“無縫隙政府”理念在我國的運(yùn)用及其完善——基于無縫隙政府內(nèi)涵的視角

唐紅玉，田湘波

(湖南大學(xué)，湖南長沙 410082)

改革開放三十年后，雖然我國經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，但社會中也隨之出現(xiàn)了一系列的問題，諸如貧富差距懸殊，道德倫理喪失，環(huán)境污染嚴(yán)重，拜金主義流行，通貨膨脹等，人們對政府治理的滿意程度大大降低。這種現(xiàn)狀如果不能得到有效的改善，勢必影響我們國家的政治穩(wěn)定。在改革呼聲越來越高的情境下，對政府進(jìn)行改造，就要引入新的管理理論。中共十七大和中共十八大都提出要實(shí)行大部制改革，促進(jìn)政務(wù)公開等，這些可以優(yōu)化政府治理。實(shí)際上，大部制改革與無縫隙政府理念是一致的[1]。早在二十世紀(jì)中后期，西方國家就提出了新公共管理，用以應(yīng)對當(dāng)時出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會危機(jī)，它要求政府以顧客為導(dǎo)向，加強(qiáng)對績效、客戶滿意度、產(chǎn)出等方面的重視，但是新公共管理還是出現(xiàn)了如政府之間各自為政、相互推諉扯皮這種分裂化、碎片化的弊端。在新公共管理理論的基礎(chǔ)上，美國的拉塞爾·M·林登提出了無縫隙政府理論，以拆除政府內(nèi)部的柏林墻，形成一種職能交叉，類似于網(wǎng)狀的管理團(tuán)隊(duì)，以更好更快地為人民提供公共服務(wù)。

一、無縫隙政府理論的基本內(nèi)涵

“無縫隙政府”，也叫無界限的政府，指的是政府打破傳統(tǒng)的部門界限和功能分割的局面，整合政府所有的部門、人員和其他資源，以單一的界面為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的信息和服務(wù)，它是指可以用流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞來形容的組織形態(tài)。[2]P2無縫隙政府是行動快速并能夠提供品種繁多的、用戶化和個性化產(chǎn)品和服務(wù)的組織，并以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務(wù)。無縫隙政府的形式和界限是流動和變化的，具有滲透性，有時是無形的。無縫隙政府的顧客與服務(wù)提供者直接接觸，兩者之間是一種人性化的、直接的關(guān)系，不存在踢皮球、繁文縟節(jié)或者過多程序。無縫隙政府的運(yùn)作類似于人們思維中的一種“有意義的混亂”，人對復(fù)雜問題作出決定并不是機(jī)械、直線的線性模式，而是經(jīng)過時間和空間衡量，肯定和否定的棄揚(yáng)，結(jié)合歷史與現(xiàn)狀等各種復(fù)合因素來織成一個決策網(wǎng)，在此基礎(chǔ)上，再做出最終決策。無縫隙政府就是要在原本孤立的、分散的、各自為政的政府部門之間建立一種跨職能團(tuán)隊(duì)，在各方的配合之下，突破利己主義和官僚主義來達(dá)成目標(biāo)?？傊瑹o縫隙政府組織的核心，就是拋棄原有的分工、專業(yè)化的原則，按照大腦組織的模式來重新設(shè)計(jì)政府組織。

無縫隙政府理論的奠基人是美國的拉塞爾·M·林登，他的《無縫隙政府》一書全方位地講解了什么是無縫隙政府和如何建設(shè)無縫隙政府。這本書在2002 年由汪大海教授翻譯引入到我國，并且汪大海教授總結(jié)了無縫隙政府三個最主要的內(nèi)容，那就是顧客導(dǎo)向、競爭導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向。[3]

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不僅僅在市場領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了由賣方市場向買方市場的轉(zhuǎn)變，在政府領(lǐng)域也逐漸出現(xiàn)了這一勢頭，政府只有將其政府職能、政府改革和政府行為的焦點(diǎn)對準(zhǔn)顧客需要，才能實(shí)現(xiàn)政府和顧客的雙贏。一個民主的政府應(yīng)該是為了服務(wù)人民而努力，而不是為了某些官僚和利益集團(tuán)而努力，優(yōu)秀的政府管理應(yīng)該從顧客核心的需求出發(fā)，而不是從政府本身的需求出發(fā)。以顧客為導(dǎo)向的政府把顧客作為最寶貴的資源，真正做到以人為本。

對于整個社會來說，沒有競爭就無從談起發(fā)展，競爭最明顯的好處集中在競爭能提高效率，即投入少而產(chǎn)出多，競爭客觀上使人們將注意力集中在資源的更好利用和對客戶的服務(wù)上，可以提高社會總效益。以無縫隙政府理論來重塑政府，要求精簡政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)人員各得其位、各部門職能重組，以形成強(qiáng)大的整體凝聚力，這是一種高效的組織結(jié)構(gòu)，使政府部門富有激情和創(chuàng)造力，顯得朝氣蓬勃。而在傳統(tǒng)的官僚制下，卻要求龐大的政府機(jī)構(gòu)來維護(hù)其權(quán)威，各職能部門交叉重疊，人員分配雜亂無章，各項(xiàng)活動都止步不前，社會暮氣沉沉?？梢?，無縫隙政府提倡的競爭為導(dǎo)向不僅可以有效地防止官僚壟斷，而且能促進(jìn)競爭創(chuàng)新、節(jié)約資源，推動社會的發(fā)展。

官僚制制定了各種繁文縟節(jié)來規(guī)范人們的行為，且過于注重行政的投入和過程，卻很少注重實(shí)際的結(jié)果，然而不注重結(jié)果就可能沒有什么結(jié)果，這種只顧投入與過程而不顧產(chǎn)出的方法是極其荒謬的。在這種思想的誤導(dǎo)下，行政過程變成了一種走過場，官僚們只在項(xiàng)目最初的時候干勁十足，把各項(xiàng)規(guī)則制定得有條不紊，然而新鮮勁過了之后，之前的承諾變得蒼白，往往投入得不到應(yīng)有的回報(bào)。產(chǎn)生這些問題的癥結(jié)就在于：不衡量結(jié)果因此就不能得到很好的效果。正如一個著名的邏輯推論所言：不進(jìn)行衡量就不能知道成功和失敗，不能辨別成功和失敗，就無法正確地獎勵成功而懲罰失敗，不是獎勵成功那么就是在獎勵失敗，所以一定要重視對結(jié)果的評估。[4]P329

二、無縫隙政府理論在我國的實(shí)踐

無縫隙政府理論自本世紀(jì)初引入至我國，發(fā)展至今已有十幾個年頭，取得了一定的發(fā)展成果，同時也出現(xiàn)了不少的問題，下面簡要介紹一下無縫隙政府理論在我國實(shí)踐所取得的成就和遇到的問題。

我國最早把無縫隙政府理論運(yùn)用于實(shí)踐的是浙江省玉環(huán)縣。1999 年下半年，這個縣開始籌劃“無縫隙政府”，2000 年正式實(shí)施。2000 年9 月，玉環(huán)縣“為民服務(wù)中心”正式投入運(yùn)行，這意味著“無縫隙政府”正式形成。[5]從此以后，無縫隙政府理論已被廣泛地運(yùn)用于其他各地，全國各地都建立了行政服務(wù)中心，如2003 年，北京市懷柔區(qū)率先在整合原政府投資服務(wù)中心和部門全程辦事代理制工作的基礎(chǔ)上組建區(qū)綜合行政服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)政府集中行政許可服務(wù)，解決群眾跨部門辦事難的問題。[6]從知網(wǎng)搜索關(guān)鍵詞“無縫隙政府”，可以找到144 篇關(guān)于無縫隙政府的理論研究，其中有《基于電子政務(wù)的無縫隙政府理論分析》，《無縫隙政府理論視角下我國建設(shè)服務(wù)型政府的構(gòu)建》，《基于無縫隙政府理論視角的我國政府再造探究》，《無縫隙政府理論視角下編制實(shí)名制的研究》，《基于無縫隙政府的社會管理創(chuàng)新——以東莞為例》等論文，這些都說明了無縫隙政府理論已被國內(nèi)所廣泛認(rèn)同，在全國范圍內(nèi)得到了推廣，并且在政府各個部門各項(xiàng)行動中都進(jìn)行了實(shí)踐。

在現(xiàn)實(shí)生活中，無縫隙政府理論在國內(nèi)得到廣泛應(yīng)用的典型的例子有兩個：其一，我國正在對政府進(jìn)行全方位的改革，實(shí)行扁平化的政府結(jié)構(gòu)，大幅度地壓縮行政審核流程，減少了許多不必要的流程。并建立“全程辦事代理制”和“便民服務(wù)中心”，節(jié)約了人們找政府辦事時間和精力，提高了辦事效率和人民對政府的滿意度，解決了“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的問題。其二，全面推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，力圖解決政府各部門之間信息溝通不暢，各自為政，尤其是不能很好地滿足公民有權(quán)獲取政府信息的要求。通過電子政務(wù)，各部門之間，政府和公民之間都加強(qiáng)了聯(lián)系，這正是無縫隙政府理論的充分實(shí)踐。

但是，在運(yùn)用無縫隙政府理論時也存在兩個明顯的不足。其一，過于重視對管理工具的使用而忽視對管理文化的塑造。

無縫隙政府確定的管理工具是指一套有七個環(huán)節(jié)的管理程序，這七個環(huán)節(jié)依次為：一是工作戰(zhàn)略分析：向顧客提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)；二是工作測量指標(biāo)：制定出衡量工作績效的標(biāo)準(zhǔn)；三是組織形式再造：消除不同部門之間的壁壘，建立新型的跨職能團(tuán)隊(duì)；四是組織流程再造：制定出最優(yōu)流程圖，優(yōu)化工作環(huán)節(jié)；五是時間敏感性管理：做到一次性服務(wù)，在最快的時間內(nèi)完成工作；六是跨功能團(tuán)隊(duì)角色識別：在各團(tuán)隊(duì)相互合作的基礎(chǔ)上，認(rèn)清自身的職能，完成自己的任務(wù)；七是個性化產(chǎn)品與服務(wù)品質(zhì)評估：評估顧客對產(chǎn)品和服務(wù)的滿意程度，對不當(dāng)?shù)牡胤竭M(jìn)行改進(jìn)。這七個流程進(jìn)行協(xié)調(diào)運(yùn)作就是一個完整的無縫隙政府的再造流程。[5]

以上對管理工具做了簡單介紹，雖然我國的政府再造能夠很好地遵守這七個環(huán)節(jié)，但是從根本上來說還是停留在對形式的更改上，還沒有將這一理論滲透到文化領(lǐng)域和精神領(lǐng)域，即當(dāng)前的改革還是“工具主義”、“工具理性”的摸索?？梢赃@樣說，僅僅停留在對幾種管理工具的使用這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)闊o縫隙政府的管理理念來源于西方國家，如果對它不進(jìn)行中國化改造，而直接把它嫁接到我國的政府改革中，這可以說是一種外來管理技術(shù)在中國情景下的“硬著陸”式改革，這種“硬著陸”必然會有各種不良反應(yīng)。所以，我們需要在我國培養(yǎng)出柔性的文化土壤，來使這一外來的理論和管理工具生根發(fā)芽。

其二，根深蒂固的官僚思想阻礙了無縫隙政府理論的實(shí)質(zhì)性貫徹。

封建社會已經(jīng)過去了幾十年，但是官僚思想并沒有隨著專制政體的滅亡而消滅，官僚政治仍然侵蝕著我國的政治、經(jīng)濟(jì)和文化，可以說，官僚政治已成為影響國家發(fā)展的膿瘡。

相比于無縫隙政府，官僚主義者從維護(hù)自己的官老爺?shù)牡匚?、維護(hù)自身的利益和壟斷集團(tuán)的利益出發(fā)，而不是無縫隙政府倡導(dǎo)的以顧客、競爭和結(jié)果為導(dǎo)向的理念，不同的出發(fā)點(diǎn)導(dǎo)致不同的結(jié)果，可想而知，官僚主義的橫行對國家發(fā)展的危害極大。如果每個官員都自私自利從一己之私出發(fā)，對工作態(tài)度不端正，對人民假意應(yīng)付，對同事結(jié)黨營私，搞階級分化，當(dāng)自己的官老爺，那么一個國家的發(fā)展將是何等的悲哀，人民會痛恨政府、痛恨官僚，民怨的加深勢必不利于國家的穩(wěn)定和發(fā)展。國家且不能得到發(fā)展，那么無縫隙政府理念的推廣落實(shí)就更加無從說起了。

三、未來我國推進(jìn)無縫隙政府理論建設(shè)的合理之道

要建設(shè)完全意義上的無縫隙政府，需針對其所遇到的困境做到以下兩點(diǎn)：培育無縫隙政府文化和根治官僚主義。

1.培育無縫隙政府文化，建設(shè)剛?cè)峒婢叩臒o縫隙政府。

政府的組織文化是組織的精髓，組織文化的任務(wù)是努力創(chuàng)造共同的價值觀念體系和共同的行為準(zhǔn)則，通過培養(yǎng)共同的認(rèn)同感來形成無形的合力，能夠?qū)珓?wù)員形成一種無形的約束和導(dǎo)向，生成一種自我調(diào)控機(jī)制，以引導(dǎo)政府工作人員做到以人為本。十八大報(bào)告要求進(jìn)一步加塊政府體制改革，這就要求政府以“開拓、務(wù)實(shí)、高效、廉潔”為目標(biāo)，增強(qiáng)公務(wù)員服務(wù)顧客或服務(wù)人民的意識，塑造出以人為本的政府文化來。要摒棄權(quán)力尋租現(xiàn)象，要掃除形象工程和政績工程橫行的現(xiàn)象，且要拋棄以謀求一己之私為中心的現(xiàn)象，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就要求政府加強(qiáng)組織文化建設(shè)，改變以往有誤的政府文化氛圍。建設(shè)政府組織文化的有效途徑主要有以下兩點(diǎn)。

其一，大力塑造與剛性的管理工具相適應(yīng)的管理文化，使管理工具的每一個步驟都能按照預(yù)計(jì)的計(jì)劃真正落實(shí)。例如，在對時間敏感性進(jìn)行管理時，要加強(qiáng)公務(wù)員辦事的時間觀念，從而使他們快速高效地完成任務(wù)；在對個性化產(chǎn)品與服務(wù)品質(zhì)進(jìn)行評估環(huán)節(jié)上，要做到按績效說話，而不是以人情來評定成果，而且要按照公正的績效評估標(biāo)準(zhǔn)來做到正確的審核。如前所述，如果不能獎勵成功，那么就極有可能在獎勵失敗，這是極為錯誤的?？傊构芾砉ぞ哌@種硬性流程和管理文化這種軟性約束相結(jié)合，就要從根本上落實(shí)無縫隙政府文化。

其二，選擇適當(dāng)?shù)膬r值標(biāo)準(zhǔn)，深化公務(wù)員對無縫隙政府組織文化的認(rèn)同。組織價值觀是組織文化的核心，塑造合理的組織文化的第一步就是選擇組織的價值觀。在塑造價值觀時要征得政府公務(wù)員、人民和社會各組織的認(rèn)可，如“以人為本”，“為人民服務(wù)”等就要得到認(rèn)可。當(dāng)前我國政府的首要價值標(biāo)準(zhǔn)是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處，這正是無縫隙政府組織文化的體現(xiàn)。在選擇好了價值標(biāo)準(zhǔn)之后，就要努力鞏固落實(shí)這一文化。要在使用管理工具之前，向政府部門普及無縫隙政府的文化理念，大力宣傳以顧客為導(dǎo)向、以競爭為導(dǎo)向和以結(jié)果為導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)，培養(yǎng)公務(wù)員的協(xié)作意識、效率意識、為民服務(wù)意識。并且要讓領(lǐng)導(dǎo)帶頭，以更好地貫徹這些價值觀念。同時還要開展各種組織文化培訓(xùn)，進(jìn)行思想文化教育，增強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)，使無縫隙政府組織文化深入人心。

2.從無縫隙政府理論內(nèi)涵出發(fā)，根除官僚主義。

無縫隙政府的內(nèi)涵是要以顧客為導(dǎo)向、以競爭為導(dǎo)向和以結(jié)果為導(dǎo)向，而官僚主義下的治理卻是以官僚利益、壟斷地位和形象工程、面子工程為導(dǎo)向，官僚主義的存在嚴(yán)重阻礙了無縫隙政府的落實(shí)。由此，我們要從無縫隙政府理論的內(nèi)涵入手，清除官僚主義。

首先，以顧客為導(dǎo)向作為出發(fā)點(diǎn)，根除官僚主義。顧客包括內(nèi)部顧客和外部顧客，外部顧客就是我們通常理解的人民群眾，內(nèi)部顧客，就是公務(wù)員本身，這是大家容易忽視的一個重要方面。一方面，要把人民視為外部顧客，即一切要以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)造出更多的公共產(chǎn)品和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時，要追求零顧客成本，使顧客和政府溝通的成本降到最低。此外，還要加強(qiáng)與外部顧客的互動，及時回復(fù)外部顧客的疑問，捕捉外部顧客的信息反饋，以便下次提供更好的服務(wù)。大部門制的機(jī)構(gòu)改革最重要的意義在于，它讓我們初步看到了政府機(jī)構(gòu)改革對“顧客社會”的關(guān)注[1]。另一方面，把公務(wù)員本身視為內(nèi)部顧客是指國家的行政活動首先能夠得到公務(wù)員接受，或者使其感到滿意。如果說，國家的一項(xiàng)計(jì)劃連公務(wù)員自己都無法說服自己去實(shí)踐，那么他是不可能向人民提供良好的服務(wù)的，因此，要充分尊重公務(wù)員的意見，要信任公務(wù)員，以提高其內(nèi)在動力，強(qiáng)化其服務(wù)的意識?？傊瑹o縫隙政府建設(shè)就是要實(shí)現(xiàn)以政府為中心到以顧客為中心來思考問題的轉(zhuǎn)變，使政府從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變。

其次，以競爭為導(dǎo)向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，根除官僚主義。競爭是創(chuàng)新、效率、質(zhì)量的源泉，而官僚主義統(tǒng)治下的政府，經(jīng)濟(jì)是壟斷的，高額利益的行業(yè)由政府操控，價格和質(zhì)量隨官僚的意愿來定，這樣會對人民的利益造成危害，使官僚們富者更富，而底層的民眾則窮者更窮。由此政府應(yīng)以競爭為導(dǎo)向，引進(jìn)公共服務(wù)的市場競爭機(jī)制，轉(zhuǎn)變“政府是不可替代的實(shí)體”和“政府是唯一的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者”等這些根深蒂固的有害的觀念。要改變對公共服務(wù)的壟斷甚至獨(dú)占的做法，需要引入其他的社會成分通過競爭來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。[7]這主要包括以下四個方面：一是在公共機(jī)構(gòu)之間展開競爭，使能者上，競爭還能提高公務(wù)員的工作熱情；二是允許和鼓勵民間企業(yè)參與和提供服務(wù)，加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)的合作；三是加強(qiáng)公共機(jī)構(gòu)和非政府組織(NGO)的合作，即讓非政府組織利用自身某方面的優(yōu)勢來更好更快地提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。[4]P588如讓社會上的智囊團(tuán)隊(duì)來制定和實(shí)施一些政府項(xiàng)目；四是把部分公共產(chǎn)品和服務(wù)全部外包給民間企業(yè)或者非政府組織，以更好地利用社會資源，政府自身也能抽出更多的時間和精力去做更重要的事情。這些機(jī)構(gòu)之間彼此展開競爭，各種不同成分同時加入到社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供上來，可以有效提高資源的利用效率和各部門工作效率，實(shí)現(xiàn)效益的最大化，因此，競爭導(dǎo)向能夠有效地防止官僚主義。

最后，以結(jié)果為導(dǎo)向作為出發(fā)點(diǎn)，根除官僚主義。在官僚主義下我國行政管理過于注重過程、職能和投入，而并不注重結(jié)果或者效果的現(xiàn)實(shí)情況。[4]P589所以，我們迫切需要建立一套有效績效評估制度來規(guī)范公務(wù)員的行為，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估是一種以結(jié)果為本的控制，其重要指標(biāo)是效率、效益、公平、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度等，對政府行政的事前、事中和事后進(jìn)行全面考核，對政府公共資金的目標(biāo)、投入、過程、結(jié)果、反饋等進(jìn)行評估。這里我們可以把績效考核的步驟分為四個環(huán)節(jié)：一是搜集各項(xiàng)資料，制定活動目標(biāo)；二是制定績效評估的標(biāo)準(zhǔn)；三是實(shí)行評估并加以信息反饋；四是得出評估報(bào)告用以指導(dǎo)下次行政活動。這四個步驟是一個循環(huán)的過程，一環(huán)緊扣一環(huán)，由此將績效評估工作推向進(jìn)步。除此之外，還要對公務(wù)員進(jìn)行思想教育培訓(xùn)，培養(yǎng)其節(jié)約意識和效率意識，用最少的公共資源來創(chuàng)造最多的公共財(cái)富。

總之，無縫隙政府理論指導(dǎo)下的政府實(shí)踐要落實(shí)以顧客為導(dǎo)向、以競爭為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向的實(shí)際內(nèi)涵。真正做到情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀，而不是情為官僚所系、權(quán)為官僚所用、利為官僚所謀。

近年來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國政府不斷地進(jìn)行改革，尤其是自習(xí)近平總書記上臺以來，我國的政治改革更是如火如荼。從懲治貪污到強(qiáng)調(diào)依法治國，這些改革都有力地打擊了官僚主義，為無縫隙政府理論的推行掃除了一定的障礙。但是，培育無縫隙政府的土壤并不是一朝一夕的工作，需要長期的努力，才能創(chuàng)造出完全適合這一先進(jìn)理念發(fā)展的文化氛圍。

[1]祝乃娟.“大部門制”探索暗合“無縫隙政府”[N].21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2009-05-22(2).

[2]拉塞爾·M·林登.無縫隙政府——公共部門再造指南[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[3]汪大海.顧客社會與無縫隙政府[J].中國行政管理，2002，(03).

[4]張國慶.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[5]尚虎平，韓清穎.我國“無縫隙政府”建設(shè)的成就與未來——以無縫隙政府工具為標(biāo)準(zhǔn)的評估[J].中國行政管理，2014，(09).

[6]孟偉，呂曉國.積極推進(jìn)行政管理體制改革，全力打造新型無縫隙服務(wù)型政府[N].中國信息報(bào)，2005-09-16(4).

[7]尚虎平，張怡夢.建設(shè)有效無縫隙政府的前提性規(guī)則——一個面向OECD 國家政府機(jī)構(gòu)改革的探索[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(03).