富裕階層的政治同盟進(jìn)而建立民主政治。[5](p39-46)

其實(shí)中產(chǎn)階層并非局限于一種被動(dòng)的結(jié)盟者的角色，規(guī)模龐大且比較富裕的中產(chǎn)階層是民主政治中的“中位選民”，其中間位置促使中產(chǎn)階層傾向于選擇有限的再分配政策，這不僅可以保證再分配政策不會(huì)過于背離富裕階層的利益，也可以保障貧窮階層改善自己收益的需求，因此龐大且富裕的中產(chǎn)階層充當(dāng)了富裕階層與貧窮階層之間的緩沖器，既阻止了富裕階層鎮(zhèn)壓貧窮階層的企圖，又阻止了貧窮階層發(fā)動(dòng)革命以剝奪富裕階層的沖動(dòng)。[9](p90-93)由此可見，中產(chǎn)階層的存在是在貧窮階層和富裕階層圍繞政治體制選擇所進(jìn)行的斗爭中，實(shí)現(xiàn)階層利益均衡進(jìn)而建立和維護(hù)民主政體的關(guān)鍵因素。

三、責(zé)任分布的均衡

民主意味著公民通過投票，選舉一定數(shù)量的政治官員組成國家機(jī)關(guān)，行使治理公共事務(wù)的權(quán)力，因此民主是一個(gè)雙向互動(dòng)的政治過程，一方面是公民向政治官員授權(quán)，另一方面是政治官員對(duì)公民負(fù)責(zé)。政治官員對(duì)公民的責(zé)任既有個(gè)體形式也有集體形式，個(gè)體形式的責(zé)任表現(xiàn)為個(gè)別官員，尤其是總統(tǒng)，未能在其任期內(nèi)令公民滿意地履行職責(zé)，因此在任期屆滿之際難以繼續(xù)獲得公民信任，輸?shù)舸筮x之后不再繼續(xù)擔(dān)任公職，或者在任期尚未結(jié)束之前就遭受彈劾故而提前下臺(tái)，而集體形式的責(zé)任則表現(xiàn)為內(nèi)閣由于未能盡責(zé)而集體辭職，國會(huì)因?yàn)槲茨鼙M責(zé)而被解散，或者在換屆之際發(fā)生國會(huì)議席分布的巨大變化，故而導(dǎo)致執(zhí)政黨或者執(zhí)政聯(lián)盟失去執(zhí)政地位的局面。

無論是個(gè)體形式的責(zé)任還是集體形式的責(zé)任，都具有縱向和橫向兩個(gè)維度?？v向責(zé)任是指公民選舉產(chǎn)生的政治官員和國家機(jī)關(guān)必須向公民負(fù)責(zé)，也就是政治官員和國家機(jī)關(guān)只有關(guān)注和回應(yīng)公民的要求，才能獲得公民的信任和贏得選民的選票。橫向責(zé)任是指政治官員、國家機(jī)關(guān)之間的相互監(jiān)督和制約關(guān)系，選舉產(chǎn)生的政治官員和國家機(jī)關(guān)組成了一種具有自主性的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，因此必須通過法治手段對(duì)自主性的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行控制，以避免出現(xiàn)違法僭權(quán)的行為。[10](p61)橫向責(zé)任是建立在縱向責(zé)任的基礎(chǔ)之上，只有當(dāng)政治官員和國家機(jī)關(guān)是由公民選舉產(chǎn)生從而形成了縱向責(zé)任時(shí)，才能夠出現(xiàn)橫向責(zé)任的問題，而且只有當(dāng)政治官員、國家機(jī)關(guān)之間能夠在法治的框架之內(nèi)實(shí)現(xiàn)相互制約和監(jiān)督時(shí)，縱向責(zé)任才能夠得到保障，沒有橫向責(zé)任支持的縱向責(zé)任往往成為一紙空文，因此在民主政治的責(zé)任體系中，縱向責(zé)任和橫向責(zé)任的分布必須實(shí)現(xiàn)均衡。

如果說在民主政治的責(zé)任體系中，縱向責(zé)任是基礎(chǔ)的話，那么橫向責(zé)任就是關(guān)鍵，橫向責(zé)任的存在和完善對(duì)于民主政治的維持和發(fā)展來說更為重要。長期以來學(xué)界的研究偏重于縱向責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公民的政治參與（包括選舉中的投票、集體行動(dòng)、媒體監(jiān)督）對(duì)于民主政治的價(jià)值，但是第三波民主化浪潮則把橫向責(zé)任的問題凸顯出來。第三波民主化浪潮催生的民主政體大多面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題，這不僅是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)危機(jī)是導(dǎo)致民主政體取代威權(quán)政體的重要原因，所以克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)是民主政體的基本任務(wù)，而且是因?yàn)槊裰髡w在建立之初治理能力都比較脆弱，一時(shí)難以有效地解決轉(zhuǎn)型之后的經(jīng)濟(jì)改革問題。然而，至關(guān)重要的則是新生的民主政體能否解決經(jīng)濟(jì)問題，是決定新生的民主政體能否維持下去的關(guān)鍵性因素。[11](p764)雖然公民普遍對(duì)于民主政治解決經(jīng)濟(jì)問題和改善生活條件寄予厚望，但是即使是成熟的民主體制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也是不容樂觀的，因?yàn)檫x舉產(chǎn)生的政治官員無論是否回應(yīng)公民的訴求采取影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策，公共政策本身的影響往往在實(shí)踐中被經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行動(dòng)者有意識(shí)的規(guī)避，所以政治官員履行責(zé)任的機(jī)動(dòng)空間是有限的。[12](p1212-1239)

為了有效地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)難題以獲取公民的選票支持，民主體制下的政治官員，尤其是實(shí)行總統(tǒng)制的新興民主國家中的總統(tǒng)，將采取局部突破民主體制的政治策略，主要內(nèi)容是游走在憲法的邊緣地帶、頻繁訴諸憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)下的權(quán)力、集中國家權(quán)力于己身，從而替代正常的代議與決策渠道以擴(kuò)展自己采取政治行動(dòng)的自由空間，最終將民主政治調(diào)整為“授權(quán)式民主”。[13](p377-380)授權(quán)式民主的核心特征是當(dāng)選總統(tǒng)來自占據(jù)了優(yōu)勢(shì)地位的政黨，當(dāng)選總統(tǒng)及其辦公人員成為了政治的主要部分，國會(huì)和司法機(jī)關(guān)成為了不必要的障礙，總統(tǒng)將自己從現(xiàn)有的政治制度和組織利益中分離出來，成為“他”的政策的唯一負(fù)責(zé)人。[10](p59-62)雖然總統(tǒng)及其辦公機(jī)構(gòu)對(duì)憲法保留著最低程度上的尊重，但是總體與憲法的實(shí)際關(guān)系在某種程度上被改變了，憲法不再是總統(tǒng)的保障，總統(tǒng)反而成為了憲法的監(jiān)護(hù)者，由此不難發(fā)現(xiàn)，在授權(quán)式民主中總統(tǒng)及行政機(jī)關(guān)不僅力圖擺脫國會(huì)、司法機(jī)關(guān)對(duì)其設(shè)定的制約，而且力圖擺脫憲法對(duì)其進(jìn)行的監(jiān)督和約束，因此民主政治所不可或缺的橫向責(zé)任在授權(quán)式民主中是不存在的。

建立橫向責(zé)任是民主政治鞏固下去的關(guān)鍵性條件，在建立了民主體制之后，新興民主國家政治發(fā)展的重要工作就是形成橫向責(zé)任，而很多建立了民主體制的亞非拉國家之所以蛻變成為了個(gè)人獨(dú)裁，究其原因就是未能形成橫向責(zé)任。為了形成橫向責(zé)任，以下工作是不可或缺的：首先，確立一個(gè)分權(quán)制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并且要增強(qiáng)憲法的剛性，提升修改憲法的難度，以便鞏固新生的權(quán)力結(jié)構(gòu)。其次，對(duì)于實(shí)行總統(tǒng)制的國家來說，必須對(duì)總統(tǒng)的任期進(jìn)行限制，鼓勵(lì)政治精英之間的競爭和更替。再次，保持司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，授予司法機(jī)關(guān)足夠的監(jiān)督憲法和法律執(zhí)行的權(quán)力。

民主政治的實(shí)質(zhì)無非是公民與政治代理人之間的實(shí)質(zhì)性的平等關(guān)系，此種實(shí)質(zhì)性的平等關(guān)系是公民與政治代理人進(jìn)行有約束力的協(xié)商的結(jié)果，[1](p13)換言之，民主政治的發(fā)生和維系取決于公民與政治代理人能夠進(jìn)行有約束力的協(xié)商，而約束力的協(xié)商則建立在責(zé)任之上。民主政治需要一種分布均衡的責(zé)任體系，一方面政治官員和國家機(jī)關(guān)必須由公民選舉產(chǎn)生并對(duì)公民負(fù)責(zé)，而且政治官員、國家機(jī)關(guān)之間必須在法治的框架之內(nèi)形成相互監(jiān)督和制約的責(zé)任，唯有如此公民才能得到保護(hù)、權(quán)力才會(huì)履行責(zé)任。

四、縱向權(quán)力的均衡

民主政治以公民在政治上享有平等地位為基本特征，這意味著盡管民主政治實(shí)行的是多數(shù)決定的原則，但是政治上的平等地位可以保證公民成為多數(shù)聯(lián)盟一份子的機(jī)會(huì)，因此民主政治賴以存在的多數(shù)聯(lián)盟必須是開放的、變動(dòng)的，否則公民就不可能實(shí)現(xiàn)輪流而治。

公民在政治生活中的結(jié)盟行動(dòng)并不必然具有開放、變動(dòng)的特征，因?yàn)槔硇缘恼涡袆?dòng)者如果具有通暢的信息，他們往往傾向于結(jié)成最小規(guī)模的獲勝聯(lián)盟，也就是說，“參與者將會(huì)尋求形成他們認(rèn)為能夠確保勝算的聯(lián)盟規(guī)模，但是不會(huì)尋求比這種聯(lián)盟規(guī)模更大的聯(lián)盟”。[14](p32-33)由此可見，政治聯(lián)盟不可避免地帶有封閉的特性，組成多數(shù)者聯(lián)盟的公民傾向于維持多數(shù)者的地位，于是多數(shù)者聯(lián)盟之外的公民將會(huì)被限制在少數(shù)者的位置上，逐漸被剝奪輪流成為多數(shù)者聯(lián)盟的機(jī)會(huì)。如果被排除在多數(shù)者聯(lián)盟之外的是有著特定宗教信仰、文化傳統(tǒng)、語言、共同生活地域的族群，那么政治結(jié)盟的后果就是多數(shù)者聯(lián)盟對(duì)少數(shù)族群的壓迫，進(jìn)而滋生同一國家之內(nèi)的不同族群之間的激烈沖突。族群沖突的代價(jià)是巨大的，不是種族清洗，就是國家的解體，然而政治生活的實(shí)際情形是不可能每個(gè)族群都建立一個(gè)國家，世界上大多數(shù)國家都是由幾個(gè)乃至幾十個(gè)規(guī)模不等的族群共同組成的。

政治結(jié)盟所導(dǎo)致的多數(shù)者聯(lián)盟對(duì)少數(shù)者群體的壓迫，彰顯出在一個(gè)由多元族群組成的國家里建立和維系民主政治的困境，然而此種困境并不能夠完全排除民主政治在多元社會(huì)建立的可能性，事實(shí)上很多穩(wěn)定的民主國家都是由多元族群構(gòu)成的。公民在政治平等上出現(xiàn)的困境之所以能夠破除，原因在于民主政治具備一種妥當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，能夠在來自不同族群的公民之間實(shí)現(xiàn)政治平等。[15](p37)公民在政治上的平等創(chuàng)造了輪流成為多數(shù)者聯(lián)盟的機(jī)會(huì)，而多數(shù)者聯(lián)盟則是治理國家事務(wù)的公共權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，因此政治平等的核心內(nèi)容在于公民能夠分享公共權(quán)力，這就意味著要實(shí)現(xiàn)來自不同族群的公民的政治平等，就必須保障每個(gè)族群能夠分享公共權(quán)力，進(jìn)而言之，在多元族群國家建立和維系民主政治必須從制度上建立縱向權(quán)力的均衡，也就是妥善地配置中央政府與地方政府之間的權(quán)力。

建立縱向權(quán)力的均衡絕非是指中央政府向地方政府分權(quán)的簡單過程，而是指在保障地方政府自主性的同時(shí)要維護(hù)中央政府的權(quán)威。地方政府的自主性實(shí)際上就是生活在特定地域之上的族群自我管理的權(quán)力，這種權(quán)力得到了中央政府的尊重和保障，但是與此同時(shí)地方政府的自主性必須服從中央政府的權(quán)威，地方政府不得以自主性為理由而破壞國家的完整性。中央政府的權(quán)力和地方政府的權(quán)力之間的均衡不是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，均衡的獲得是公民的個(gè)人權(quán)利和族群的集體權(quán)利有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，地方政府的自主性就是族群的集體權(quán)利，但是集體權(quán)利必須建立在個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上，詳言之，族群的成員首先作為國家的公民而享有得到國家保障的個(gè)人權(quán)利，如果沒有國家也就不存在公民的個(gè)人權(quán)利，在此基礎(chǔ)上國家保障族群在憲法規(guī)定范圍內(nèi)自我管理的集體權(quán)利，如果族群的成員不是國家的公民，特定族群就不可能享有集體權(quán)利。[15](p35)

公民的個(gè)人權(quán)利和族群的集體權(quán)利的有機(jī)結(jié)合要求民主政治形成特定的制度安排：首先，明確全體公民所享有的基本權(quán)利和特殊族群所享有的特別權(quán)利，同時(shí)明確國家對(duì)于保障這些基本權(quán)利和特殊權(quán)利所擔(dān)負(fù)的責(zé)任，并且這些規(guī)定要接受全體公民投票的檢驗(yàn)。其次，在中央與地方之間進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的分權(quán)，將屬于特定族群的公共事務(wù)劃歸地方政府自我管理，但是要將牽涉到全體公民共同利益的公共事務(wù)劃歸中央政府管理。再次在中央層面建立由各地的政治領(lǐng)袖組成的“大聯(lián)盟”，聯(lián)盟成員應(yīng)該由全體公民直接選舉產(chǎn)生，聯(lián)盟內(nèi)部的席位應(yīng)該按照比例分配給地方，“大聯(lián)盟”在制定和推行全國性政策時(shí)要避免以犧牲特定族群的利益為代價(jià)。[16](p29-36)

分權(quán)本身就是民主政治的內(nèi)在特性，民主意味著將管理公共事務(wù)的決策權(quán)分散給全體公民，然而公民往往由于宗教信仰、歷史傳統(tǒng)、語言、生活地域的原因，分屬不同的族群，因此公民個(gè)人的政治平等就同族群集體的政治平等密切聯(lián)系在一起，其中任何一方的落實(shí)都必須以另外一方的存在為條件，進(jìn)而言之，民主所要求的向公民分權(quán)就是要向生活在特定地域上的族群分權(quán)。當(dāng)然，分權(quán)有其底線，中央與地方之間的分權(quán)在保障地方自主性的同時(shí)，不得破壞中央的權(quán)威和國家的完整，只有當(dāng)國家權(quán)力在縱向維度上實(shí)現(xiàn)了均衡配置時(shí)，公民之間的政治平等才能得到切實(shí)的保障，民主政治才可能在現(xiàn)代國家得到建立和維系。

五、政治參與的均衡

民主政治是以政治上平等的公民為基本要素的，公民在政治上的平等意味著平等地管理公共事務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，公民行使權(quán)利和利用機(jī)會(huì)的過程就是政治參與，雖然政治參與的方式多種多樣、政治參與的后果也存在顯著的差別，然而無論是對(duì)于公民來說，還是對(duì)于民主政治而言，政治參與都有著特別重要的意義。對(duì)于公民來說，政治參與不僅意味著公民對(duì)國家的責(zé)任和公民對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督，而且意味著公民對(duì)國家的政治認(rèn)同以及此種政治認(rèn)同的再生產(chǎn)；對(duì)于民主政治而言，公民的政治參與是其生命之源，這不僅意味著政治官員只能通過公民在選舉中的投票獲得合法性，更為重要的是民主政治本身只能通過公民的政治參與來獲得正當(dāng)性。

缺乏政治參與的民主政治往往備受合法性流失之苦，公民對(duì)選舉的冷漠引發(fā)了學(xué)界對(duì)民主前景的擔(dān)憂，并進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)者尋找新路徑以重建民主政治正當(dāng)性。政治參與不足固然不利于民主政治，但是政治參與過度同樣有害于民主政治，因?yàn)槊裰髡嗡峁┑恼螀⑴c的制度渠道和政治官員回應(yīng)公民訴求的能力都是有限的。只有當(dāng)公民通過民主政治所提供的制度渠道進(jìn)行政治參與時(shí)，公民的政治參與同民主政治之間才能形成共生關(guān)系，如果公民的政治參與超過了民主政治所提供的制度渠道的承受能力，那么過度的政治參與就會(huì)游離在民主制度之外蛻變?yōu)槠茐恼沃刃虻牧α?，進(jìn)而動(dòng)搖民主政治的基礎(chǔ)、引發(fā)民主政治崩潰。[17](p65-66)政治官員自然應(yīng)該對(duì)公民負(fù)責(zé)，但是過度的政治參與會(huì)限制政治官員的執(zhí)政能力，或者刺激政治官員尋求超越民主制度來回應(yīng)公民的訴求，無論何者都將損害民主政治的正當(dāng)性。[18](p557-578)不難發(fā)現(xiàn)，政治秩序和制度渠道的承受能力為民主政治中的政治參與設(shè)定了界限，因此民主政治需要一定程度的政治冷漠，就如同需要一定程度的政治參與一樣，為了維系民主政治即必須在公民的政治參與和政治冷漠之間建立均衡。

公民政治參與的程度受到政治議題的調(diào)節(jié)，一般而言，當(dāng)民主政治穩(wěn)固之后公民政治參與的熱情將會(huì)下降，除非出現(xiàn)了足以影響民主政治存續(xù)的重大議題，否則公民會(huì)選擇讓民主制度自我運(yùn)行，因此為了建立政治參與和政治冷漠之間的均衡，就需要周期性地出現(xiàn)重大的政治議題來調(diào)動(dòng)公民的參與熱情，民主政治中周期性的選舉就是典型的調(diào)動(dòng)公民參與熱情的機(jī)制。除了得到制度有效規(guī)范的重大議題之外，現(xiàn)代社會(huì)孕育的一系列尚未得到制度有效規(guī)范的重大議題，也能發(fā)揮調(diào)動(dòng)公民政治參與熱情的作用，例如突發(fā)性的公共事件，由于此類事件發(fā)生的突然性、內(nèi)容的新穎性、影響面的廣泛性，所以相對(duì)于得到了制度有效規(guī)范的傳統(tǒng)議題來說能夠更加有效地動(dòng)員公民進(jìn)行政治參與，以公共事件為基礎(chǔ)的政治參與往往具有群體規(guī)模巨大、沖擊強(qiáng)等特點(diǎn)，因而對(duì)現(xiàn)有的制度渠道造成巨大的破壞，并對(duì)政府的應(yīng)對(duì)能力形成了有力的挑戰(zhàn)。為了妥當(dāng)?shù)亟鉀Q公共事件引發(fā)的政治參與，民主政治除了改善制度渠道、提高容納能力之外，非常重要的工作就是對(duì)政治議題進(jìn)行管理，這就是在將公共事件進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上將某些敏感的、一時(shí)難以通過民主加以解決的議題從政治領(lǐng)域中排斥出去，或者對(duì)那些難以將其從政治領(lǐng)域中排斥出去的政治議題進(jìn)行界定和重新解釋。[19](p26)

民主政治對(duì)尚未得到制度規(guī)范的議題的選擇和設(shè)定是由政治精英完成的，公民通過選舉賦予政治精英管理公共事務(wù)的權(quán)力，并要求政治精英對(duì)公民的委托行為負(fù)責(zé)，如果政治精英的履責(zé)不能令大多數(shù)公民滿意，那么在位的政治精英將在選舉中被新的政治精英取代，因此，為了守護(hù)自己的職位和權(quán)力，政治精英必須妥善應(yīng)對(duì)公民的訴求和有效地履行責(zé)任。重要的問題在于民主政治中的政治精英不是公民訴求的被動(dòng)承受者，政治精英履責(zé)的目的更多地是為了守護(hù)自己的職位和權(quán)力，這就意味著政治精英在面對(duì)公民的政治參與時(shí)將會(huì)根據(jù)自己的利益來選擇和設(shè)定政治議題，而不是根據(jù)議題本身的重要性或者議題與公民利益的密切程度來選擇和設(shè)定議題。政治精英對(duì)政治議題的選擇權(quán)和設(shè)定權(quán)的掌控，是現(xiàn)代政治不可避免的特性，此種特性生長的后果就是政治精英蛻變成為操縱公民的寡頭、民主政治退化成為寡頭政治，[20](p3)因此民主政治不僅需要政治精英對(duì)政治議題的選擇和設(shè)定來調(diào)節(jié)公民的政治參與，而且也需要公民的政治參與來制約政治精英的控制，一方面公民要積極參與選舉投票以提高政治精英的競爭性，另一方面公民要借助社會(huì)運(yùn)動(dòng)的方式將重要的議題推進(jìn)政治領(lǐng)域，迫使政治精英回應(yīng)公民訴求、履行政治責(zé)任。

由此可見，民主政治所需要的政治參與的均衡是一種復(fù)雜的狀態(tài)，它不僅意味著政治參與和政治冷漠的均衡，而且意味著政治精英的控制和公民的政治參與的均衡，還意味著公民制度內(nèi)的參與和制度外的抗?fàn)幍木?。?dāng)然，政治參與的均衡是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程，民主政治為實(shí)現(xiàn)這種動(dòng)態(tài)均衡所進(jìn)行的努力，就是民主政治自我維持的集中體現(xiàn)。

六、簡單總結(jié)

民主政治是人類自身創(chuàng)造的現(xiàn)實(shí)中最好的統(tǒng)治形式，但是民主政治并不會(huì)因其是個(gè)好東西故而自動(dòng)地出現(xiàn)和維系下去，恰恰相反，民主政治內(nèi)在的不確定性決定了民主政治是相當(dāng)脆弱的，這就意味著如果民主政治得不到特定條件的支持，將會(huì)很容易走向崩潰。通過對(duì)成熟和穩(wěn)定的民主政治的分析發(fā)現(xiàn)，民主政治是建立在階層利益的均衡、責(zé)任分布的均衡、縱向權(quán)力的均衡、政治參與的均衡等一系列均衡機(jī)制支持的基礎(chǔ)之上的，正是這些均衡機(jī)制的存在克服了民主政治的脆弱性從而得以鞏固下去。當(dāng)然，支持民主政治的均衡機(jī)制不是自動(dòng)形成的，階層利益的均衡、責(zé)任分布的均衡、縱向權(quán)力的均衡、政治參與的均衡都是制度運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果，因此民主政治對(duì)于制度設(shè)計(jì)和制度建設(shè)有著巨大的需求。對(duì)于新興民主國家來說，如何通過制度創(chuàng)新和制度建設(shè)來形成均衡機(jī)制是政治發(fā)展過程中至關(guān)重要的命題。

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