依法治國方略下人大工作機制之完善

白永峰

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢430073）

十八屆三中全會全面深化改革的決定對人民代表大會制度的創(chuàng)新與發(fā)展提出了新要求。十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國的決定強調(diào)要堅持人民的主體地位，“人民是依法治國的主體和力量源泉，人民代表大會制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度?！奔訌娙舜蟪Ｎ瘯舜蟠淼穆?lián)系，密切人大代表與人民群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用，是發(fā)揮人大根本政治制度作用的現(xiàn)實路徑?！皟蓚€聯(lián)系”是指人大常委會與人大代表，人大代表與人民群眾兩對關(guān)系?！皟蓚€聯(lián)系”工作的開展是人大制度運行的關(guān)鍵，是人民意愿上升為國家意志的根本途徑。在現(xiàn)有依法治國方略的指導(dǎo)下，政治體制改革的方向和決心為實現(xiàn)人大制度優(yōu)越性和人大代表依法履行職權(quán)提供了良好的政治氛圍。人大工作的推進(jìn)需要結(jié)合現(xiàn)有的機遇，從人大常委會、人大代表以及人民群眾三個維度出發(fā)，構(gòu)建科學(xué)合理的工作機制，推動各自價值和地位的實現(xiàn)。

一、人大常委會是完善“兩個聯(lián)系”工作的關(guān)鍵

人民代表大會制度要充分發(fā)揮優(yōu)越性，就必須與時俱進(jìn)不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新和工作機制創(chuàng)新，不斷促進(jìn)人大及其常委會工作的法制化、規(guī)范化。我國人民代表大會制度的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則，其構(gòu)成和運行體現(xiàn)著代議制民主和協(xié)商民主理論，既體現(xiàn)了民主理論內(nèi)涵，又有中國的特色和創(chuàng)造。[1]從人大的機構(gòu)設(shè)置來看，人大與人大常委會之間聯(lián)系緊密且有差異。毋庸置疑，人大地位高于人大常委會，但由于大會會期的限制，人大常委會在處理兩對關(guān)系的過程中起到了關(guān)鍵性的作用。

第一，人大常委會在與人大代表聯(lián)系的過程中扮演了重要角色。我國《代表法》第36—40條明確規(guī)定，人大常委會應(yīng)采取多種方式與代表保持聯(lián)系、應(yīng)為代表執(zhí)行職務(wù)提供必要條件、應(yīng)當(dāng)保障代表的知情權(quán)、應(yīng)當(dāng)有計劃地組織代表參加履職學(xué)習(xí)。人大常委會的辦事和工作機構(gòu)就是代表執(zhí)行職務(wù)的集體服務(wù)機構(gòu)，是代表的服務(wù)保障部門。由此可見，人大常委會在人大代表功能和作用發(fā)揮的過程中扮演著服務(wù)者、保障者的角色。此外，人大常委會還應(yīng)當(dāng)注重與人大職能的銜接?！皩崿F(xiàn)人民代表大會和人大常委會履職的有機銜接是確保國家權(quán)力機關(guān)協(xié)調(diào)一致開展工作，發(fā)揮人大制度優(yōu)越性的重要基礎(chǔ)。現(xiàn)實中存在的職權(quán)界定不明晰、工作主次關(guān)系把握不準(zhǔn)確等問題影響著人大職能的發(fā)揮?！盵2]解決好人大常委會與人大之間的關(guān)系問題有利于人大常委會在與人大代表的聯(lián)系過程中準(zhǔn)確定位。

第二，人大常委會應(yīng)當(dāng)為人大代表提供必要的履職平臺。人大代表在閉會期間的活動主要有視察、專題調(diào)研和履職學(xué)習(xí)等，這些活動的組織關(guān)鍵在于人大常委會。人大常委會中代表工作委員會、代表聯(lián)絡(luò)科室等設(shè)置為聯(lián)系人大代表提供機構(gòu)保障。為了擴大人大代表對人大活動的參與，《代表法》也規(guī)定了人大常委會要提供時間、經(jīng)費等方面的條件保障。一切組織和個人都必須尊重和支持代表工作的規(guī)定更是體現(xiàn)了我國對人大代表履職的重視，展現(xiàn)了我國人大常委會加強與人大代表聯(lián)系的諸多保障。人大常委會為人大代表提供良好的履職平臺，不但能夠調(diào)動人大代表行使職權(quán)的積極性，對提升人大代表履職水平也有積極作用。

第三，人大常委會與人大代表的聯(lián)系應(yīng)形成常態(tài)機制。我國《代表法》明確賦予了人大代表在本級人大會議期間和閉會期間的許多權(quán)利。例如，會議期間可以詢問，提出議案、質(zhì)詢案、罷免案，提出建議、批評和意見等；閉會期間可以參加視察和專題調(diào)研，組成特定問題調(diào)查委員會，提出建議、批評和意見等，為人大代表履行代表職責(zé)提供了較多便利。但不可否認(rèn)的是，人大代表履職的方式還有進(jìn)一步提升和完善的空間。人大常委會聯(lián)系人大代表的常態(tài)機制建設(shè)需要在規(guī)范和實踐方面共同推進(jìn)。例如，有必要制定閉會期間活動的實施細(xì)則以及聯(lián)系人大代表的具體工作辦法，進(jìn)而公開參與活動的人大代表信息，拓展聯(lián)系代表的操作方式，形成代表批評、意見和建議的反饋機制等等。

二、聯(lián)系人民群眾是人大代表的核心義務(wù)

人大代表的代表性通過代表與選民的關(guān)系體現(xiàn)，密切人大代表同群眾的聯(lián)系是展示代表性的重要方式。人大代表與人民群眾的聯(lián)系效果決定人大制度的運行，影響人民意愿的表達(dá)。人大代表作為人民群眾的委托人，應(yīng)當(dāng)忠實于人民的意志和利益，傾聽和反饋群眾的意見和建議。作為權(quán)力機關(guān)的組成人員，人大代表在實際民主政治生活中充當(dāng)了立法者、重大事項決定者的角色；“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，決定了人大代表作為監(jiān)督者的角色；人大代表通過人大會議和閉會期間的活動行使權(quán)能，履職過程中聯(lián)系群眾、反映民生則體現(xiàn)了人大代表應(yīng)扮演社會活動家的角色。人大代表所具有的立法者、重大事項決議者、監(jiān)督者和社會活動家的角色根基于人民，回饋于群眾。

首先，人大代表的產(chǎn)生要求加強與人民群眾的聯(lián)系。我國的人大代表產(chǎn)生實行直接選舉和多層次間接選舉并行的模式。人大代表人民的意志，受選民和選舉單位監(jiān)督。我國《選舉法》中對人大代表資格的規(guī)定，除年齡、國籍、是否被剝奪政治權(quán)利等內(nèi)容限制外，設(shè)置了較低的門檻，體現(xiàn)了選舉的平等性和普遍性原則。對于人大代表來講，密切聯(lián)系群眾的能力應(yīng)當(dāng)是最重要的素質(zhì)要求。人大代表的產(chǎn)生要求人大代表要從群眾中來，到群眾中去，接受人民的檢驗，接受人民的監(jiān)督。實踐中，人大代表組成存在結(jié)構(gòu)性缺陷，影響了與人民群眾聯(lián)系工作的開展。例如，“存在部分人大代表參政意識和能力不強；政府官員比例過大；兼職代表無暇顧及人大工作等?！盵3]這些問題影響著人大代表與人民群眾的聯(lián)系以及自身作用的發(fā)揮。官員主導(dǎo)和精英化是人大代表作用受限的原因之一，但問題的關(guān)鍵是如何建立人大代表和全國公民之間更為直接的政治關(guān)聯(lián)。[4]現(xiàn)實困境凸顯了人大代表加強與人民群眾聯(lián)系的必要性。

其次，人大代表履行職權(quán)要求密切聯(lián)系人民群眾。人大代表的地位和權(quán)威是代表履職的前提。但在實踐中，我國人大代表與選民的關(guān)系存在諸多隔膜，影響了人大代表地位和作用的發(fā)揮。人大代表的權(quán)威形成依賴于自己的履職效果，人大代表體現(xiàn)自身的代表性需要依憲依法來反映民眾訴求。馬克思認(rèn)為“脫離被代表人意識的代表機關(guān)，就不成其為代表機關(guān)”[5]。人大代表在履職過程中既要實現(xiàn)民意表達(dá)的職能又要遵守憲法和法律，這既是對自身的約束，也是對人大代表依法實現(xiàn)民意表達(dá)的保障。憲法和法律是人大代表反映選民意愿時的首要標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)與選民利益的對接才更加具有說服力。[6]我國《代表法》要求人大代表在出席人大會議前應(yīng)當(dāng)廣泛、多渠道地聽取群眾的意見和建議，為積極履職做好準(zhǔn)備。如果人大代表不與人民群眾密切接觸，不對人民的意愿有詳盡的了解，代表的權(quán)利和使命都將成為空中樓閣。閉會期間的活動也是人大代表履職的重要組成，憲法和法律也規(guī)定了形式多樣的代表活動。通過這些活動，代表們可以發(fā)現(xiàn)“一府兩院”工作中的不足，形成代表的批評、意見和建議。人大代表應(yīng)當(dāng)積極聽取群眾對代表履職的意見，在履職過程中體現(xiàn)與人民群眾的聯(lián)系。

最后，人大代表與人民群眾的聯(lián)系需要完善問責(zé)和監(jiān)督機制。我國《代表法》對代表應(yīng)盡的義務(wù)有明確規(guī)定，例如加強履職能力學(xué)習(xí)，積極參加代表活動，模范遵守憲法和法律，恪守道德和加強自律等等。這些既是對人大代表的硬性要求，也反映出人民對代表的期許。對于不適格的人大代表，我國也規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督和問責(zé)機制。罷免、終止代表資格，暫停代表職務(wù)等方式是現(xiàn)有的問責(zé)和監(jiān)督措施，但實施過程并不盡如人意。近年來頻發(fā)的地方選舉“賄選”事件凸顯了人大代表問責(zé)機制缺失的負(fù)面效應(yīng)，賄選者甘冒風(fēng)險追求人大代表頭銜，看中的正是人大代表身上的特權(quán)和未受完善監(jiān)督的制度缺位。這些都是有關(guān)制度的漏洞和操作中的變形所致，反映了發(fā)展和完善人大制度的緊迫性。[7]另外，人大代表還存在濫作為、不作為等現(xiàn)象，人大代表與人民群眾的聯(lián)系依舊存在諸多需要完善的環(huán)節(jié)。實踐中存在人大代表述職形式化，回訪群眾走過場等現(xiàn)象，榮譽代表、身份代表的陳舊思想仍未肅清。無常規(guī)的問責(zé)和監(jiān)督機制，具體的紀(jì)律監(jiān)督缺失不利于人大代表的自律，影響人大代表活動的積極性，影響人大代表同人民群眾聯(lián)系的效果。

三、人大代表作用的發(fā)揮是完善人大工作機制的重要目的之一

人大代表的保障和監(jiān)督機制共同影響人大代表的價值和作用。激勵和保障是為了更好地保證人大代表不受干擾地履行憲法和法律賦予的職責(zé)，問責(zé)和監(jiān)督則是為了避免人大代表背棄人民群眾的信任。

激勵和保障機制的健全需要發(fā)揮人大常委會的作用。發(fā)揮人大代表的作用需要強化人大常委會在與人大代表聯(lián)系中的主導(dǎo)功能。人大常委會在明確聯(lián)系人大代表的具體實施辦法，為人大代表的履職創(chuàng)造機會和平臺等方面具有十分重要的作用。人大常委會要積極發(fā)揮激勵者、監(jiān)督者和服務(wù)者、保障者的作用，擴大人民群眾有序參與人大工作的途徑，充分踐行現(xiàn)有規(guī)范。只有在監(jiān)督機制下密切與人民群眾的聯(lián)系才能充分發(fā)揮人大代表的作用。密爾認(rèn)為，“代議制政體就是人民通過自己定期選出代表行使最后的控制權(quán)，他們是握有最后權(quán)力的主人”。[8]代議制度是一種授權(quán)政治，同時也是一種責(zé)任政治，通過加強對人大代表的問責(zé)和監(jiān)督，能夠?qū)崿F(xiàn)人大代表對社會關(guān)切的積極回應(yīng)。依法治國方略下提升公民的法治意識是實現(xiàn)人民主體地位的路徑之一。只有使人民群眾認(rèn)識到自身的主體地位，強化對人大代表的監(jiān)督和問責(zé)意識，我國的政治制度建設(shè)才會朝著法治化方向更進(jìn)一步。

結(jié)語

我國人民代表大會制度經(jīng)歷了60年的發(fā)展，實現(xiàn)了人民當(dāng)家做主、穩(wěn)定的社會秩序以及社會主義法律體系初步形成的有機統(tǒng)一。在歷史新起點下完善人大工作機制，推進(jìn)理論和實踐創(chuàng)新，有利于人大代表作用的充分發(fā)揮。全面深化改革背景下結(jié)合依法治國方略的指引，注重人大工作機制創(chuàng)新和人大代表的重要性是完善中國特色代議制民主、彰顯人大制度生命力與優(yōu)越性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

[1]楊光斌,尹冬華.我國人民代表大會制度的民主理論基礎(chǔ)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報,2008(6):93-99.

[2]李福忠.加強代表大會和常委會職能銜接發(fā)揮人大職能作用[J].人大研究,2011(4):21-24.

[3]徐育苗.論中西“代議制度”的主要差異及其相關(guān)性[J].政治學(xué)研究,2001(4):26-31.

[4]趙曉力.論全國人大代表的構(gòu)成[J].中外法學(xué),2012(5):973-989.

[5]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京:人民出版社,1965:54-55.

[6]馬嶺.代議制下議員的角色定位[J].甘肅政法學(xué)院學(xué)報,2012(2):17-24.

[7]王曉敏.從“賄選”事件頻發(fā)看如何完善人民代表大會制度[J].理論探討,2002(5):12-14.

[8][英]約翰·密爾．代議制政府[M].北京:商務(wù)印書館,1982:68.