鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能建設(shè)
——以法治建設(shè)為例

唐跟利，盧彥伶

（西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637002）

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能建設(shè)
——以法治建設(shè)為例

唐跟利，盧彥伶

（西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充 637002）

公共服務(wù)職能是中國(guó)政府的基本職能之一，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，它的建設(shè)有利于緩解社會(huì)矛盾。農(nóng)村法治建設(shè)相對(duì)滯后凸顯出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)中存在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、觀念落后及體制不順等問(wèn)題。立足農(nóng)村法治建設(shè)，審視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)中存在的問(wèn)題，分析其原因并從經(jīng)濟(jì)因素、管理理念、職能轉(zhuǎn)變、供給體制和技術(shù)手段等方面提出解決措施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；公共服務(wù)職能；法治建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2015-10-09 9:58

2015年3月5日，李克強(qiáng)同志在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議向大會(huì)作了《2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，報(bào)告指出：“堅(jiān)持創(chuàng)新管理，強(qiáng)化服務(wù)，著力提高政府效能?！盵1]再次強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能建設(shè)，不僅能促進(jìn)政府自身功能的均衡與完善，更利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)和全面小康社會(huì)的推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中國(guó)政府層次中起著承上啟下的作用，直接面對(duì)群眾，履行政府的基本職能，發(fā)揮管理和服務(wù)效能。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議確定要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，法治建設(shè)重點(diǎn)在農(nóng)村。所以，在此背景下，農(nóng)村法治建設(shè)最能凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。下文基于法治建設(shè)視角，以此探析中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)中存在的問(wèn)題和對(duì)策。

一、基層法治建設(shè)的現(xiàn)狀與分析

目前，總體來(lái)說(shuō)，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注意加強(qiáng)農(nóng)村司法方面的公共服務(wù)職能建設(shè)。在基層法治建設(shè)所涉及的村規(guī)民約制定與宣傳、村干部普法教育、法律援助服務(wù)和村民法治觀念培養(yǎng)等公共服務(wù)方面進(jìn)行了積極探索，效果較明顯，農(nóng)民懂法也更愿守法了。在村規(guī)民約制定與宣傳方面，鎮(zhèn)政府在聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)和各村“鄉(xiāng)村精英”與村干部協(xié)商后，科學(xué)而民主地制定了各方面的村規(guī)民約，并通過(guò)宣傳手冊(cè)、廣播和村兩委的公告欄進(jìn)行宣傳。在村干部普法教育方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視村干部的法律法規(guī)培訓(xùn)，探索出很多效果良好的培訓(xùn)方式，并從村干部選拔源頭就非常注意法律宣傳，這些都為村干部普法教育奠定了基礎(chǔ)。在法律援助方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極建立法律援助中心，重視農(nóng)村低保戶(hù)和五保戶(hù)等經(jīng)濟(jì)困難者和殘疾人的合法權(quán)益，減免他們的法律服務(wù)費(fèi)，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實(shí)現(xiàn)公平和正義而對(duì)農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)。

但是，與迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求和農(nóng)民日益增長(zhǎng)的司法公共服務(wù)需求相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的司法服務(wù)尚存在一些不足。一是法律知識(shí)宣傳力度不到位。有的村民對(duì)村規(guī)民約的有關(guān)規(guī)定了解程度較低，這都或多或少地表明鎮(zhèn)政府在這方面宣傳力度還不夠。二是對(duì)村干部法律培訓(xùn)數(shù)量與質(zhì)量不夠格。有的村干部當(dāng)選后就沒(méi)再接受過(guò)法律培訓(xùn)。三是地方司法機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全。農(nóng)村的司法服務(wù)主要由地方司法所提供，而一個(gè)鎮(zhèn)一般只有一個(gè)地方司法所，卻管轄著二三十個(gè)村莊，司法服務(wù)供給量明顯不足。

二、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)的因素分析

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的建設(shè)伴隨著政府經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的進(jìn)程，取得了顯著的成果。然而，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管及社會(huì)管理來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能建設(shè)起步更晚，起點(diǎn)更低，職能履行相對(duì)薄弱，這與中國(guó)的國(guó)情是分不開(kāi)的，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政府的管理理念、體制、職能轉(zhuǎn)變及管理方式方法的影響。以法治建設(shè)為例，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能建設(shè)落后的原因有以下幾方面：

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)落后的根本原因

任何利民公共服務(wù)都要有一個(gè)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)做保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想增強(qiáng)自身的公共服務(wù)能力，必須有一定的財(cái)力支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一味地索取資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，公共服務(wù)職能的建設(shè)便成了無(wú)本之木,無(wú)源之水。一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)都以第一產(chǎn)業(yè)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很少，沒(méi)有形成支柱產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，自身經(jīng)濟(jì)收入衰弱導(dǎo)致了公共服務(wù)能力的薄弱。同時(shí)，中國(guó)財(cái)政體制改革還在進(jìn)行中，基層財(cái)政不足，事務(wù)繁重[2]，在這樣的情況下，公共服務(wù)職能建設(shè)的投入自然就會(huì)更少?；鶎拥默F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的能力。沒(méi)有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)作后盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能建設(shè)落后是必然結(jié)果。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政人員服務(wù)意識(shí)淡薄

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自我角色定位中一直注重管理這一職能，著重于對(duì)社會(huì)的控制與管制，政府職能轉(zhuǎn)變沒(méi)有真正向服務(wù)方面落實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)時(shí)，那些也本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的教育、文化、醫(yī)療和司法等公共服務(wù)卻被忽略或者提供不足。這一點(diǎn)從村規(guī)民約中也可以看出，里面多是對(duì)村民的行為進(jìn)行限制的內(nèi)容，卻沒(méi)有相關(guān)公共服務(wù)的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員服務(wù)意識(shí)淡薄，以人為本與為民服務(wù)的理念沒(méi)有樹(shù)立起來(lái)，人治氛圍濃厚。農(nóng)民在打官司時(shí)甚至?xí)庥鲆恍┕ぷ魅藛T層層設(shè)置的障礙，這些都表明地方司法所和工作人員在工作中為民服務(wù)的積極性和主動(dòng)性低，對(duì)農(nóng)民的權(quán)利任意糟蹋，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的合法權(quán)益。服務(wù)意識(shí)如此淡薄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的建設(shè)。

（三）公共服務(wù)提供體制不完善，運(yùn)行機(jī)制與方式滯后

在分析阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)的原因時(shí)，不可避免地要考慮與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)相關(guān)的體制與機(jī)制。目前，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)提供上存在的問(wèn)題可以概括為體制不健全，機(jī)制不順暢，方法技術(shù)落后。體制不健全表現(xiàn)在：一是組織機(jī)構(gòu)不完善，縱向上沒(méi)有深入農(nóng)村，橫向上部門(mén)分割。農(nóng)村的司法服務(wù)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單且管轄的行政村較多，對(duì)于離鎮(zhèn)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就沒(méi)有在該村設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，而且各司法服務(wù)機(jī)構(gòu)之間，也沒(méi)有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的同屬上級(jí)機(jī)構(gòu)。二是職能交叉，職責(zé)權(quán)限不明確。公安、法院、檢察院及各司法服務(wù)部門(mén)條塊分割就容易產(chǎn)生職能交叉地帶，進(jìn)而職責(zé)權(quán)限不明。運(yùn)行機(jī)制不順暢表現(xiàn)在：政府、市場(chǎng)、第三部門(mén)及農(nóng)村自我服務(wù)組織等運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)。沒(méi)有其他社會(huì)組織參與，基層公共服務(wù)供給只由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府提供，這樣就會(huì)產(chǎn)生供給壟斷現(xiàn)象，一旦政府失靈就會(huì)以“失敗的政府”去服務(wù)“失敗的市場(chǎng)”，必然是敗上加敗。自身存在不足的社會(huì)組織在沒(méi)有政府主導(dǎo)的情況下，盲目地提供公共服務(wù)，極易產(chǎn)生混亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)提供方法和技術(shù)落后，如法律知識(shí)宣傳仍采用在兩委辦公宣傳欄處粘貼字報(bào)、村民轉(zhuǎn)述或是用原始的喇叭宣傳等方式，缺乏現(xiàn)代化的供給方法和技術(shù)。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)的對(duì)策

在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)構(gòu)成轉(zhuǎn)型期政府職能的4個(gè)基本方面。要全面建設(shè)小康社會(huì)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就必須加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從管理型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，努力為公共服務(wù)提升自身財(cái)政收入，強(qiáng)化行政人員公共服務(wù)理念，創(chuàng)新公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制與方式，以滿足社會(huì)多樣化的需求。

（一）努力提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為公共服務(wù)職能建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)保障

與農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提高進(jìn)程相伴的必然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)的強(qiáng)化過(guò)程，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅能夠?yàn)楣卜?wù)職能建設(shè)提供必要的經(jīng)濟(jì)保障和物質(zhì)條件，而且還能夠以自身固有的優(yōu)點(diǎn)和動(dòng)力提高公共服務(wù)供給的能力。同時(shí)，加快中國(guó)財(cái)政體制改革，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)，使事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)稱(chēng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要發(fā)展本地特色產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，以此來(lái)提升自身財(cái)政收入，這樣才能有更多資金投入公共服務(wù)職能建設(shè)。

（二）實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化行政人員公共服務(wù)理念

重新認(rèn)識(shí)和界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，明確政府管理的范疇和邊界，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，使全能型、發(fā)展型和管理型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成真正的有限型、監(jiān)管型和服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。明確自己作為一級(jí)基層政權(quán)該管什么，在關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)也要為基層大眾提供公共服務(wù)，盡快轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。另外，每個(gè)基層工作人員都要擺正自己的思想，摒除官老爺?shù)挠^念，時(shí)刻提醒自己是人民的公仆，要樹(shù)立為官一任與服務(wù)一方的公共服務(wù)意識(shí)。在強(qiáng)化基層行政人員服務(wù)理念上，可以對(duì)他們進(jìn)行例行性的講座和培訓(xùn)，免費(fèi)為各村村干部進(jìn)行培訓(xùn)，培養(yǎng)他們的服務(wù)意識(shí)，并對(duì)行政人員服務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督和考察，以此作為干部績(jī)效與晉升考核的重要依據(jù)。重要的是基層工作人員要深入群眾，了解群眾所需，重視群眾利益。根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需求切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)型形象，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)。

（三）改革公共服務(wù)供給體制，創(chuàng)新公共服務(wù)提供運(yùn)行機(jī)制與方式

當(dāng)前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)加快轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)中國(guó)改革正處于深水區(qū)和攻堅(jiān)階段，在公共服務(wù)體制改革上要極力避免出現(xiàn)“帕金森定律”。一個(gè)合理的公共服務(wù)供給體制應(yīng)該是服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、權(quán)責(zé)明確、相互協(xié)調(diào)和有序運(yùn)轉(zhuǎn)，各部門(mén)能各守其位、各盡其職和提高效率。首先，要建立覆蓋全社會(huì)的公共服務(wù)組織機(jī)構(gòu)體系。農(nóng)村的司法服務(wù)機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單、不健全且管轄的行政村較多，對(duì)于離鎮(zhèn)偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以在該村設(shè)立法律援助司法所辦事處，農(nóng)民就不必走上百里的路去所屬的法院，這樣服務(wù)了群眾，凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能。其次，要求各部門(mén)職責(zé)分工，權(quán)責(zé)明晰，依法行政，規(guī)范好公安、法院、檢察院及各司法服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，分工協(xié)作、相互配合地提供司法公共服務(wù)。最后，健全與公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的體制建設(shè)。如加快財(cái)政體制改革，提高基層政治民主化，完善教育和文化等體制。李克強(qiáng)同志在《2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中提出：“提供基本公共服務(wù)盡量采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場(chǎng)或社會(huì)去辦?！盵3]所以，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)與新興的第三部門(mén)參與基層公共服務(wù)，和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“一主多元”的供給模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極與工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)和殘聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體建立“合作關(guān)系”，引導(dǎo)他們規(guī)范開(kāi)展基層公共服務(wù)工作。就法治建設(shè)來(lái)說(shuō)，鼓勵(lì)其他社會(huì)組織（如高校、法律協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)和法律咨詢(xún)協(xié)會(huì)等）在法律援助中心指導(dǎo)和監(jiān)督下深入農(nóng)村提供法律服務(wù)。在公共服務(wù)提供方式上，可以引用市場(chǎng)化工具及社會(huì)化手段等創(chuàng)新技術(shù)方法。例如，司法所工作人員可以定期進(jìn)村開(kāi)展法律現(xiàn)場(chǎng)咨詢(xún)活動(dòng)，并積極提供法律援助服務(wù)和基層巡回法庭法律服務(wù)，對(duì)于表現(xiàn)優(yōu)秀的人員和組織給予獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，可以建立司法互助組、搞好法律宣傳專(zhuān)欄和墻體文化，讓村民耳濡目染地享受到政府提供的公共服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的職能建設(shè)不是一蹴而就的，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)供給中強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，努力為公共服務(wù)提升自身財(cái)政收入，強(qiáng)化行政人員公共服務(wù)理念，創(chuàng)新公共服務(wù)提供運(yùn)行機(jī)制與方式，以滿足社會(huì)多樣化的需求。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，基層行政人員的文化素質(zhì)水平不斷提高，現(xiàn)代化和社會(huì)化的公共服務(wù)供給手段不斷涌現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)定會(huì)向著全方位、高質(zhì)量和高效率的方向發(fā)展。

注 釋?zhuān)?/p>

① 第三部門(mén)指非政府和非營(yíng)利組織，可以是家庭、親朋和鄰居等非正式部門(mén)，也可以是正式部門(mén)：社區(qū)組織和公益團(tuán)體等志愿組織。

② 法律援助指免費(fèi)的較專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)，通常由律所和法律援助工作站等機(jī)構(gòu)提供。巡回法庭指自由流動(dòng)的方便群眾辦事的法庭，可能開(kāi)在農(nóng)戶(hù)家里，也可能開(kāi)在流動(dòng)車(chē)輛里。

[1] 新華網(wǎng).李克強(qiáng)在十二屆人大三次會(huì)議上所作政府工作報(bào)告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-3-5/2015-5-1.

[2] 王峰虎，方麗娟.基層政府公共服務(wù)能力分析及提升策略[J].西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（6）：23-26.

[3] 新華網(wǎng).李克強(qiáng)在十二屆人大三次會(huì)議上所作政府工作報(bào)告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2015-3-5/2015-5-1.

（責(zé)任編輯 治丹丹）

Construction of Public Service Function of the Township-Government—Taking Legal Construction as an Example

TANG Gen-li,LU Yan-ling

（School of Management Science,China West Normal University,Nanchong,Sichuan 637002，China）

Public service is one of the basic functions of China’s government at all levels,and it is also the basis of maintaining social stability.Its construction is conducive to alleviating social contradictions.The lag of legal construction in rural areas highlights some problems existing in the construction of public service function of the township- government,such as weak economic foundation,backward ideas and inefficient system.Aiming at these problems,the paper analyzes the reasons and offers some solutions from the perspectives of economic factors,management concept,functional transformation,supply system,and technological means.

township-government;public service;legal construction

2015-05-18

四川省省級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（201510638057）

唐跟利（1989-），男，江蘇徐州人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)在讀碩士研究生，主要研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

D 035.5

A

2095-462X（2015）05-0066-04

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20151009.0958.018.html