健全反腐倡廉法規(guī)制度體系的思考建議

陳東輝

（河南省社會(huì)科學(xué)院，河南 鄭州 450002）

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系”的要求，特別指出要完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面法律法規(guī)[1]。反腐敗斗爭(zhēng)是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的重大政治問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)反對(duì)腐敗的重要性和緊迫性，要求從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打。十八屆中紀(jì)委三次全會(huì)強(qiáng)調(diào)用法規(guī)制度規(guī)范黨員干部行為，要求清理、修訂和完善黨風(fēng)廉政建設(shè)相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。法律和制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，只有建立健全制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的法律和制度體系，才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，有效防止權(quán)力的異化，提升從源頭上預(yù)防和治理腐敗的效果。

健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，是長(zhǎng)期以來(lái)我們黨同各種腐敗現(xiàn)象以及形形色色腐敗分子作斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，體現(xiàn)了黨對(duì)權(quán)力腐敗規(guī)律和防治腐敗規(guī)律的深刻把握。當(dāng)前，消極腐敗等危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前。只有建立健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，不斷提高法規(guī)制度的執(zhí)行力，才能有效制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，切實(shí)提高黨的拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位。

二、當(dāng)前反腐倡廉法規(guī)制度體系方面存在的不足

黨的十一屆三中全會(huì)后，中紀(jì)委和中組部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于設(shè)立紀(jì)律檢查委員會(huì)有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于迅速建立健全各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》，在“文化大革命”中一度被取消的黨的各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)得以恢復(fù)和重建。此后的三十多年間，隨著改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)，以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷完善，黨和國(guó)家越來(lái)越注重法律制度建設(shè)，我們的政治生活和反腐敗工作也逐步走上了法制化和規(guī)范化軌道，在思想教育方面、規(guī)范權(quán)力方面、強(qiáng)化監(jiān)督方面、懲治腐敗方面建立起了較為系統(tǒng)的反腐倡法規(guī)制度體系。但是，由于我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革深水區(qū)，一些制度的構(gòu)建和法規(guī)的設(shè)計(jì)還處在“摸著石頭過(guò)河”與“頂層設(shè)計(jì)”并重的階段，這就不可避免地使現(xiàn)行法律和制度帶有開(kāi)創(chuàng)和探索的色彩，存在著或多或少的漏洞和不足。

（一）反腐倡廉機(jī)構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)需要

當(dāng)前，我國(guó)具有反腐敗功能的機(jī)構(gòu)主要有：一是黨內(nèi)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，包括中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)處理黨員干部違反黨的紀(jì)律的行為。二是監(jiān)察機(jī)關(guān)，包括監(jiān)察部和各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)對(duì)具有違法行為但沒(méi)有構(gòu)成犯罪的國(guó)家公職人員進(jìn)行行政處分。三是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家反貪污賄賂總局和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的反貪污賄賂局，主要負(fù)責(zé)偵查貪污賄賂等重大腐敗犯罪。這種設(shè)計(jì)看上去較為系統(tǒng)，既有負(fù)責(zé)追究黨紀(jì)的機(jī)構(gòu)，又有追究行政責(zé)任的機(jī)構(gòu)，還有追究刑事責(zé)任的機(jī)構(gòu)。但是，由于三個(gè)機(jī)構(gòu)分屬黨委、政府和司法等不同系統(tǒng)，履行反腐倡廉職責(zé)的依據(jù)分別是黨紀(jì)、行政法規(guī)和刑事法律，因此實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)國(guó)家政策和法律適用的沖突問(wèn)題。這種“多龍治水”的狀況，在某種程度上影響了預(yù)防和治理腐敗機(jī)構(gòu)的職能發(fā)揮。2007年，我國(guó)成立了國(guó)家預(yù)防腐敗局，但這一舉措的背景與簽署《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》有關(guān)，主要是為了滿足預(yù)防腐敗的國(guó)際合作和國(guó)際援助需要。至于國(guó)家預(yù)防腐敗局與上述三個(gè)防治腐敗系統(tǒng)的關(guān)系，國(guó)家并沒(méi)有進(jìn)行明確，而是僅僅規(guī)定其職責(zé)是負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)。這樣反而會(huì)使防治腐敗的職責(zé)和權(quán)力更加分散，不利于形成統(tǒng)一和整體的系統(tǒng)力量。

（二）反腐倡廉法規(guī)體系不夠完善

目前，我國(guó)還沒(méi)有制定單行的“反腐敗法”，有關(guān)反腐倡廉建設(shè)的規(guī)定散見(jiàn)于刑法、行政法、訴訟法，以及相關(guān)法規(guī)規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)中。盡管，關(guān)于預(yù)防和懲治腐敗的法規(guī)條文較多，但是系統(tǒng)性不強(qiáng)，沒(méi)有形成完整的法規(guī)體系，這就造成在實(shí)際執(zhí)行中的法律沖突問(wèn)題，或者說(shuō)對(duì)具體腐敗案件處置時(shí)出現(xiàn)操作上的不銜接。按照現(xiàn)行《刑法》規(guī)定，貪污受賄罪的立案定罪起點(diǎn)是5000元。但是，由于對(duì)腐敗案件的查處一般是先有紀(jì)委系統(tǒng)介入，再加上現(xiàn)行《刑法》是在1997年制定的，考慮到物價(jià)上漲等多重因素，紀(jì)委系統(tǒng)對(duì)是否將腐敗案件移送檢察機(jī)關(guān)往往內(nèi)部掌握有一個(gè)額度標(biāo)準(zhǔn)。所以，實(shí)踐中很少有貪污受賄5000元，甚至是10000元被定罪量刑的。這在某種程度上也損害了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。至于黨內(nèi)法規(guī)，也不能很好地適應(yīng)反腐倡廉建設(shè)實(shí)踐的要求，滯后于同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)形勢(shì)發(fā)展的需要，存在著系統(tǒng)性不強(qiáng)、整體性不足、可操作性較差等問(wèn)題。一些規(guī)定因沒(méi)有配套性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則而流于形式。如《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》總共9條，盡管對(duì)申報(bào)財(cái)產(chǎn)范圍作了規(guī)定，但由于過(guò)于粗略，致使“收入申報(bào)”幾乎成為工資表的翻版。這樣就不可能真實(shí)反映領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)際收入，無(wú)法達(dá)到防患于未然的預(yù)防腐敗效果。

（三）反腐法律條款設(shè)計(jì)不夠合理

我國(guó)現(xiàn)行《刑法》第八章是對(duì)貪污賄賂罪的規(guī)定。在反腐倡廉建設(shè)的實(shí)踐中，這些規(guī)定發(fā)揮了重要作用。但是，面對(duì)紛繁蕪雜的新情況新問(wèn)題，《刑法》中設(shè)置的一些具體條款也暴露出不合理的一面。我國(guó)刑法對(duì)腐敗犯罪的定罪量刑是按照涉案金額進(jìn)行規(guī)定的，明確了定罪及承擔(dān)不同刑事責(zé)任的具體金額數(shù)。這在其他國(guó)家從來(lái)沒(méi)有過(guò)。因?yàn)椋S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一定量的涉案金額對(duì)社會(huì)造成的危害程度會(huì)發(fā)生變化。而法律具有穩(wěn)定性，不可能經(jīng)常修訂。再加上貪污賄賂罪侵犯的不僅僅是公私財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且侵犯了公務(wù)人員職務(wù)行為的廉潔性，其產(chǎn)生的社會(huì)危害性應(yīng)當(dāng)綜合考慮。此外，我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，相等數(shù)額的金錢(qián)在不同區(qū)域的購(gòu)買(mǎi)力有很大差別。所以，僅僅按照涉案金額定罪量刑是不夠科學(xué)的。再者，關(guān)于行賄罪和受賄罪的規(guī)定也不夠合理。行賄罪和受賄罪是對(duì)合罪，應(yīng)該同等處罰?！缎谭ā穼?duì)受賄罪成立的限定條件是“為他人謀取利益”，對(duì)行賄罪則是“為謀取不正當(dāng)利益”。這樣的規(guī)定會(huì)使一些受賄罪找不到對(duì)應(yīng)的行賄罪。按照《刑法》規(guī)定，受賄罪的定罪量刑起點(diǎn)是5000元，而根據(jù)《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，行賄罪的定罪量刑起點(diǎn)是10000元。這樣的規(guī)定將會(huì)使對(duì)行賄罪的責(zé)任追究明顯輕于受賄罪，不利于對(duì)腐敗行為的預(yù)防和治理。此外，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪，不僅具有“兜底罪”的嫌疑，而且最高十年有期徒刑的規(guī)定，也使該罪在實(shí)踐中成為腐敗分子逃避應(yīng)有處罰的“安全島”。這與設(shè)立該罪名的初衷是相悖的。

（四）監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行制度不夠健全

從制度設(shè)計(jì)上看，我國(guó)對(duì)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)不少，包括黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督，以及自我監(jiān)督等。隨著信息化進(jìn)程的加快和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督也成為監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的重要渠道。2009年10月，中央紀(jì)委監(jiān)察部統(tǒng)一開(kāi)通了全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)網(wǎng)站，受理群眾對(duì)黨員、黨組織，以及行政監(jiān)察對(duì)象違反黨紀(jì)政紀(jì)行為的檢舉和控告。但是，從我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督體制的實(shí)際運(yùn)行看，還是存在著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，下級(jí)監(jiān)督太險(xiǎn)，同級(jí)監(jiān)督太難，紀(jì)委監(jiān)督太軟，組織監(jiān)督太短，法律監(jiān)督太晚”的困局。

三、健全反腐倡廉法律制度體系的思考建議

（一）樹(shù)立用法律制度遏制腐敗意識(shí)

防治腐敗，必須強(qiáng)化法制意識(shí)教育，使人們養(yǎng)成遵守辦事規(guī)程和行動(dòng)準(zhǔn)則的習(xí)慣。一是加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育。要通過(guò)開(kāi)展有針對(duì)性的法制講壇、典型腐敗案例透析等學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)學(xué)習(xí)法律制度，牢固樹(shù)立制度意識(shí)和法律意識(shí)，進(jìn)而在行使權(quán)力時(shí)堅(jiān)持依法辦事、依法行政，自覺(jué)維護(hù)制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度。二是加強(qiáng)對(duì)行政行為相對(duì)人的思想教育。在這里，行政行為相對(duì)人特指那些經(jīng)常需要政府審批或監(jiān)管的企業(yè)家和商人。從以往查處的腐敗案例看，個(gè)別行政行為相對(duì)人為了謀取更多利益或回報(bào)，往往采取各種各樣的行賄手段來(lái)腐蝕國(guó)家公職人員。查處腐敗案件時(shí)之所以會(huì)出現(xiàn)串案，就是根據(jù)行賄人這條線順藤摸瓜的結(jié)果。要探索建立對(duì)這些人員的定期教育制度，使他們遵守規(guī)制、依法經(jīng)商。三是加強(qiáng)對(duì)普通群眾的思想教育。社會(huì)上普遍存在的“上學(xué)找關(guān)系”“看病送紅包”等不良現(xiàn)象，從一個(gè)側(cè)面反映了群眾法律制度意識(shí)的淡薄。要通過(guò)普法宣傳教育形成“法律面前人人平等、制度面前沒(méi)有特權(quán)、制度約束沒(méi)有例外”的社會(huì)共識(shí)，營(yíng)造遵紀(jì)守法、腐敗可恥的社會(huì)輿論氛圍。

（二）推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法制化

防治腐敗，必須推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法制化，使權(quán)力在陽(yáng)光下按照法律和制度的軌道科學(xué)運(yùn)行。一是推進(jìn)決策科學(xué)化。在進(jìn)行決策時(shí)，要堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的原則，牢固樹(shù)立權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀的理念，進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，按照事物的內(nèi)在聯(lián)系和客觀規(guī)律，遵循科學(xué)程序，進(jìn)行嚴(yán)密的論證和邏輯推理，努力降低決策的風(fēng)險(xiǎn)成本和腐敗概率。二是推進(jìn)決策民主化。堅(jiān)持貫徹落實(shí)黨的民主集中制，努力避免“一言堂”，防止“個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算”，通過(guò)決策民主化有效降低滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。三是推進(jìn)決策法制化。探索建立決策法律制度體系，運(yùn)用法律規(guī)范調(diào)控決策過(guò)程，完善決策制度架構(gòu)推進(jìn)合理決策。通過(guò)立法明確決策者的責(zé)任義務(wù)，推動(dòng)決策者在決策過(guò)程中做到依法用法守法，防治決策權(quán)力因變異而導(dǎo)致腐敗。

（三）健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制

健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開(kāi)透明，可以有效降低權(quán)力被腐蝕的危險(xiǎn)。一是完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，提升黨內(nèi)監(jiān)督質(zhì)量。改革黨的紀(jì)律檢查體制，推動(dòng)開(kāi)展紀(jì)檢部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的試點(diǎn)工作。進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，充分發(fā)揮紀(jì)檢系統(tǒng)派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。二是以黨內(nèi)民主制約權(quán)力運(yùn)行。要進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主制度，切實(shí)保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。健全黨代表大會(huì)制度和黨內(nèi)選舉制度，推行黨代表大會(huì)代表任期制，健全黨內(nèi)情況通報(bào)制度，推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)。完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制，健全黨委常委會(huì)向全委會(huì)定期報(bào)告工作并接受監(jiān)督的制度。三是科學(xué)配置權(quán)力結(jié)構(gòu)。按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的原則，配置各部門(mén)各系統(tǒng)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能。四是努力形成監(jiān)督的整體合力。完善監(jiān)督體制，整合監(jiān)督力量，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。推動(dòng)重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額度資金使用的制度化、規(guī)范化、程序化，將權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程都置于各種監(jiān)督之下，以防止腐敗的發(fā)生。

（四）完善預(yù)防腐敗法律和制度體系

根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，一是應(yīng)健全黨內(nèi)紀(jì)律和法規(guī)。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)較多，但是系統(tǒng)性和可操作性不強(qiáng)。如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》因缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和程序性規(guī)定而影響了作用發(fā)揮。健全黨內(nèi)法規(guī)，既要注重實(shí)體性規(guī)定，又要注重程序性規(guī)定，力爭(zhēng)早日形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的法規(guī)制度體系。二是要對(duì)現(xiàn)有防治腐敗法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)清理。組織專業(yè)力量對(duì)反腐倡廉建設(shè)法律法規(guī)及時(shí)“回頭看”，對(duì)于不適應(yīng)的條文進(jìn)行修訂，滯后于社會(huì)發(fā)展的法規(guī)進(jìn)行廢止，根據(jù)形勢(shì)需要制定新的法律法規(guī)。三是盡快出臺(tái)“中華人民共和國(guó)反腐敗法”。由全國(guó)人大成立相關(guān)立法小組，研究腐敗現(xiàn)象滋生和發(fā)展的規(guī)律，征集反腐敗立法建議，制定反腐敗法律草案，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候提請(qǐng)審議出臺(tái)。四是建立獨(dú)立的防治腐敗機(jī)構(gòu)。成立新的獨(dú)立的防治腐敗系統(tǒng)，或者將國(guó)家反貪污賄賂總局以及地方各級(jí)反貪污賄賂局獨(dú)立出來(lái)，實(shí)行垂直管理，以提高防治腐敗的針對(duì)系和獨(dú)立性，使之更好地監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，懲治腐敗行為。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-13（01）.