民事檢察建議的問題分析與完善路徑——以民事檢察建議制度的完善與規(guī)范為視角

王 曉，任文松

（1.沈陽師范大學(xué)，遼寧 沈陽 110034；2.遼寧省人民檢察院，遼寧 沈陽 110031）

民事檢察建議成為檢察機關(guān)法定的監(jiān)督方式，對于民事檢察制度的發(fā)展歷程而言具有里程碑式的意義，民事檢察監(jiān)督的環(huán)節(jié)由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變成為全程監(jiān)督，監(jiān)督的方式由抗訴單一監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變成為抗訴與檢察建議綜合運用的二元監(jiān)督模式，監(jiān)督的對象由對案件監(jiān)督轉(zhuǎn)變成為對案件及對人的全面監(jiān)督，監(jiān)督的內(nèi)容由審判監(jiān)督轉(zhuǎn)變成為訴訟監(jiān)督。修改后的《民事訴訟法》關(guān)于民事檢察建議的相關(guān)規(guī)定，為民事檢察建議工作的順利開展提供了堅實的法律保障，民事檢察建議工作也至此告別了于法無據(jù)的時代。但值得注意的是，民事檢察建議工作在司法實踐中仍然存在相當(dāng)大的困難和阻力①，民事檢察建議的作用不但沒有得到充分發(fā)揮反而受到了抑制。

一、民事檢察建議存在的問題分析

（一）民事檢察建議監(jiān)督理念的錯位

修改后的《民事訴訟法》已經(jīng)施行兩年多的時間，但一些法院和檢察院沒有正確理解民事訴訟法的立法旨意，存在一些不適當(dāng)甚至錯誤的理念。當(dāng)前，關(guān)于民事檢察建議不正確的觀念主要有：一是柔性監(jiān)督。司法實踐中，一些檢察院認為檢察建議相對于抗訴而言系柔性監(jiān)督方式，沒有抗訴必然啟動再審程序的剛性效力，因此不愿適用檢察建議的監(jiān)督方式；一些法院也認為檢察建議是柔性監(jiān)督，對法院沒有法律規(guī)定的強制性效力。民事檢察建議雖然具有協(xié)商的性質(zhì)，但這并不妨礙其所具有的剛性監(jiān)督屬性。檢察機關(guān)的憲法定位，決定了其向人民法院提出的民事檢察建議具有法律監(jiān)督的公權(quán)力性質(zhì)②，人民法院必須依據(jù)法律的規(guī)定啟動相應(yīng)的審查程序，并在法律規(guī)定的期限內(nèi)予以回復(fù)，否則要承擔(dān)一定的法律后果③，這也正是檢察建議剛性監(jiān)督屬性之所在。二是提示性監(jiān)督。一些法院認為，民事檢察建議的作用在于提示人民法院的訴訟活動可能存在錯誤，人民法院可以通過內(nèi)部審查糾錯程序?qū)崿F(xiàn)對錯誤訴訟活動的糾正。這種觀念直接導(dǎo)致人民法院對因檢察建議而啟動再審程序的案件，通常依照修改后的《民事訴訟法》第一百九十八條規(guī)定的院長發(fā)現(xiàn)錯誤程序處理，在其法律文書中對檢察建議的程序啟動作用不予任何形式體現(xiàn)。我們認為，檢察建議的提示性作用是“表”，法律監(jiān)督屬性是“里”，不應(yīng)讓檢察建議的表面作用，遮蔽了其實質(zhì)的法律監(jiān)督屬性。三是終極性救濟。修改后的《民事訴訟法》第二百零九條④的規(guī)定，使得一些法院認為人民檢察院是民事訴訟案件的終極救濟機關(guān)，這種認識直接導(dǎo)致了一些人民法院對民事檢察建議案件的息訴工作不予配合。實際上，修改后的《民事訴訟法》并沒有禁止當(dāng)事人對再審案件向人民法院申請再審。在民事法律上，法無禁止即可為。因此，當(dāng)事人向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴后，雖然不得再次向人民檢察院申請檢察建議，但仍然可以向人民法院申請再審。可見，人民法院是民事訴訟案件的最終救濟機關(guān)。

（二）民事檢察建議的立法缺失

修改后的《民事訴訟法》第二百零八條⑤確立了檢察建議這一法定監(jiān)督方式，并在第二百零八條和第二百零九條規(guī)定了檢察建議的具體適用情形?！度嗣駲z察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督規(guī)則》）對民事檢察建議適用的條件、程序、效力等作出了具體規(guī)定，但現(xiàn)有的法律和司法解釋的規(guī)定仍缺乏應(yīng)有的可操作性，無法滿足民事檢察建議規(guī)范化和制度化的需要。一是民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議的規(guī)定過于原則。《監(jiān)督規(guī)則》雖然將民事執(zhí)行活動監(jiān)督作為一章規(guī)定，但對于民事執(zhí)行監(jiān)督的唯一方式即檢察建議的監(jiān)督范圍、監(jiān)督條件、監(jiān)督效果等均缺乏明確的規(guī)定。二是民事檢察建議的適用情形存在爭議?！侗O(jiān)督規(guī)則》第八十六條規(guī)定，地方各級人民檢察院發(fā)現(xiàn)民事調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。“損害國家利益、社會公共利益”之類的表述，缺乏司法解釋進行明確界定，因此檢、法兩院在司法實踐中很難做到統(tǒng)一的理解和認識。三是民事檢察建議的跟進監(jiān)督措施缺乏明確規(guī)定?！侗O(jiān)督規(guī)則》第一百一十七條規(guī)定，在人民法院對檢察建議未在規(guī)定的期限內(nèi)作出處理并書面回復(fù)的以及人民法院對檢察建議的處理結(jié)果錯誤的兩種情形下，人民檢察院有權(quán)提請抗訴或者跟進監(jiān)督。但《監(jiān)督規(guī)則》沒有明確跟進監(jiān)督的方式、程序、效力等，這也使得所謂的跟進監(jiān)督面臨立法空洞化的尷尬境地。

（三）民事檢察建議的立法沖突

2010年以來，最高人民檢察院單獨或與其他有關(guān)機關(guān)聯(lián)合，先后頒布了多部關(guān)于民事訴訟監(jiān)督的司法解釋，這些司法解釋在規(guī)范檢察監(jiān)督行為、提升檢察監(jiān)督效率、增強檢察監(jiān)督效果等方面，發(fā)揮了不可或缺的作用。不容忽視的是，這些司法解釋中關(guān)于民事檢察建議的規(guī)定存在前后矛盾甚至沖突的情況⑥。《監(jiān)督規(guī)則》在附則中規(guī)定，本院之前公布的其他規(guī)定與本規(guī)則內(nèi)容不一致的，以本規(guī)則為準?！侗O(jiān)督規(guī)則》附則的規(guī)定雖然為下級院適用相關(guān)規(guī)定提供了依據(jù)，但這也為下級院民事檢察建議的法律適用增加了困難，原因在于并非所有的辦案人員都熟悉和掌握關(guān)于民事檢察建議的相關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定的沖突和矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是民事檢察建議的類別。按照《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，民事檢察建議可分為再審檢察建議、違法行為監(jiān)督檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督檢察建議以及改進工作檢察建議等四類。但2010年“兩高三部”簽訂的《關(guān)于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》（以下簡稱兩高三部文件）規(guī)定了提出糾正違法通知書和更換辦案人建議兩種監(jiān)督方式。這兩種監(jiān)督方式尚不能為《監(jiān)督規(guī)則》所規(guī)定的民事檢察建議種類包含。二是民事再審檢察建議提出的條件。修改后的《民事訴訟法》規(guī)定，對再審判決、裁定有明顯錯誤的，人民檢察院既可以提出檢察建議也可以提請抗訴。但《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，對經(jīng)同級人民法院再審后作出的判決、裁定，人民檢察院只能采取提請抗訴的監(jiān)督方式。三是民事再審檢察建議備案的規(guī)定?！侗O(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院提出再審檢察建議，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本院檢察委員會決定，并將《再審檢察建議書》報上一級人民檢察院備案。但2011年“兩高”會簽的《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》（以下簡稱兩高會簽文件）則沒有再審檢察建議需向上一級人民檢察院備案的規(guī)定。四是民事檢察建議的回復(fù)期限。兩高會簽文件中規(guī)定，人民法院對再審檢察建議的回復(fù)期限為三個月，其他檢察建議的回復(fù)期限為一個月，但修改后的《民事訴訟法》和《監(jiān)督規(guī)則》均沒有關(guān)于人民法院對檢察建議回復(fù)期限的規(guī)定。司法實踐中一些法院以法律和最新司法解釋關(guān)于檢察建議具體回復(fù)期限缺乏明確規(guī)定為由，逾期回復(fù)檢察建議甚至對檢察建議置之不理。

（四）民事檢察建議提出程序的嚴格限制

《監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，人民檢察院提出民事再審檢察建議及民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議需由檢察委員會決定，且民事再審檢察建議還需向上一級檢察機關(guān)備案。關(guān)于民事檢察建議提出程序的嚴格規(guī)定，有利于增強民事檢察建議的嚴肅性和權(quán)威性，也有利于提升民事檢察建議的質(zhì)量。與此同時，民事檢察建議如此嚴格的提出程序，也在很大程度上消減了民事檢察建議的提出數(shù)量，其主要原因有：一是檢察委員會研究民事檢察案件相對較少。民事檢察制度發(fā)展至今只不過二十多年的時間，長期以來檢察機關(guān)以辦理刑事案件為主，素有“刑事檢察院”之稱。刑事檢察為主的制度慣性使得民事檢察工作在檢察工作中呈現(xiàn)“邊緣性”特征，相當(dāng)一部分院檢察委員會的委員中，熟悉、精通民事檢察工作的委員相對較少，因此檢察委員會較少研究民事檢察案件。二是檢察委員會的工作方式。檢察委員會以不定期召開會議的方式進行工作，但人民檢察院辦理民事檢察建議案件具有法定期限，特別是民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議和違法行為監(jiān)督檢察建議具有監(jiān)督的時效性問題，一旦錯過監(jiān)督時點其所進行的監(jiān)督將失去價值和意義。因此民事檢察建議案件的承辦人在辦理案件時，不得不考慮采取檢察建議監(jiān)督方式的辦案時限和時效問題而不得不慎用或者棄用。三是民事再審檢察建議與抗訴的條件基本相同。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，在存在原判決、裁定適用法律確有錯誤的以及審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為等情形時，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提請抗訴，而其他大多數(shù)情形下民事再審檢察建議與提請抗訴條件完全相同。在上述兩種原因的共同作用下，一些檢察院通常采取提請抗訴的監(jiān)督方式以替代原本可以采取的檢察建議的監(jiān)督方式。

（五）最高法院司法解釋及規(guī)范性文件的限制性規(guī)定

根據(jù)修改后的《民事訴訟法》第二百零九條的規(guī)定，人民檢察院只能對以下三類案件提出再審檢察建議：人民法院駁回再審申請的；人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；再審判決、裁定有明顯錯誤的。但最高人民法院制定的一系列司法解釋和規(guī)范性文件，在很大程度上限制了再審檢察建議的提出通道。一是對人民法院駁回再審申請案件提出檢察建議的限制。2011年最高人民法院印發(fā)的《第一次全國民事再審審查工作會議紀要》第二十九條規(guī)定：“上級人民法院裁定駁回再審申請后，原審人民法院依照民事訴訟法第一百七十七條的規(guī)定決定再審的，應(yīng)當(dāng)報請上級人民法院同意?！币勒赵摃h紀要的規(guī)定，作出原生效裁判的人民法院如果采納檢察建議啟動再審程序，相當(dāng)于否定了上級法院的裁定，因此需要經(jīng)過上級人民法院同意，這導(dǎo)致作出原生效裁判的法院不愿接受再審檢察建議，而寧愿檢察機關(guān)提請抗訴，由上級人民檢察院向上級人民法院提出抗訴。二是對人民法院逾期未對再審申請作出裁定提出檢察建議的限制。實踐中，法院一般不給當(dāng)事人受理文書，造成檢察機關(guān)無法確認人民法院是否逾期。此外人民法院還可以依據(jù)修改后的《民事訴訟法》第二百零四條作出延期審查決定，而該條款并未對延長的具體期限作出規(guī)定，更是使得檢察機關(guān)難以認定人民法院是否逾期。因此，人民檢察院無法及時對人民法院逾期未對再審申請作出裁定的案件提出檢察建議。三是對再審判決、裁定有明顯錯誤提出檢察建議的限制。2002年最高人民法院頒布的《關(guān)于人民法院對民事案件發(fā)回重審和指令再審有關(guān)問題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“各級人民法院依照民事訴訟法第一百七十七條第一款的規(guī)定對同一案件進行再審的，只能再審一次。”此外《監(jiān)督規(guī)則》第八十四條規(guī)定，判決、裁定是經(jīng)同級人民法院再審后作出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)以提請抗訴的方式進行監(jiān)督?？梢姡朔N情形下，人民檢察院已沒有適用民事檢察建議的可能。

二、民事檢察建議的立法完善建議

沒有重構(gòu)的解構(gòu)是不負責(zé)的⑦，且從司法實踐的具體情況來看，檢察建議遭遇的諸多問題和困境大多來源于法律和相關(guān)司法解釋的模糊和缺位，因此完善民事檢察建議制度應(yīng)更加注重治本，更加注重立法完善。

（一）改進民事檢察建議的立法模式

修改后的《民事訴訟法》受立法技術(shù)的限制，不可能對民事檢察建議制度進行具體而明確的規(guī)定。當(dāng)前，民事檢察建議制度主要在“兩高”的司法解釋中運行，因此合理設(shè)計民事檢察建議制度應(yīng)當(dāng)重點解決好“兩高”分別立法的模式。一是“兩高”應(yīng)盡快就檢察建議的重大問題達成共識⑧。檢察機關(guān)恢復(fù)重建后，2001年民事檢察建議經(jīng)過“兩高”協(xié)商后以司法解釋的形式被正式確定為民事檢察監(jiān)督方式，經(jīng)過多年的實踐探索和發(fā)展目前已被修改后的《民事訴訟法》確定為法定的監(jiān)督方式。但不容回避的是，“兩高”關(guān)于民事檢察建議的一些重大問題例如民事檢察建議的監(jiān)督屬性、監(jiān)督程序、監(jiān)督保障、監(jiān)督效力等方面仍然存在分歧，這些爭議在《民事訴訟法》修改時顯得尤為明顯并一直困擾著民事檢察建議工作的發(fā)展。因此，“兩高”應(yīng)對上述民事檢察建議的重大問題進行充分協(xié)商達成一致意見，并通過立法予以確認。二是清理司法解釋和規(guī)范性文件。前文已述，長期以來“兩高”先后頒布多個關(guān)于民事檢察建議的司法解釋和規(guī)范性文件，這些司法解釋和規(guī)范性文件存在諸多前后沖突和矛盾之處，特別是檢、法兩院對司法解釋理解不一致時，將會對司法實踐產(chǎn)生重大影響。因此，建議“兩高”采取2009年全國人大常委會對全國法律法規(guī)進行清理的模式⑨，對包括民事檢察建議在內(nèi)的民事訴訟監(jiān)督司法解釋和規(guī)范性文件進行全面清理。三是建立聯(lián)合頒布和修改司法解釋機制。由于民事檢察建議工作關(guān)涉檢、法兩院，“兩高”單獨頒布和修改司法解釋及規(guī)范性文件，必將對另一機關(guān)產(chǎn)生重要影響。因此，建議“兩高”建立聯(lián)合頒布和修改司法解釋機制，盡量減少和避免因檢、法兩院對司法解釋理解不同而影響民事檢察建議工作的開展。四是充分利用司法解釋分歧解決制度。1981年全國人大常委會為加強和規(guī)范“兩高”司法解釋，確立了司法解釋的分歧解釋制度⑩。對于“兩高”單獨頒布關(guān)于民事檢察建議的司法解釋存在意見分歧的，可以利用該決議的規(guī)定實現(xiàn)有效解決。

（二）前置民事檢察建議監(jiān)督程序

長期以來，抗訴是檢察機關(guān)進行民事訴訟監(jiān)督的唯一法定方式。實踐證明，單一的抗訴方式無法滿足檢察機關(guān)的監(jiān)督需求，因此民事檢察建議的監(jiān)督方式在司法實踐中應(yīng)運而生。民事檢察建議在司法實踐中取得了較好效果，被實踐檢驗為正確的法律監(jiān)督方式○11。民事檢察建議相對于抗訴而言具有以下三個方面的優(yōu)勢：一是同級監(jiān)督。無論是再審檢察建議還是違法行為監(jiān)督檢察建議以及民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，都是同級檢察機關(guān)針對同級法院的民事訴訟活動進行的法律監(jiān)督，監(jiān)督主體與被監(jiān)督對象是同級相對應(yīng)的關(guān)系。同級監(jiān)督緩解了民事檢察的“倒三角”結(jié)構(gòu)矛盾，大大縮短了訴訟周期，有效減輕了當(dāng)事人的訴累，提高了民事檢察監(jiān)督的效率○12。二是協(xié)商監(jiān)督。在提出民事檢察建議的場合，人民法院和人民檢察院具有相對平等的地位○13，民事檢察建議也具有高度的協(xié)商性，這種緩和性的監(jiān)督方式能夠在相當(dāng)程度上削弱檢察監(jiān)督的對抗程度，使人民法院更容易接受，進而有利于人民檢察院和人民法院構(gòu)建良好的工作關(guān)系。三是全面監(jiān)督。根據(jù)《民事訴訟法》及《監(jiān)督規(guī)則》的規(guī)定，民事檢察建議的監(jiān)督客體由實體向程序拓展，監(jiān)督方式由一元到多元延伸，監(jiān)督時點由事后提前至事前、事中，監(jiān)督類型由個案至類案發(fā)展，民事檢察建議已經(jīng)使得民事檢察監(jiān)督成為對民事訴訟全過程的監(jiān)督，民事檢察建議也具有了抗訴所無法比擬的監(jiān)督優(yōu)勢。此外，根據(jù)現(xiàn)行法律和司法解釋的規(guī)定，除《監(jiān)督規(guī)則》第八十四條和第八十五條規(guī)定的情形外，再審檢察建議與抗訴的條件完全一致。因此，為了充分發(fā)揮民事檢察建議的作用，解決當(dāng)前民事檢察建議制度運行不暢的問題，應(yīng)將民事檢察建議作為民事檢察監(jiān)督的前置程序，即凡是存在可以提出民事檢察建議的案件，均應(yīng)當(dāng)先提出檢察建議，人民法院拒不接受檢察建議、在規(guī)定的期限內(nèi)不予回復(fù)或者對檢察建議的回復(fù)存在錯誤的，再向上一級人民檢察院提請抗訴或者采取其他跟進監(jiān)督措施。

（三）明確民事檢察建議跟進監(jiān)督措施

跟進監(jiān)督措施是民事檢察建議切實發(fā)揮作用的最后保障，人民檢察院應(yīng)當(dāng)完善民事檢察建議的跟進監(jiān)督措施，確保民事檢察建議發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。一是強化對人的監(jiān)督作用。民事檢察建議改變了抗訴對事監(jiān)督的模式，將民事檢察監(jiān)督的對象拓展至對人的監(jiān)督。人民檢察院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮民事檢察建議的這一制度作用，對民事檢察建議拒不回復(fù)、逾期回復(fù)或者回復(fù)存在錯誤情形的，可以提出更換辦案人的檢察建議和違法行為監(jiān)督的檢察建議。二是完善跟進監(jiān)督程序。對違法行為監(jiān)督檢察建議和民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，人民法院拒不回復(fù)、逾期回復(fù)或者回復(fù)錯誤的，除可以向上一級人民檢察院提請抗訴之外，還應(yīng)賦予檢察機關(guān)有權(quán)提請上一級人民檢察院，由上一級人民檢察院向同級人民法院提出檢察建議的權(quán)力，如此檢察機關(guān)可以根據(jù)監(jiān)督的需要選擇適當(dāng)?shù)母M監(jiān)督措施。三是報請人大備案。檢、法兩院的權(quán)力來源于人大，均需要向人大負責(zé)，接受人大監(jiān)督。人大法律監(jiān)督的對象是涉及“一府兩院”的所有執(zhí)法、司法機構(gòu)，是對所有法律制度實施情況的監(jiān)督，是最高層級的法律監(jiān)督○14。因此，人民檢察院對人民法院多次有錯不糾、超期回復(fù)或不予回復(fù)的，可以有針對性地提出檢察意見，并報請同級人大備案。四是向新聞媒體公布。隨著檢務(wù)公開的不斷深入發(fā)展，終結(jié)性法律文書向社會公開將成為全國各檢察機關(guān)實施檢務(wù)公開必不可少的內(nèi)容○15。現(xiàn)代社會，新聞媒體被稱為立法、司法、執(zhí)法之外的第四種權(quán)力，新聞媒體的社會監(jiān)督作用可見一斑。為充分發(fā)揮民事檢察建議作用，人民檢察院對人民法院多次有錯不糾、超期回復(fù)或不予回復(fù)且造成惡劣社會影響的，可以通過本院新聞發(fā)言人向新聞媒體公布民事檢察建議案件的終結(jié)性法律文書及相關(guān)辦理情況。

三、民事檢察建議的司法規(guī)范建議

民事檢察建議的立法完善是解決制度實際運行情況偏離立法初衷的治本之策，但這并不能降低在司法方面規(guī)范民事檢察建議的重要作用，畢竟立法需要通過司法來實現(xiàn)其宗旨和目的。

（一）規(guī)范民事檢察建議的運行程序

檢察建議內(nèi)容要素的嚴格性必然要求檢察建議制作的規(guī)范化○16。民事檢察建議法律效果的實現(xiàn)，需要相應(yīng)的法律程序進行保障。針對民事檢察建議運行程序存在的問題，建議重點完善以下幾個方面：一是規(guī)范民事檢察建議的法律文書?！侗O(jiān)督規(guī)則》雖然規(guī)定民事訴訟監(jiān)督法律文書的格式另行制定，但目前，最高人民檢察院尚沒有制定關(guān)于民事檢察建議的統(tǒng)一法律文書，因此建議在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上盡早出臺關(guān)于民事檢察建議的各類法律文書的規(guī)定，進而規(guī)范民事檢察建議法律文書的名稱、格式及主要內(nèi)容。二是明確民事檢察建議的接收對象。修改后的《民事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院對當(dāng)事人的再審檢察建議申請，應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)進行審查并作出是否提出再審檢察建議的決定。如果人民法院接收民事檢察建議的部門不確定，不僅人民法院相關(guān)部門容易出現(xiàn)相互推諉的情況，也使得民事檢察建議的監(jiān)督效率優(yōu)勢不復(fù)存在。因此，人民法院應(yīng)當(dāng)通過司法解釋或者規(guī)范性文件明確民事檢察建議的接收部門。由于民事檢察建議最終通過檢察機關(guān)的案件管理部門提出，根據(jù)提出與接收法律文書機關(guān)性質(zhì)與級別相適應(yīng)的原則，建議人民法院對民事檢察建議的接收部門為人民法院的立案庭。三是規(guī)范民事檢察建議的審查程序?！侗O(jiān)督規(guī)則》對人民檢察院提出民事檢察建議的程序進行了嚴格的限制，人民檢察院提出的再審民事檢察建議和民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議均需由檢察委員會決定。因此，人民法院也應(yīng)當(dāng)對人民檢察院提出的民事檢察建議采取對等的審查原則，對人民檢察院提出的民事再審檢察建議和民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議要由審判委員會討論決定，對人民檢察院提出的違法行為監(jiān)督檢察建議由院紀檢監(jiān)察部門負責(zé)審查。四是規(guī)范民事檢察建議的回復(fù)程序。司法實踐中，一些法院在回復(fù)機構(gòu)上不統(tǒng)一，有的是審判監(jiān)督庭回復(fù)，有的是立案庭回復(fù)，有的則是辦公室回復(fù)；在回復(fù)期限上，仍然存在逾期回復(fù)甚至不予回復(fù)的情況；在回復(fù)方式上，仍有口頭回復(fù)情況的發(fā)生。為規(guī)范人民法院的回復(fù)程序，建議人民法院的回復(fù)機構(gòu)為立案庭，人民法院應(yīng)當(dāng)依照法律和司法解釋在規(guī)定的期限內(nèi)進行書面回復(fù)。五是規(guī)范民事檢察建議采納程序。人民法院不應(yīng)當(dāng)將民事檢察建議視為內(nèi)部糾錯的案件來源，而應(yīng)將其作為人民檢察院的外部法律監(jiān)督方式，在法律文書上明確寫明民事檢察建議是啟動案件審理程序的原因。

（二）設(shè)立民事檢察委員會

檢察委員會制度是我國有關(guān)檢察委員會組成、功能以及活動程序的一系列規(guī)定，它是我國檢察機關(guān)內(nèi)部討論決定重大疑難案件和重要事項的重要制度，是中國特色檢察制度的重要組成部分○17。實踐證明，檢察委員會制度根植于我國社會主義建設(shè)特別是法制建設(shè)的實踐，與西方國家在“三權(quán)分立”政治體制下形成的檢察決策機制有著本質(zhì)區(qū)別，具有明顯的合理性和優(yōu)越性。不容忽視的是，司法實踐中檢察機關(guān)現(xiàn)行的檢察委員會制度，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。就民事檢察工作而言，由檢察委員會討論決定的民事檢察案件數(shù)量十分有限。前文已就其主要原因進行了有關(guān)闡釋，在此不再贅述。為適應(yīng)和落實《監(jiān)督規(guī)則》關(guān)于民事檢察建議案件需由檢察委員會決定的規(guī)定，有必要對當(dāng)前的檢察委員會進行必要的改革。我們認為，可以借鑒人民法院審判委員會的模式，即在大審判委員會之下設(shè)立小審判委員會。具體而言，就是在現(xiàn)有檢察委員會之下設(shè)立民事檢察委員會，其職權(quán)來自于檢察委員會的授權(quán)，成員可由分管副檢察長、檢察委員會委員、民行檢察機構(gòu)負責(zé)人等組成，職責(zé)為專司研究決定民事檢察案件，以適應(yīng)和滿足民事檢察建議工作發(fā)展的需要。

（三）完善民事檢察建議的工作機制

健全的工作機制是民事檢察建議工作順利開展的有效保障，因此既要立足當(dāng)前，也要著眼長遠，緊密結(jié)合工作實際，繼續(xù)建立健全工作機制。一是完善民事檢察建議案件線索來源機制。民事檢察部門應(yīng)在堅持受審分立原則的基礎(chǔ)上，加強與控告申訴部門的協(xié)調(diào)配合，避免民事檢察建議案件線索的流失；應(yīng)強化與職務(wù)犯罪偵查部門案件線索的雙向移送，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的整體合力，切實增強民事檢察建議的法律效力；應(yīng)提高依職權(quán)發(fā)現(xiàn)民事檢察建議案件線索能力，善于運用以案找案、以案找人的民事檢察建議工作方法，有效擴大案件來源渠道。二是落實辦案風(fēng)險預(yù)警評估機制。要結(jié)合辦理民事檢察建議案件，全面排查潛在風(fēng)險，對可能引起突發(fā)性和群體性事件的，要及時進行風(fēng)險評估和預(yù)警并制訂相關(guān)預(yù)案，妥善處置風(fēng)險案件。在案件辦理終結(jié)之后，實行確定個案效果管理對象的跟蹤評估以有效化解社會矛盾糾紛，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)○18。三是強化民事檢察建議說理機制。釋法說理的質(zhì)量決定著民事檢察建議案件的辦理效果，要強化民事檢察建議法律文書的說理水平，力爭做到事實認定清楚、適用法律準確、論證思維嚴密，提高民事檢察建議文書的說理性和說服力。四是健全民事檢察建議案件聯(lián)動息訴工作機制。要加強與法院的聯(lián)動息訴機制，堅持人民法院自我糾錯在先為主，檢察監(jiān)督糾錯在后為輔的原則，加強服判息訴工作上的配合，對于社會影響較大、當(dāng)事人長期無理纏訴的案件，可以相互邀請派員共同做好服判息訴工作。五是調(diào)整民事檢察建議考評機制。檢察業(yè)務(wù)考評是我國多年司法實踐的產(chǎn)物，對檢察權(quán)的正確行使發(fā)揮了重要引導(dǎo)作用○19。檢察機關(guān)內(nèi)部的考評體系已經(jīng)成為各項檢察工作開展的指揮棒，民事檢察建議工作也不例外。建議加大提出民事檢察建議案件數(shù)量和采納率項目的分值，進而有效扭轉(zhuǎn)民事檢察建議案件數(shù)量、質(zhì)量雙下降的趨勢。六是強化同法院的溝通、協(xié)調(diào)機制。民事檢察建議工作的順利開展離不開人民法院的支持和配合，應(yīng)當(dāng)建立與人民法院的定期溝通機制，通過定期召開座談會的方式對民事檢察建議工作進行充分的溝通，進而消弭分歧、達成共識；建立重大事項通報機制，及時了解和掌握彼此關(guān)于民事檢察建議工作的重要司法動態(tài)。

注釋：

①例如N省2014年1—9月檢察機關(guān)提出民事檢察建議的案件數(shù)量和人民法院對檢察建議的采納率在總體上相對2013年同期出現(xiàn)了雙下降的情況。

②黃忠順：《論司法機關(guān)在財產(chǎn)刑執(zhí)行中的角色分擔(dān)》，《中國刑事法雜志》2014年第1期。

③張智輝：《檢察權(quán)研究》，中國檢察出版社2007年版，第204頁。

④《民事訴訟法》第二百零九條：……人民檢察院對當(dāng)事人的申請應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當(dāng)事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。

⑤《民事訴訟法》第二百零八條：……地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；……各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。

⑥冀祥德：《論司法權(quán)配置的兩個要素》，《中國刑事法雜志》2013年第4期。

⑦張衛(wèi)平：《轉(zhuǎn)換的邏輯——民事訴訟體制轉(zhuǎn)型分析》，法律出版社2004年版，第497頁。

⑧盧樂云：《論刑事檢察理念的更新》，《中國刑事法雜志》2013年第12期。

⑨2009年全國人大常委會作出決定，廢止8件法律和有關(guān)法律問題的決定，修改了59部法律當(dāng)中的141個條款，使全國人大及其常委會制定的法律做到了和諧統(tǒng)一；2011年國務(wù)院作出決定，廢止了7件行政法規(guī)，修改了107件法規(guī)中的172個條款；有立法權(quán)的省級人大及其常委會和較大市的地方人大及其常委會一共廢止了455件地方性法規(guī)，修改了1417件地方性法規(guī)，形成了中國特色社會主義法律體系。

⑩1981年的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》第二條規(guī)定：“凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋；凡屬于檢察院檢察工作中具體應(yīng)用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋；最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或決定。”

11孫謙主編：《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社1990年版，第352頁。

12秦勤：《論民事再審檢察建議的價值、困境與制度完善》，《河南社會科學(xué)》2013年第10期。

13張步洪：《新民事訴訟法講義——申訴、抗訴與再審》，法律出版社2012年版，第321頁。

14湯維建、徐全兵：《人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督研究》，《中國刑事法雜志》2014年第1期。

15高一飛、吳鵬：《論檢察機關(guān)終結(jié)性法律文書向社會公開》，《中國刑事法雜志》2014年第3期。

16朱金高：《再審事由的深度透析》，《法律科學(xué)》2013年第5期。

17魏勝強：《論審判委員會制度的改革——以我國臺灣地區(qū)大法官會議制度為鑒》，《河南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2013年第3期。

18路志強：《檢察工作效果管理機制的構(gòu)建》，《中國刑事法雜志》2013年第9期。

19張保生、張晃榕：《檢察業(yè)務(wù)考評與錯案責(zé)任追究機制的完善》，《中國刑事法雜志》2014年第4期。