廉政新常態(tài)與反腐法治化

毛昭暉

（中國人民大學 反腐敗與廉政政策研究中心，北京 100872）

一、廉政新常態(tài)與反腐敗發(fā)展階段“時間窗”

廉政新常態(tài)是對中國反腐敗現(xiàn)階段的客觀描述，“新”體現(xiàn)為中國反腐敗歷程是一個動態(tài)的、發(fā)展變化的過程，集中凸顯為“以治標為主”“治標與治本并治”和“以治本為主”的動態(tài)發(fā)展過程?！俺B(tài)”顯現(xiàn)為在某一特定階段，反腐敗的戰(zhàn)略與工作模式是相對穩(wěn)定的，如在“以治標為主”階段，主要是查辦腐敗案件和狠抓干部作風問題。因此，要科學描述廉政新常態(tài)，首要問題是如何科學界定反腐敗發(fā)展階段的“時間窗”。

從理論上，我們很容易歸納出反腐敗發(fā)展階段的三段論：“以治標為主階段”“標本并治①階段”和“治本為主階段”。但是，如何真正判斷當前反腐敗工作處在哪一個階段，確實是不容易的。反腐敗戰(zhàn)略與工作模式是設計和推動的，是能夠描述的，是顯性的。而反腐敗工作處于哪個發(fā)展階段，是隱性的，較難把握。如果將中國反腐敗發(fā)展階段以十年為限進行劃分，三對重要的變量對研判反腐敗發(fā)展階段很有幫助：一是腐敗存量與增量的變動情況，這一指標能夠檢驗治標與治本的成效以及腐敗存量與增量之間的內在關系；二是腐敗需求面與供給面的變化，腐敗供給面的大小反映權力領域制度的完備程度與治本成效，而腐敗需求面的強弱能夠檢驗打擊腐敗所產生的“不敢腐”的成效；三是監(jiān)督類反腐敗制度與制約類反腐敗制度的立法立規(guī)變化。監(jiān)督類反腐敗制度主要支撐反腐敗的治標，而制約類反腐敗制度主要解決治本，這兩類制度的變化有助于我們辨識治本與治標的變化。

據(jù)此粗略地判斷：2013～2015年為“以治標為主，為治本贏得時間”的第一階段。2013年以來，反腐敗機構通過全面清理案件線索，系統(tǒng)反腐，“不敢腐”的官場新生態(tài)“初見成效”。然而，“不收斂、不收手”的腐敗者大有人在，一些腐敗者經歷第一輪反腐風暴后，在逐步適應中尋求應對之策。如一些地方腐敗者群體采取“抱團取暖式”對抗，或投靠新的利益集團尋求庇護；腐敗方式也從直接的權錢交易為主向期權式腐敗和資本收益型腐敗變異；不作為類型的腐敗行為有所顯現(xiàn)，庸官、滑官和混官比例增大。故繼續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，通過加強對十八大以來不收斂、不收手的腐敗者精確打擊，建立早發(fā)現(xiàn)早處置機制，抓早抓小，遏制腐敗的增量?！耙灾螛藶橹鳌钡姆锤瘮〔呗灾饕菧p少腐敗存量，而真正遏制腐敗增量，實現(xiàn)“不能腐”和“不想腐”還需靠制度。如果腐敗土壤未能鏟除，而反腐敗治本制度建設不能及時跟進，一些新問題可能隨之產生，甚至治標成效有可能被新一輪新型腐敗所蠶食。

可以預見，2016～2018年應當是“治標與治本并重”的關鍵階段。隨著反腐敗核心制度逐步建立完善，區(qū)域性、點對點的治本之策成效進一步顯現(xiàn)，腐敗存量的大幅下降，反腐敗戰(zhàn)略將隨之調整。而在黨的十九大召開之際，全面推動依法治國和政治民主為核心的全面“治本”改革，應當是最好的時機。當然，反腐敗政策也要兼顧時間和空間，不要搞一刀切，不同時間、不同地區(qū)，以治標為主還是標本并治，要實事求是、因地制宜。綜上所述，廉政新常態(tài)并非是一成不變的，而是動態(tài)發(fā)展的，只有牢牢把握反腐敗發(fā)展演變的客觀規(guī)律，才能科學界定廉政新常態(tài)的實質內涵。

二、法治反腐與黨內監(jiān)督法規(guī)的法治化

2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出：“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標。”從當前法治現(xiàn)狀看，這一“基本實現(xiàn)”的目標并沒有真正實現(xiàn)。法治是一把雙刃劍，一方面有利于形成穩(wěn)定的、可預見的公共秩序。另一方面，“一切依法行事，等所有法律程序走下來，一切都已時過境遷，依法求變無異于刻舟求劍”②?？梢?，在中國，法治化是一個步履艱辛的發(fā)展過程，完全照搬西方法治模式，其結果要么泛法律化，僅有法治之表；要么因擔心法治對權力過度制約而拒絕法治化。長期以來，解決這一法治難題的高明手段就是運用極富靈活的黨內法規(guī)來代行部分國家法律的功能，久而久之，黨內法規(guī)運用成為國家法律體系的主要內容，成為執(zhí)政黨依規(guī)施政的主要形式。

黨的十八屆四中全會首次把“形成完善的黨內法規(guī)體系”明確為“建設中國特色社會主義法治體系”的重要內容，而在隨后召開的中紀委四次全會上，王岐山強調要“注重黨內法規(guī)同國家法律的有機銜接”。毋庸置疑，“黨要管黨，從嚴治黨”所體現(xiàn)的黨內執(zhí)紀法規(guī)建設成為法治反腐的重要內容。應當指出的是，完善黨內監(jiān)督法規(guī)體系，不是要擴大黨內監(jiān)督法規(guī)的適用廣度，增大黨內監(jiān)督法規(guī)在法治反腐體系中的比重，更不是用黨內監(jiān)督法規(guī)代替國家法律，而是通過加強黨內法規(guī)的法治化水平，增強黨內監(jiān)督法規(guī)對黨員領導干部行為規(guī)范的針對性與精確度，彌補國家法律在立法時效和立法深度的不足。當前，已經進入“治標為主，為治本贏得時間”的“換擋期”，一方面，通過全面推進黨內監(jiān)督法規(guī)科學化、規(guī)范化進程，提升黨內監(jiān)督法規(guī)的法治化水平；另一方面，實現(xiàn)國家法律與黨內法規(guī)的雙向融合，為“治標與治本并重”的轉型期做好法治資源儲備。

實現(xiàn)國家反腐敗法律和黨內反腐敗法規(guī)的有機銜接，關鍵在于科學配置國法與黨規(guī)兩種資源。黨的十八屆四中全會提出，“黨依據(jù)憲法法律治國理政”“黨依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨”“凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定”“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告”?？梢姡瑳]有哪個歷史時期國家法律與黨內法規(guī)結合得如此緊密，二者之間的相關性如此之大。故此，黨內監(jiān)督法規(guī)同國家反腐敗的法律的銜接問題，自然成為法治反腐的首要問題。如二者是否有統(tǒng)一遵守的核心價值？在立法中如何處理好憲法原則與黨的政治原則的關系？例如，檢察權、審判權獨立的關鍵在于檢察官、法官獨立，檢察官、法官應當在“去行政化”的司法環(huán)境中行使權力，而檢察官和法官大多又是黨員，檢察院、法院的黨組如何做到既要發(fā)揮黨組織的作用，又要避免干預檢察權、審判權的獨立性。再者，黨的紀律檢查權是執(zhí)政黨行為的體現(xiàn)，具有強烈的政黨意識。故執(zhí)紀監(jiān)督政治性與司法監(jiān)督的法律性之間必然產生一定的矛盾。如違反黨紀政紀行為與構成職務犯罪行為在查辦中如何銜接？是以“紀委對執(zhí)紀中發(fā)現(xiàn)的構成犯罪的案件一律移交司法機關查處并不再負責案件的具體指揮協(xié)調工作”為原則，還是以黨的紀委負責腐敗案件的領導、組織和協(xié)調為原則？實踐中，基于黨的反腐敗工作領導小組和反腐敗協(xié)調小組的存在，黨委與紀委主導腐敗案件的查辦似乎是一種常態(tài)，極有可能出現(xiàn)黨紀與國法的銜接變?yōu)椤包h規(guī)高于國法”“黨紀取代國法”。

當前，以推進反腐敗的國家立法為先導，全面構建中國特色的反腐敗法治體系，防止國家法律與黨內法規(guī)之間的錯位或者越位，我們應當加快以下四方面的國家監(jiān)督立法：一是盡快將“反腐敗法”納入全國人大的立法規(guī)劃，啟動反腐敗國家大法的立法程序。二是盡快啟動反腐敗法典編纂，構建一個完整的、體系化的反腐敗法律體系，為反腐敗工作的法律適用提供方便。三是盡快修改“立法法”和修訂“黨內規(guī)章制定規(guī)則”，嚴格黨內規(guī)章與國家法律在反腐敗立法中各自的邊界。四是全面完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度。應當盡快建立健全關于“腐敗犯罪案件特殊訴訟程序”“腐敗行為后果消除及損害賠償”和“將無形的非物質性利益納入賄賂犯罪對象范疇”“官員舉報行賄犯罪作為法定義務”和腐敗者自贖機制等方面的法律制度。

三、推動權力反腐與法治反腐有效融合

推動權力反腐與法治反腐有效融合，是加快反腐敗增效拐點出現(xiàn)的重要途徑。然而，要真正把法治反腐理念與方式融入當前反腐敗工作體系中，決非易事。近兩年反腐敗成效是有目共睹的，形成這一良好局面的內在原因是黨中央的政治決心與反腐謀略，反腐敗強大動力源自于體制內“自上而下”的強力推動和壓力傳導。因此，一旦下位階官員對反腐敗的壓力產生麻木或有應對之策，或高位階權力主體基于自身的利益考量而減弱反腐敗壓力，權力反腐的有效性必然下降。當前，權力反腐導致的負面問題也不容小覷：如一些紀檢監(jiān)察機關在“三轉”③上搞“一刀切”，在解決辦案問題的同時，也產生了新的問題。如監(jiān)察職能被弱化，效能監(jiān)察邊緣化，導致政府效能低下、不作為、怠作為問題無人主抓；一些地方強推的紀檢監(jiān)察體制機制改革，沒有平穩(wěn)過渡、合理分配力量，破壞了多年探索形成的反腐敗格局和抑制了原有反腐敗制度創(chuàng)新的深化；甚至有一些地方紀委滋生錯誤的反腐敗政績觀，查辦案件在數(shù)量上相互攀比；反腐本位主義傾向加重，認為反腐敗就靠紀委，社會監(jiān)督邊緣化，公眾成為反腐敗斗爭的看客，挫傷了公眾積極參加反腐敗的積極性；由于過度的問題導向，導致反腐制度碎片化明顯；“一把手”監(jiān)督問題依然沒有解決，貪官的腐敗機會未能消除，腐敗動機僅僅是短時間內達到了抑制，反彈風險時刻存在，以致“當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，‘四風’病根未除，防止反彈任務艱巨；在懲治腐敗的高壓態(tài)勢下，仍有一些黨員干部不收斂不收手、甚至變本加厲”④。

可見，權力反腐帶來的問題，單靠權力是解決不了的，法治反腐必須跟進。而當前推進“法治反腐”面臨的最大挑戰(zhàn)，無疑是如何擺脫“權力反腐”的路徑依賴，推進法治反腐體系建設，使得法治反腐與權力反腐融為一體，各展所長，不出現(xiàn)互為排斥和對抗，逐步形成符合中國特色的反腐敗新常態(tài)。具體而言，當前首要應當處理好“法治價值與民主價值的統(tǒng)一”。在法治反腐建設中，要避免“強法治，弱民主”的法治反腐路徑。民主法治價值是反腐敗治本體系的核心價值，民主化是反腐敗治本之策的重要路徑。當前在反腐敗制度建構中泛政治化、功利化色彩頗為濃厚，制度價值往往被政治理性所左右，背離了立法立規(guī)的民主法治內核，反腐敗制度建設的社會基礎不被重視，增大了反腐敗“人治”化的風險。

民主法治建設的實現(xiàn)路徑體現(xiàn)為三個方面：第一，完善反腐敗立法過程的民主化。即如何真正發(fā)揮黨代會在黨內監(jiān)督法規(guī)中的主導作用，尤其是發(fā)揮黨代會在黨內法規(guī)立法中的制約性作用。當前，黨內監(jiān)督立法的最大問題是立法的隨意性和非民主化。一方面，黨內立法的隨意性導致黨內法規(guī)單一化和碎片化，進而使得黨內法規(guī)只在短時間能有效，立法成本甚高。另一方面，黨內立法重執(zhí)政黨的政治價值，輕法規(guī)的民主法治價值，二者不平衡。如現(xiàn)行反腐敗法規(guī)中體現(xiàn)民主內涵的條款就甚少。第二，完善憲法監(jiān)督。空泛的憲法監(jiān)督如果沒有實質內容加以支撐，依憲治國只能是一種理想化宣示，在違憲審查機制不可能短時間內推出的情況下，建立人代會和黨代會信任投票和罷免機制，不失為一種體現(xiàn)憲法監(jiān)督的好辦法。第三，社會民主監(jiān)督制度的完善。社會民主監(jiān)督是中國監(jiān)督體系的重要組成，在理論上是沒有爭議的。在國家─社會二元結構下，沒有強有力的社會民主監(jiān)督體系，中國反腐敗體制機制的剛性缺陷無法克服。實事求是地說，離開執(zhí)政黨監(jiān)督來談社會民主監(jiān)督是不現(xiàn)實的，完全照搬西方式的自由民主不符合中國國情。但是，正因為沒有成熟的社會民主監(jiān)督機制，全面的財產公開因缺乏有效的審核主體而無法落地；人大代表賄選丑聞頻出，一些人大代表不能代表人民，致使權力機關監(jiān)督流于形式。故此，增強反腐敗立法立規(guī)中民主價值的體現(xiàn)，尤其是社會民主監(jiān)督方式方法在反腐敗法治體系中的運用，無疑是下一階段法治反腐應當破解的重大問題。

權力反腐與法治反腐是相互遞進的螺旋式上升的共生關系。隨著反腐敗法治化步伐加快，法治化程度提升，有效但不合法的制度削減，傳統(tǒng)意義上的反腐敗行為受到法治約束，短時間內反腐敗效果可能出現(xiàn)下滑，經過一定階段，反腐敗法治化程度達到一定程度后，反腐敗制度的法律效果發(fā)揮全面作用，反腐敗工作成效出現(xiàn)拐點，并呈上升趨勢。因此說，我們應當理性看待反腐敗效果的短期弱化，堅定法治反腐的信心，不要因短時間內出現(xiàn)反腐敗效果下滑而顧慮甚至否定法治反腐的長期有效性。

注釋：

①標本并治的含義有別于標本兼治。標本兼治是指針對不同的腐敗行為，有的選擇治標，有的選擇治本；而標本并治是指針對一種腐敗行為，既要用治標的手段，也要用治本的方法，雙管齊下，才能見效。

②馮仕政：《法治、政治與中國現(xiàn)代化》，《學海》2011年第4期。

③“三轉”是指紀檢監(jiān)察機關職責定位和履職方式的重大政策調整，圍繞著執(zhí)紀問責監(jiān)督，實現(xiàn)“轉職能、轉方式、轉作風”。

④2014年10月25日，中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的講話。