地方政府“掠奪之手”的形成機(jī)制與轉(zhuǎn)化路徑分析

張 瑜，陳昌文

（1.四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065；2.北方民族大學(xué) 管理學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

一、引言

長(zhǎng)期以來，學(xué)者們?cè)谟懻摰胤秸袨榈倪^程中，一直將地方政府看作同質(zhì)的，即不存在顯著的個(gè)體差異，這種研究方法有利于將關(guān)注焦點(diǎn)集中于地方政府的“平均”或“典型”行為上，不僅簡(jiǎn)化了分析，而且也不會(huì)對(duì)研究結(jié)論造成嚴(yán)重的不利影響。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府無論是在約束條件還是在目標(biāo)函數(shù)上都存在普遍差異，正是這些差異的存在導(dǎo)致地方政府行為的均衡路徑偏離了“平均”或“典型”的路徑，從而使有的地方政府的行為優(yōu)于“平均”路徑，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“扶助之手”，相反有的地方政府的行為劣于“平均路徑”，成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“掠奪之手”。陳抗等人指出財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方政府由“扶助之手”蛻變?yōu)椤奥訆Z之手”[1]，唐志軍、陳雯則指出政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制本身就會(huì)加劇地方政府為謀求私人利益的“掠奪之手”行為[2]。雖然這些研究證明地方政府的行為的確存在差異，但是這種差異主要體現(xiàn)為不同制度條件下同一政府行為的演進(jìn)。

而本文關(guān)注的則是即使在同一制度條件下，不同地方政府也會(huì)出現(xiàn)行為上的顯著差異。周業(yè)安的分析就表明地方政府在競(jìng)爭(zhēng)過程中既有可能選擇保護(hù)性策略，也有可能選擇掠奪性策略，政府競(jìng)爭(zhēng)并不必然會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[3]。本文在他的研究基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析地方政府選擇掠奪性策略，成為“掠奪之手”的形成機(jī)制，并討論由“掠奪之手”轉(zhuǎn)化為“扶助之手”的具體路徑。這也是本文的主要?jiǎng)?chuàng)新所在。事實(shí)上，我們經(jīng)常可以看到，在中國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)非常成功的招商引資政策到了一些落后地區(qū)就成為“開門引客，關(guān)門打狗”的招商策略。由此可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異可能是導(dǎo)致同一制度條件下地方政府行為截然不同的重要影響因素，但是其背后的作用機(jī)制如何我們尚需進(jìn)一步探討。進(jìn)一步來講，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)很可能會(huì)由于行為上的顯著差異而導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的“馬太效應(yīng)”，使得中國(guó)的區(qū)域差距進(jìn)一步拉大，那么我們是否有可能避免這種悲觀的結(jié)局？本文將結(jié)合中國(guó)的實(shí)際對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)分析。

二、地方政府“掠奪之手”的形成機(jī)制

雖然經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方政府并不必然會(huì)產(chǎn)生“掠奪之手”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府也并不必然都是“扶助之手”，但是有一點(diǎn)可以肯定，經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期貧困與政府的“掠奪之手”密切相關(guān)[4]，這也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新近發(fā)展的一個(gè)自然延伸，本文就嘗試揭開經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府行為的一條可能機(jī)制，從而為更深刻地理解地方政府行為提供借鑒。本文的基本思想是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平既是地方政府行為選擇的原因，同時(shí)又進(jìn)一步成為地方政府行為選擇的結(jié)果，而其中關(guān)鍵的傳導(dǎo)機(jī)制就是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)。

具體來說，如果一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，那么該地區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次就較低，這導(dǎo)致了兩個(gè)結(jié)果：一方面，第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比較大，轄區(qū)內(nèi)工商企業(yè)數(shù)量較少；另一方面，有限的工商企業(yè)提供的優(yōu)先工作崗位導(dǎo)致勞動(dòng)力的需求小于供給，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)的勞動(dòng)力工資小于均衡水平，且工作不穩(wěn)定。相對(duì)來說，無論經(jīng)濟(jì)是發(fā)達(dá)還是落后，政府部門工作人員的工資全部由財(cái)政來支付，且工資水平是由國(guó)家法律規(guī)定的，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并沒有必然聯(lián)系，所以一般來講，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)政府部門公務(wù)員的工資水平和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定程度都要高于產(chǎn)業(yè)部門，這就吸引了大批勞動(dòng)力想盡各種辦法進(jìn)入政府部門，但是政府部門的編制是有限的，于是大批人員就以編外的身份享受著政府部門工作人員的較高的待遇和穩(wěn)定的保障。問題是財(cái)政在支付工資時(shí)是根據(jù)編制來確定的，那么這部分超編人員的工資就只能靠單位的“小金庫(kù)”來支付，而“小金庫(kù)”的主要來源就是地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)征收的各種行政性收費(fèi)和罰款，因此相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)，落后地區(qū)企業(yè)所承擔(dān)的稅費(fèi)相對(duì)水平要高出很多。更嚴(yán)重的是，落后地區(qū)企業(yè)的絕對(duì)數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于發(fā)達(dá)地區(qū)，因此，相對(duì)水平較高的稅費(fèi)分?jǐn)偟浇^對(duì)數(shù)量較少的企業(yè)身上，造成了落后地區(qū)單位企業(yè)所承擔(dān)的稅費(fèi)顯著高于發(fā)達(dá)地區(qū)。這造成了兩個(gè)后果：一是在位企業(yè)由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的加重，經(jīng)營(yíng)成本上升，難以繼續(xù)維持運(yùn)轉(zhuǎn)，使得工商企業(yè)的存量減少；二是潛在廠商畏懼高額的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，不敢貿(mào)然進(jìn)入，導(dǎo)致工商企業(yè)的增量下降。兩者的共同作用進(jìn)一步降低了勞動(dòng)力的需求，于是產(chǎn)業(yè)部門的工資持續(xù)下降，而政府部門的稅收相對(duì)提高，于是更多的人通過各種方法努力進(jìn)入政府部門，要養(yǎng)活這些人只能進(jìn)一步增加企業(yè)的稅費(fèi)，從而形成一個(gè)惡性循環(huán)，最終陷入“窮者越窮”的低水平均衡。

相應(yīng)地，如果一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，那么其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的層次較高，轄區(qū)內(nèi)工商企業(yè)的數(shù)量較多，對(duì)勞動(dòng)力的需求較高，競(jìng)爭(zhēng)也更加激烈，為了能夠在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，企業(yè)會(huì)提高工資水平以盡可能吸引優(yōu)秀的人才，因此使得勞動(dòng)力的工資水平高于均衡工資水平，而政府部門工作人員的收入仍然由國(guó)家法律規(guī)定，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無關(guān)。此時(shí)產(chǎn)業(yè)部門工資高于政府部門，那么愿意進(jìn)入政府部門工作的勞動(dòng)力就會(huì)下降，政府部門也不需要向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)征收稅費(fèi)來維持行政開支，從而使得轄區(qū)內(nèi)企業(yè)承擔(dān)的稅費(fèi)相對(duì)水平降低，再加上轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量眾多，因此分?jǐn)偟矫總€(gè)企業(yè)身上的稅費(fèi)水平就會(huì)降低。這造成了兩個(gè)后果：一是在位企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕，經(jīng)營(yíng)成本下降，企業(yè)更容易存活；二是潛在廠商預(yù)期稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕，進(jìn)入積極性提高，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量不斷增加，產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求進(jìn)一步提高，勞動(dòng)力工資水平相應(yīng)提高，而政府部門對(duì)勞動(dòng)力的吸引力進(jìn)一步下降，稅費(fèi)水平相對(duì)固定，分?jǐn)偟矫恳粋€(gè)企業(yè)身上的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減少，于是企業(yè)的數(shù)量進(jìn)一步增加，競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，從而促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，最終進(jìn)入一個(gè)“富者越富”的良性均衡。

此外，由一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的政府規(guī)模除了會(huì)影響企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，還會(huì)影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。這是因?yàn)檎囊?guī)模越大，其對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的干預(yù)就越多，這同時(shí)也是其提高行政性收費(fèi)和罰款的主要依據(jù)和保障。而一個(gè)較小的政府規(guī)模即使想加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)的干預(yù)也無法做到，因?yàn)槠錄]有最基本的人力保障?？傊ㄟ^以上分析，我們可以得出，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)是決定地方政府扮演“掠奪之手”還是“扶助之手”的基本因素，這兩個(gè)因素主要是通過作用于地方政府規(guī)模進(jìn)而影響轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)環(huán)境來發(fā)揮作用?；谶@一機(jī)制，我們可以認(rèn)為那些長(zhǎng)期處于貧困地區(qū)的地方政府更容易成為“掠奪之手”。更重要的是，無論是“扶助之手”還是“掠奪之手”，其一旦形成都具有自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，這容易造成“富者越富，窮者越窮”的“馬太效應(yīng)”，從而不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的縮小和整體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。下面，我們就結(jié)合具體的案例對(duì)本節(jié)的理論分析進(jìn)行驗(yàn)證和進(jìn)一步的討論。

三、理論的進(jìn)一步探討與“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑

（一）對(duì)理論的初步驗(yàn)證

筆者在上文的分析指出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平主要是通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)作用于政府規(guī)模從而影響地方政府行為并最終決定企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和投資決策的。所以，我們首先來驗(yàn)證經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府規(guī)模之間的關(guān)系，然后再來看具有不同發(fā)展水平的區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)投資決策特別是FDI的影響。Park etal使用中國(guó)1993年和2000年2000多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)而言，內(nèi)陸落后地區(qū)的人均行政管理費(fèi)用要高出接近30%，每100人的政府雇員數(shù)量也要多出10%[5]。我們?cè)僖晕赓Y的數(shù)量來看不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下政府規(guī)模對(duì)于企業(yè)投資決策的影響，首先看絕對(duì)水平，截至2013年年底，東部地區(qū)累計(jì)利用外商直接投資5952.93億美元，占全國(guó)利用外商直接投資的87%；中、西部地區(qū)累計(jì)利用外商直接投資778.31億美元，占全國(guó)實(shí)際利用外商直接投資的13%，其中西部?jī)H占5%，如果不包括廣西、重慶、四川、陜西四個(gè)地區(qū)，西部地區(qū)所占比例更少。再來看相對(duì)水平，2013年，F(xiàn)DI/GDP全國(guó)平均水平為2.56%，東部地區(qū)FDI/GDP值為3.54%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了全國(guó)平均水平，中、西部地區(qū)分別為2.24%和1.67%。全國(guó)31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)中超過全國(guó)平均水準(zhǔn)的省份有14個(gè)，其中東部地區(qū)占8個(gè)，僅有河北、山東兩個(gè)省份沒有達(dá)到全國(guó)平均水平；中西部地區(qū)共占6個(gè)，僅重慶、四川兩個(gè)西部省市高于全國(guó)平均水平，同時(shí)，相對(duì)規(guī)模低于1%臨界值的省份有5個(gè)，所有省份均屬于西部地區(qū)，這表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)落后的西部地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)在對(duì)FDI吸引力上的顯著差別[6]。由此可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不僅和政府規(guī)模密切相關(guān)，而且也會(huì)影響資本的決策，而這其中的作用渠道就是政府規(guī)模，由此我們可以初步驗(yàn)證上文的理論分析。

此外，我們?cè)賮砜床煌?jīng)濟(jì)發(fā)展水平下企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的差異，這反映了政府規(guī)模影響企業(yè)決策的第二條渠道。根據(jù)世界銀行在中國(guó)120個(gè)城市對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境所做的調(diào)研，稅費(fèi)占企業(yè)銷售額的比重在東南地區(qū)是4.1%，渤海地區(qū)是4.5%，中部地區(qū)是5%，東北地區(qū)是5.4%，西南地區(qū)是6.3%，西北地區(qū)是5.8%；而接待政府官員占企業(yè)銷售額的比例在東南地區(qū)是1%，渤海地區(qū)是0.9%，中部地區(qū)是1.2%，東北地區(qū)是1.4%，西南地區(qū)是1.2%，西北地區(qū)是1.3%；企業(yè)每年與政府打交道的時(shí)間東南地區(qū)是52，渤海地區(qū)是72，中部地區(qū)是52，東北地區(qū)是63，西南地區(qū)是66，西北地區(qū)是78[7]。由此可見，經(jīng)濟(jì)越是落后的地區(qū)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境越差，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)也越多。由此上文的理論分析初步得到驗(yàn)證。下面，我們將對(duì)該理論的內(nèi)容進(jìn)行更加深入的探討。

（二）對(duì)理論的進(jìn)一步探討與“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑

由上文的理論和經(jīng)驗(yàn)分析，我們可以得到長(zhǎng)期貧困的地區(qū)會(huì)陷入“窮者越窮”的低水平陷阱，那么這是否意味著貧窮地區(qū)的地方政府一定會(huì)扮演“掠奪之手”的角色，而無法通過“扶助之手”來實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，從而由“窮者”變?yōu)椤案徽摺?？相反，?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)是否一定會(huì)按照理論所描述的“富者越富”的最優(yōu)路徑發(fā)展，從而不會(huì)由“富者”墮落為“窮者”呢？答案顯然是否定的。下面我們就通過幾個(gè)典型案例來對(duì)上文的理論分析進(jìn)行進(jìn)一步的探討并分析“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑，從而為貧窮地區(qū)走出貧困的惡性循環(huán)指明一個(gè)可行的方向。

我們可以借助經(jīng)濟(jì)發(fā)展中經(jīng)典的“資源詛咒”現(xiàn)象及其產(chǎn)生的機(jī)制來理解這一問題?！百Y源詛咒”是一種典型的經(jīng)濟(jì)退化，其退化的機(jī)制主要包括四種：（1）單一的資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)容易使資源部門擴(kuò)張和制造業(yè)萎縮，從而降低資源配置的效率；（2）資源豐裕地區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張導(dǎo)致人力資本積累不足，難以支撐持續(xù)高速度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；（3）在產(chǎn)權(quán)制度不清晰、法律制度不完善、市場(chǎng)規(guī)則不健全的情況下，豐裕的自然資源還會(huì)誘使資源使用的“機(jī)會(huì)主義”行為及尋租活動(dòng)的產(chǎn)生，造成大量的資源浪費(fèi)和掠奪性開采；（4）資源的開發(fā)加大了生態(tài)環(huán)境的壓力，城市環(huán)境問題突出，污染治理水平較差。如果將“資源詛咒”轉(zhuǎn)換成“政府詛咒”，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)即使在發(fā)達(dá)地區(qū)，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不合理變動(dòng)，那么政府的“扶助之手”也會(huì)變成“掠奪之手”，從而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“詛咒”。具體來說，如果發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府部門的收益大于產(chǎn)業(yè)部門的收益，而且這種收益是通過權(quán)力尋租等灰色甚至是黑色的途徑獲得的，那么其必然會(huì)吸引勞動(dòng)力從產(chǎn)業(yè)部門流向政府部門，而且由于政府部門晉升的邏輯和產(chǎn)業(yè)部門晉升的邏輯存在顯著不同，那么人力資本的積累就會(huì)發(fā)生偏向政府工作屬性的轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)部門人力資本積累的不足，這兩者共同導(dǎo)致了政府部門規(guī)模的擴(kuò)張，從而使得發(fā)達(dá)地區(qū)的政府變成“掠奪之手”。如果不采取有效措施控制這種路徑的發(fā)展，“政府詛咒”就會(huì)拖垮發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而發(fā)生經(jīng)濟(jì)退化現(xiàn)象。事實(shí)上，這種“政府詛咒”經(jīng)常重現(xiàn)于“朝代更迭”的中國(guó)歷史大舞臺(tái)上，我們不能不引以為戒。

在了解了類似于“資源詛咒”的“政府詛咒”之后，我們就可以更加容易理解“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑。實(shí)際上，我們?cè)诜治鲐毨У貐^(qū)“掠奪之手”的形成機(jī)制時(shí)，有一個(gè)非常重要的假設(shè)就是貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)存在著特定的偏向，即政府部門的收益高于產(chǎn)業(yè)部門的收益，但是如果我們能夠設(shè)計(jì)一種降低政府部門收益的方法，就可以打破這一惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化。我們認(rèn)為這種轉(zhuǎn)化必須滿足兩個(gè)基本條件：第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行本身對(duì)于地方政府功能的擴(kuò)張不存在剛性需求；第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)體具有自增長(zhǎng)機(jī)制。首先看第一個(gè)條件，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，我們可以將其表述為轄區(qū)內(nèi)國(guó)有企業(yè)數(shù)量較少，地方政府沒有必要因?yàn)閲?guó)有企業(yè)的存在而進(jìn)行微觀干預(yù)，實(shí)際上，地方政府干預(yù)具有典型的自我強(qiáng)化趨勢(shì)，即使初始的干預(yù)是合理的，但是政府總是用激勵(lì)來不斷擴(kuò)大這種干預(yù)，而不斷擴(kuò)大的結(jié)果就是尋租空間的擴(kuò)大和政府部門收益的提高，進(jìn)而導(dǎo)致“政府詛咒”問題的出現(xiàn)，其典型的表現(xiàn)就是在現(xiàn)代中國(guó)，區(qū)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度是成反比的。再來看第二個(gè)條件，在一個(gè)政府干預(yù)有限的社會(huì)中，區(qū)域經(jīng)濟(jì)能夠在自增長(zhǎng)機(jī)制的作用下不斷發(fā)展，從而最終擺脫貧窮，走向富裕。

我們通過兩個(gè)例子對(duì)上述分析進(jìn)行說明。第一個(gè)是我國(guó)的東北地區(qū)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及改革開放剛開始的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，該地區(qū)通過國(guó)有企業(yè)的不斷壯大實(shí)現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，并一度成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)頭羊，但是到了20世紀(jì)90年代，國(guó)有企業(yè)占據(jù)的絕對(duì)支配地位和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的大量干預(yù)最終導(dǎo)致了其經(jīng)濟(jì)的衰落；與此相反，浙江的溫州在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和改革開放之初的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)非常落后，但是這一地區(qū)在歷史上就具有非常悠久的經(jīng)商傳統(tǒng)，即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，也有大量的溫州人在外經(jīng)商，再加上國(guó)家投資非常少使得該地區(qū)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)十分薄弱，區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行對(duì)政府功能的擴(kuò)張不存在剛性需求，政府部門的吸引力也不強(qiáng)，而悠久的經(jīng)商傳統(tǒng)使得溫州的經(jīng)濟(jì)具有良好的自增長(zhǎng)機(jī)制。在這兩個(gè)條件的共同作用下，最終是溫州成為中國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)兵。需要注意的是，我們?cè)谏衔闹刑岢龅摹奥訆Z之手”實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)化的兩個(gè)條件是建立在地方政府具有變成“掠奪之手”的天然趨向這一基礎(chǔ)之上的，如果地方政府本身是仁慈的，即使這兩個(gè)基本條件不具備，地方政府也可以發(fā)揮“扶助之手”的功能來幫助區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中最典型的例子就是中國(guó)無錫地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。此外，這兩個(gè)條件中如果只滿足經(jīng)濟(jì)具有自增長(zhǎng)機(jī)制，而且這種自增長(zhǎng)機(jī)制力量強(qiáng)于地方政府干預(yù)自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，那么經(jīng)濟(jì)仍然會(huì)走向不斷發(fā)展的良性軌道，這其中最顯著的例子就是中國(guó)改革開放之初廣東作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立，由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施了非常優(yōu)惠的吸引外資和鼓勵(lì)出口政策，因而使得特區(qū)在非常短的時(shí)間內(nèi)吸引了大批的外資，同時(shí)也建立了大量的新企業(yè)，其經(jīng)濟(jì)的這種自增長(zhǎng)力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地方政府干預(yù)的自我強(qiáng)化趨勢(shì)，因而使得廣東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)獲得了迅速發(fā)展。

總之，通過本部分的分析，我們可以進(jìn)一步得出結(jié)論：無論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后地區(qū)，只要政府部門的收益大于產(chǎn)業(yè)部門的收益，政府干預(yù)就會(huì)具有自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，最終使得地方政府蛻變成為“掠奪之手”，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成阻礙作用，導(dǎo)致“政府詛咒”問題的出現(xiàn)。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際案例，我們提出了三種轉(zhuǎn)化地方政府“掠奪之手”的路徑：第一種路徑是在主動(dòng)減少政府干預(yù)，降低經(jīng)濟(jì)體運(yùn)行對(duì)政府功能擴(kuò)張的剛性需求的同時(shí)，通過各種各樣的優(yōu)惠政策吸引資本進(jìn)入，從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體的自增長(zhǎng)能力；第二種路徑是依靠仁慈的地方政府本身來實(shí)現(xiàn)“掠奪之手”路徑的轉(zhuǎn)化；第三種路徑是通過政策或制度的傾斜來使經(jīng)濟(jì)體的自增長(zhǎng)機(jī)制的力量大于地方政府干預(yù)自強(qiáng)化的趨勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。從目前的情況來看，最經(jīng)常使用的是最后一種路徑。同時(shí),第一種路徑也開始在中國(guó)出現(xiàn)，其最主要的表現(xiàn)就是上海自貿(mào)區(qū)的建立?？梢灶A(yù)期，上海自貿(mào)區(qū)會(huì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展史上的里程碑，其必將改變中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。對(duì)于第二種路徑，即依靠仁慈的地方政府本身來實(shí)現(xiàn)“掠奪之手”路徑的轉(zhuǎn)化是比較困難的，但是我們可以預(yù)期這種機(jī)制更容易在一種民主的體制中實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槊裰鞯牧α靠梢源偈沟胤降男袨閯?dòng)機(jī)的轉(zhuǎn)化，迫使其由自利的政府變成仁慈的政府。由于中國(guó)目前尚不具備這種體制條件，因此還難以在中國(guó)予以推廣。

（三）“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑與促進(jìn)措施

下面，我們將這三種路徑完整地表述出來，并進(jìn)一步探討三種路徑之間的關(guān)系。

第一種路徑主要是指政府的干預(yù)仍然是不斷強(qiáng)化的，但是經(jīng)濟(jì)體的自我增長(zhǎng)力量對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用要大于政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。這一種機(jī)制與本文所說的“政府之手”關(guān)系最為密切，我們可以這樣來理解這種機(jī)制：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)發(fā)育的初期，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是必需的，這種干預(yù)既可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，同時(shí)也對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有負(fù)面影響，后者的一個(gè)典型例子就是腐敗。應(yīng)該說這一階段地方政府的總體影響對(duì)于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的影響，如果其總體影響為負(fù)，則經(jīng)濟(jì)體不能跨越貧困的陷阱，如果這一總體影響為正，則經(jīng)濟(jì)體可以實(shí)現(xiàn)起步，并為進(jìn)一步的跨越式發(fā)展奠定基礎(chǔ)。那么，決定這種總體影響方向的又是什么呢？本文認(rèn)為中央政府的作用至關(guān)重要，在一個(gè)威權(quán)體制中，中央政府是“好”還是“壞”將直接決定地方政府好的方面大于壞的方面還是相反，這與姚洋所提出的“中性政府”具有異曲同工之妙[8]。第三種路徑是幾個(gè)基本條件同時(shí)具備，一方面，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)在逐步減少，并逐漸被控制在非常有限的特定范圍內(nèi)，而市場(chǎng)的力量在逐漸壯大，并在資源配置中發(fā)揮重要影響。這里我們需要注意的是，這種機(jī)制實(shí)際上隱含著一個(gè)非常重要的假設(shè)，那就是地方政府的干預(yù)經(jīng)歷了一個(gè)從多到少、從強(qiáng)到弱、從無限到有限的過程，而且此時(shí)經(jīng)濟(jì)體的自增長(zhǎng)使得政府干預(yù)變得沒有必要。如果我們將第三種路徑和第一種路徑聯(lián)系在一起，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的總體影響實(shí)際上是經(jīng)歷了一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，由最初的正面影響變?yōu)楝F(xiàn)在的負(fù)面影響，最初的正面影響使得經(jīng)濟(jì)體的自增長(zhǎng)力量不斷發(fā)展壯大，直到不需要政府的干預(yù)。此時(shí)，如果政府繼續(xù)強(qiáng)行干預(yù)，就會(huì)形成對(duì)市場(chǎng)配置資源的扭曲作用，從而破壞經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，因此需要不斷限制地方政府的干預(yù)。這一機(jī)制發(fā)揮作用的階段主要是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期和市場(chǎng)機(jī)制基本形成的情況下，需要注意的是，此時(shí)地方政府減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)并不是出于自愿的，而是外部力量強(qiáng)制的結(jié)果，這種外部力量就是中央政府［9］。此時(shí)如果中央政府果斷出臺(tái)政策限制地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，那么通過經(jīng)濟(jì)體的自增長(zhǎng)機(jī)制完全可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是如果中央政府不能夠“壯士斷腕”，限制權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，那么政府干預(yù)的總體負(fù)面影響就會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)很可能陷入中等收入陷阱，甚至重新退回到貧困狀態(tài)。相反，如果中央政府一直保持“中性政府”的角色，及時(shí)限制地方政府的權(quán)力，并在其后一直保持這種性質(zhì)，那么社會(huì)就會(huì)不斷向前發(fā)展。由此可見，第一種機(jī)制和第三種機(jī)制是緊密相關(guān)的，代表著經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)發(fā)展的不同階段，第一種發(fā)展階段是第二種發(fā)展階段的基礎(chǔ)。

我們接著往下分析，在第三種機(jī)制的作用下，如果中央政府到后期無法保持“中性政府”的性質(zhì)，開始出現(xiàn)蛻變，而且此時(shí)市場(chǎng)的力量足夠強(qiáng)大，那么市場(chǎng)力量就會(huì)基于自身利益的考慮而不愿接受中央政府的威權(quán)管理，并建立起全新的體制，此時(shí)在新體制的約束下，政府不得不考慮選民的利益，從而變成一個(gè)仁慈的政府，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)沿著更高的方向發(fā)展，這就是政府發(fā)揮“扶助之手”的第二種機(jī)制。

綜上所述，這三種機(jī)制既有可能單獨(dú)發(fā)揮作用，更有可能是同一經(jīng)濟(jì)體所經(jīng)歷的不同發(fā)展階段，如果是后者，我們就可以得到關(guān)于政府“掠奪之手”轉(zhuǎn)化路徑的更深層次含義：“掠奪之手”的含義不是一成不變的，這一階段的“扶助之手”到下一階段就可能變成“掠奪之手”，這決定了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不是一個(gè)線性的過程，而是一個(gè)需要不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)非線性調(diào)整過程，而這種調(diào)整能夠成功的關(guān)鍵就在于每一階段上的政府“掠奪之手”能夠?qū)崿F(xiàn)順利轉(zhuǎn)化。

本文筆者結(jié)合中國(guó)的實(shí)際和相關(guān)案例系統(tǒng)分析了地方政府“掠奪之手”的形成機(jī)制和轉(zhuǎn)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，不論是發(fā)達(dá)地區(qū)還是落后地區(qū)，只要政府部門的收益大于產(chǎn)業(yè)部門的收益，政府干預(yù)就具有自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，并最終使得地方政府蛻變成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“掠奪之手”，“政府詛咒”由此出現(xiàn)。在政府自利的假設(shè)之下，“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化與兩個(gè)條件緊密相關(guān)：一是地方政府干預(yù)不存在自我強(qiáng)化的趨勢(shì)；二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體具有自增長(zhǎng)的機(jī)制。如果這兩個(gè)條件同時(shí)具備或者區(qū)域經(jīng)濟(jì)自增長(zhǎng)機(jī)制的力量強(qiáng)于地方政府干預(yù)自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，那么地方政府的“掠奪之手”就會(huì)轉(zhuǎn)化為“扶助之手”。

為了促進(jìn)這種轉(zhuǎn)化，我們提出如下政策建議：首先，針對(duì)全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況，有針對(duì)性地對(duì)于貧困地區(qū)實(shí)行制度和政策上的傾斜，以充分發(fā)揮地方政府“掠奪之手”轉(zhuǎn)化的第三種路徑，即讓區(qū)域經(jīng)濟(jì)體的自我增長(zhǎng)機(jī)制的力量強(qiáng)于地方政府干預(yù)的自我強(qiáng)化的趨勢(shì)，從而帶動(dòng)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的趕超，縮小區(qū)域發(fā)展的差距。其次，在上海自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)選擇條件成熟的地區(qū)進(jìn)行推廣。這實(shí)際上是在減少政府干預(yù)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的自我持續(xù)增長(zhǎng)，其是地方政府“掠奪之手”轉(zhuǎn)化的第一條路徑，也是在政府自利假設(shè)之下順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的次優(yōu)路徑。再次，在條件成熟的情況下，逐步推進(jìn)基層民主，實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)地方政府官員的有效監(jiān)督，將自利的地方政府轉(zhuǎn)化成為仁慈的地方政府，從而走上地方政府轉(zhuǎn)化“掠奪之手”的理想最優(yōu)路徑。但是這條路徑的實(shí)現(xiàn)還任重而道遠(yuǎn)，在未來的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我們?nèi)匀恍枰獙⒆⒁饬χ胤旁诘谝缓偷谌龡l路徑上實(shí)現(xiàn)的。而且根據(jù)上文的分析，我們需要格外強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，即一種制度能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最關(guān)鍵的不在于制度的先進(jìn)與否，而在于這種制度是否符合實(shí)際。我們?cè)谕七M(jìn)改革的過程中絕對(duì)不能僅僅以制度的先進(jìn)性作為評(píng)價(jià)制度好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也正是在這個(gè)意義上，制度并不存在先進(jìn)與落后之分，我們所謂的先進(jìn)制度不過是與經(jīng)濟(jì)先進(jìn)國(guó)家或地區(qū)具體條件相適應(yīng)的制度，所以，我們?cè)谠O(shè)計(jì)政府“掠奪之手”轉(zhuǎn)化路徑的時(shí)候需要具體問題具體分析，比如不能因?yàn)樯虾Ｗ再Q(mào)區(qū)試點(diǎn)取得重大成功就在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推廣其經(jīng)驗(yàn)，更不能因?yàn)檎深A(yù)會(huì)帶來腐敗就一味排斥政府的干預(yù)。在很多情況下，只要中央政府繼續(xù)保持“中性政府”的角色或姿態(tài)，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展就不是一個(gè)解決不了的問題。

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