中國公共安全協(xié)同供給的障礙及協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)

錢　潔（1.江蘇警官學(xué)院，江蘇南京210031；2.社會公共安全科技協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇南京210094）

?

中國公共安全協(xié)同供給的障礙及協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)

錢潔1,2
（1.江蘇警官學(xué)院，江蘇南京210031；2.社會公共安全科技協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇南京210094）

摘要：公共安全的整體性治理需要從主體、政策、行動與時(shí)間層面考量安全供給的碎片化問題，變“碎片化”為“民主化”安全供給。當(dāng)前中國公共安全協(xié)同存在制度依賴、利益爭奪與局域保護(hù)主義、信息與文化壁壘等安全協(xié)同供給的障礙。社會公眾安全感的提升是社會公共安全協(xié)同供給的核心要素。在著力提升以信任感、確定感與可控制感為其主要構(gòu)成的社會公眾的安全感的同時(shí)，還應(yīng)以項(xiàng)目協(xié)同的方式，加強(qiáng)協(xié)商機(jī)制、互助機(jī)制與激勵機(jī)制建設(shè)，完善常態(tài)協(xié)同中的政策網(wǎng)絡(luò)與安全評價(jià)體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公共安全；協(xié)同；治理

通過跨界合作，防止政府組織與公共服務(wù)“碎片化”所導(dǎo)致的治理困境，實(shí)現(xiàn)整體政府的理念，擴(kuò)大公共服務(wù)的公平性與有效性，已經(jīng)成為公共行政理論界的共識。與此同時(shí)，在全球范圍內(nèi)整體性治理的改革實(shí)踐也已全面展開，以英美為代表，針對新公共管理運(yùn)動過程中部門專業(yè)化分工所帶來的碎片化及一系列棘手問題，采取了整合政府、市場與社會力量以提升政府公共服務(wù)效能的舉措。這些對公共安全領(lǐng)域的協(xié)同治理提供了有益啟示。

一、目標(biāo)解析：公共安全供給“民主化”治理的實(shí)現(xiàn)

（一）公共安全的整體性治理：基于安全協(xié)作的考量。

在公共安全領(lǐng)域中，既包括“緊急狀態(tài)下的協(xié)同”，也包括“常態(tài)管理中的協(xié)同”。雖然公共安全協(xié)同供給的視角主要探討的是常態(tài)管理中的協(xié)同，就整體性治理而言，兩種類型的協(xié)同都是安全協(xié)作的重要組成部分。即便是美國這樣的聯(lián)邦制國家，面對應(yīng)急管理中的不同應(yīng)急參與者的橫向碎片化與不同層級政府間的縱向碎片化問題，也采取了一系列應(yīng)急協(xié)調(diào)整合措施，具體包括：重視應(yīng)急溝通、聯(lián)合進(jìn)行應(yīng)急規(guī)劃、簽訂理解備忘錄或?yàn)?zāi)害互助協(xié)議、逐漸改進(jìn)應(yīng)急管理系統(tǒng)、不斷完善國家應(yīng)急方案等。[1](p126-127)由于安全事務(wù)的細(xì)致性和危險(xiǎn)性，公共安全領(lǐng)域的治理往往是“牽一發(fā)而動全身”，更需要整體性治理。中國公共安全的整體性治理，應(yīng)從以下幾個(gè)層面展開：

首先，從主體層面構(gòu)建組織間安全協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。公共安全供給不僅是政府及警務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，更是全社會的共同使命，相關(guān)機(jī)構(gòu)要在信息、人力、物力、政策等方面提供支持。從現(xiàn)代公共服務(wù)供給的角度上說亦是如此，“在公共服務(wù)提供的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，既包含各相關(guān)利益者的專有資源和比較優(yōu)勢，又呈現(xiàn)出行動者之間的協(xié)作關(guān)系。政府作為重要行動者之一，通過變革自身角色，驅(qū)動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行”。[2](p18)政府是通過組織變革實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)的設(shè)計(jì)者和推動者，在構(gòu)建組織間安全協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中起核心作用，而其他供給主體也要有公共安全的責(zé)任感與使命感，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。

其次，從政策層面促進(jìn)安全政策協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。按照周志忍將政策協(xié)同劃分為三個(gè)層面：宏觀層面關(guān)注是政府的總體戰(zhàn)略；中觀層面政策協(xié)同關(guān)注的焦點(diǎn)包括跨界特性突出的政策領(lǐng)域和跨越現(xiàn)有政策領(lǐng)域的政策議題；微觀層面關(guān)注焦點(diǎn)是同一部門內(nèi)不同業(yè)務(wù)單位之間的政策協(xié)同。[3](p29-30)在公共安全領(lǐng)域，政策協(xié)同主要集中在中觀層面和微觀層面。在中觀層面要形成公共安全領(lǐng)域的決策體制和機(jī)制以及與公共安全相關(guān)的議題上的具體政策方案。在微觀層面，要實(shí)現(xiàn)與公共安全相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)，如警務(wù)機(jī)構(gòu)、政法系統(tǒng)、社區(qū)組織等之間的制度化的協(xié)商機(jī)制、聯(lián)絡(luò)機(jī)制、信息交流和共享機(jī)制等。

再次，從行動層面加強(qiáng)安全事務(wù)溝通與配合。公共安全領(lǐng)域，在政策協(xié)同實(shí)現(xiàn)后，需要在相關(guān)政策的統(tǒng)一框架下協(xié)調(diào)安全領(lǐng)域的行動。整體性治理在行動層面是擴(kuò)大授權(quán)，以結(jié)果導(dǎo)向的，需求與資源高度整合的過程。其核心是以信息技術(shù)為支撐，通過流程再造，使安全事務(wù)的溝通更加迅捷，行動更加迅速。這種流程再造打破了原有行政組織及層級間因官僚制體制的限制所造成的各自為政、多頭指揮或相互掣肘等格局，在網(wǎng)絡(luò)化條件下，實(shí)現(xiàn)多部門工作流程的虛擬整合和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同，形成數(shù)字化服務(wù)鏈，實(shí)現(xiàn)“無縫隙”溝通。

最后，從時(shí)間層面關(guān)注持續(xù)性安全供給。無論是對犯罪形勢的預(yù)測、分析與防范，還是網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測與導(dǎo)控，涉及公共安全領(lǐng)域的危機(jī)治理與維穩(wěn)主張都應(yīng)注重長遠(yuǎn)性和前瞻性。任何通過單純壓力控制方式所獲得的短期內(nèi)“安全”或“穩(wěn)定”都可能產(chǎn)生擠壓效應(yīng)，最終造成更深層次的社會矛盾的激化，或更為嚴(yán)重的公共安全危機(jī)。只有通過長期持續(xù)性的安全供給才能實(shí)現(xiàn)整體安全。

（二）公共安全的碎片化趨勢：民主治理難題。

公共安全領(lǐng)域的公共事務(wù)與公共服務(wù)日益呈現(xiàn)復(fù)雜性及碎片化趨勢，成為中國民主治理和公共安全良性供給過程中的一大難題。對碎片化的社會背景、發(fā)生機(jī)制和特征的分析有助于探索公共安全協(xié)同供給的實(shí)現(xiàn)路徑。中國公共安全危機(jī)治理或維穩(wěn)方面的碎片化往往表現(xiàn)為：僅以所管轄的小范圍內(nèi)的安全或穩(wěn)定作為危機(jī)治理或維穩(wěn)目標(biāo)，沒有全局意識和觀念；僅從本部門職能范圍考慮治理之策，忽視與其他相關(guān)部門的溝通與磋商；僅從管理者角度出發(fā)試圖壓制和平息社會問題，而不是從源頭疏導(dǎo)和緩解社會矛盾；僅從當(dāng)前時(shí)間節(jié)點(diǎn)維護(hù)公共安全，忽視政策措施的未來效力和長久效能。

從背景看，一方面，隨著當(dāng)前社會多元化與媒介小眾化，媒介中互動性的加劇，特別是微博的興起，自媒體時(shí)代的到來，使具有個(gè)性化的微內(nèi)容逐漸超越傳統(tǒng)意義上認(rèn)為的具有普遍性的宏內(nèi)容在媒體中被廣泛關(guān)注。網(wǎng)絡(luò)傳播中的輿情日益呈現(xiàn)碎片化傾向。碎片化是一把“雙刃劍”，一方面它帶來信息來源的全面性、觀點(diǎn)多元化以及整個(gè)社會對多元化的更高寬容度，另一方面，這種碎片化導(dǎo)致信息過剩和良莠不齊?！坝捎凇?nèi)容’中包括一些有價(jià)值，或沒有價(jià)值的部分，因此并不是所有的碎片都能夠連接成一個(gè)理性的認(rèn)知整體?！盵4](p166)這樣也易導(dǎo)致非理性情緒的蔓延，甚至引發(fā)群體行為，使公共安全協(xié)同供給的難度加大。另一方面，當(dāng)前中國存在規(guī)模較為龐大的底層階層，這部分階層資源匱乏、內(nèi)部缺乏組織結(jié)構(gòu)，且相對封閉，較少與外界交流與互動。底層階層由于各方面資源的限制對公共安全的需求相對于其他階層更為迫切，而其公共安全領(lǐng)域利益表達(dá)的制度性渠道常常不通暢，在遭遇公共安全失序時(shí)表達(dá)和捍衛(wèi)自身權(quán)利的聲音較弱、途徑較單一，效果十分有限。由于其公共安全利益表達(dá)的分散性和草根性特征，再加上中國民間組織及第三部門的力量有限，難以將其利益表達(dá)進(jìn)行梳理和整合，這些直接導(dǎo)致其利益表達(dá)的碎片化。

從公共安全協(xié)同供給的視角分析，“有序”狀態(tài)并不意味著整齊劃一，但民主治理中決策與執(zhí)行碎片化會阻礙公共安全領(lǐng)域的治理進(jìn)程，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)公共安全有效供給。在公共安全領(lǐng)域，決策與執(zhí)行的碎片化往往表現(xiàn)為：在安全領(lǐng)域決策中只考慮部門利益或地域利益，進(jìn)而選擇隱瞞或封鎖安全信息；在安全決策和執(zhí)行中缺乏整體性視野，只顧眼前利益，爭搶并過度使用人、財(cái)、物等安全資源，為實(shí)現(xiàn)長久的公共安全埋下隱患；在安全決策和執(zhí)行中對其他公共機(jī)構(gòu)及各類社會主體缺乏開放與合作態(tài)度，用科層制式的思維嚴(yán)密控制治理進(jìn)程，并拒絕引入民主參與、咨詢與監(jiān)督程序，狹隘地認(rèn)為自身對安全領(lǐng)域的絕對控制力是安全的有效保障等。安全協(xié)同應(yīng)在遏制上述碎片化傾向的基礎(chǔ)上，通過戰(zhàn)略、政策及行動協(xié)同層面達(dá)到整體性治理，即在公共安全供給戰(zhàn)略的統(tǒng)一部署下，有效防止與公共安全相關(guān)的不同領(lǐng)域或不同地域間的政策相互沖突，盡可能形成多領(lǐng)域、多機(jī)構(gòu)間的有效合作和有序行動。

（三）協(xié)同治理：變“碎片化”為“民主化”治理。

公共安全協(xié)同治理，是由“碎片化”安全治理向“民主化”安全治理的轉(zhuǎn)變。協(xié)同治理清晰地表達(dá)了改變公共安全供給“碎片化”的局面，實(shí)現(xiàn)公共安全供給“一體化”的目標(biāo)與愿景?！耙惑w化”表明公共安全協(xié)同供給的系統(tǒng)性特征。這種“一體化”并非通過科層制中的自上而下的命令和干預(yù)實(shí)現(xiàn)的。“協(xié)同系統(tǒng)的許多例子證明，上級部門對下級部門辦事方式的積極干預(yù)，可能導(dǎo)致混沌狀態(tài)，也就是使它實(shí)際功能與原來期望的功能不符”。[5](p142)協(xié)同一體化是在遵循社會體系發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，在基層層面允許更多的因地制宜和創(chuàng)造性的安全策略，促進(jìn)涉及更多跨領(lǐng)域或跨地域的公共安全自組織系統(tǒng)的生成和發(fā)展，通過制度與政策的正確引導(dǎo)，在序參量系統(tǒng)的作用下，支配集體行動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共安全供給。公共安全協(xié)同供給，與一般意義上安全組織間協(xié)作最大不同在于，將公共安全供給模式的變革放到民主治理的大背景之下和整個(gè)社會變革的大環(huán)境之中，在一定程度上承認(rèn)“民主化”背后透射的合理的個(gè)性化主張和多元化訴求，這與現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢相一致?！半S著公民社會能力、網(wǎng)絡(luò)化和溝通結(jié)構(gòu)的擴(kuò)展，科層統(tǒng)治的觀念已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變成為公共領(lǐng)域內(nèi)多方面的互動，這種多方面互動過程以話語體系為導(dǎo)向，具有非等級性、水平性、合作性的特征”。[6](p165)協(xié)同治理在尊重社會組織和個(gè)人合理需求和安全主張的前提下，強(qiáng)調(diào)社會成員要通過自愿參與的方式實(shí)現(xiàn)安全互動，從小范圍開始逐漸形成自組織集體行動，進(jìn)而共同實(shí)現(xiàn)公共安全協(xié)同供給。因此，公共安全協(xié)同供給的實(shí)質(zhì)，是公共安全領(lǐng)域的“民主化”治理。

二、推進(jìn)中國公共安全協(xié)同供給的障礙

（一）制度依賴引發(fā)的安全領(lǐng)域角色沖突。

受傳統(tǒng)文化與政治體制的影響，長期以來，中國以政府為核心的公共部門承擔(dān)著公共安全領(lǐng)域供給的絕對主導(dǎo)者角色，公共安全供給也主要以維穩(wěn)與管控模式為核心建立起了較為嚴(yán)密的社會治安防控網(wǎng)。以維穩(wěn)與管控為導(dǎo)向，建立日益精細(xì)的自上而下社會管理科層組織體系，形成一系列的制度與政策主張，且形成“穩(wěn)定壓倒一切”的控制式安全管理思維邏輯。沿著既定的制度變遷路徑，在中國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，這種制度依賴表現(xiàn)為通過組織化調(diào)控的方式實(shí)現(xiàn)公共安全供給?！敖M織化調(diào)控……使社會本身趨向高度的組織化，最終主要通過組織來實(shí)現(xiàn)國家治理目的的一種社會調(diào)控形式”。[7](p60)誠然，在一定發(fā)展階段，這種公共安全供給模式對于維護(hù)社會穩(wěn)定和秩序，強(qiáng)化對社會的管控力度產(chǎn)生了明顯的成效。但隨著民主化與現(xiàn)代化進(jìn)程的加劇，在當(dāng)前中國風(fēng)險(xiǎn)社會背景下，這種制度依賴成為公共安全協(xié)同供給的最大障礙。隨著現(xiàn)代公共管理理念擴(kuò)展與中國服務(wù)型政府建設(shè)的發(fā)展，中國公共管理者在公共管理的許多職能領(lǐng)域已由自上而下的“管理”向多元合作共治轉(zhuǎn)變。公共安全管理者如果仍將公共安全供給作為單純的“政治命題”，將之與公民權(quán)益、社會保障、民生建設(shè)等社會管理維度相割裂，將不能適應(yīng)其他領(lǐng)域政府職能部門在觀念上與行動上的社會管理創(chuàng)新，勢必造成公共安全供給主體的角色沖突及相關(guān)制度的銜接不暢。如以公共安全為理由公安機(jī)關(guān)干涉和處置正常上訪公眾等，這類非警務(wù)活動的增多，會介入和影響正常的外部行政監(jiān)督，處理不當(dāng)可能引發(fā)更嚴(yán)重的社會矛盾與沖突。

（二）管轄權(quán)的利益爭奪或局域保護(hù)主義所引發(fā)的各自為政。

根據(jù)組織管理的一般原理，各類組織都有不斷擴(kuò)張以獲得更多資源的傾向。這里的資源主要包括：組織的合法權(quán)威、組織的行動領(lǐng)域、組織的自主權(quán)、組織的經(jīng)費(fèi)保障、組織的人才、組織能獲取的信息等。而官僚制理論也揭示了現(xiàn)代組織擴(kuò)張性本質(zhì)。與之相對應(yīng)，在公共安全協(xié)同過程中，相關(guān)主體會出于自身利益的考慮產(chǎn)生對本組織職能領(lǐng)域、本地區(qū)范圍或本組織主要管理對象和服務(wù)群體的保護(hù)，這一傾向會影響協(xié)同的產(chǎn)生和作用發(fā)揮，其主要表現(xiàn)形式有三種。一是爭奪管轄權(quán)使協(xié)同體系無法建立。在協(xié)作過程中，若協(xié)同各方力量懸殊，處于資源優(yōu)勢的一方，包括在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會權(quán)威和影響力、話語權(quán)、信息資源等方面較為強(qiáng)勢的一方，會以各種理由和手段獲得整體公共安全供給中的管轄權(quán)，包括資源支配權(quán)、制度與政策制定主導(dǎo)地位、信息掌控度等。若協(xié)作各方勢均力敵，則可能出現(xiàn)管轄權(quán)的“討價(jià)還價(jià)”，因公共安全供給中的“交易成本”過高使安全供給效能低下。二是安全領(lǐng)域的部門保護(hù)主義。在協(xié)同過程中，按照“委托——代理”理論的分析，為了協(xié)同目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，相關(guān)主體需要“讓渡”出部分權(quán)利或者投入自身的優(yōu)勢資源。正如公共選擇理論所描述的，協(xié)同各方作為追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，往往不愿付出更多的成本投入，也不愿公開本領(lǐng)域或本區(qū)域相關(guān)信息。在現(xiàn)實(shí)安全協(xié)同中，由于安全產(chǎn)品的成本投入居高不下，更易產(chǎn)生外部性。故部門或區(qū)域保護(hù)主義在公共安全供給中更加明顯。三是安全決策的短期化與本地化傾向產(chǎn)生“擠壓效應(yīng)”。一方面，“維穩(wěn)”思維模式下，安全決策常常缺少有長遠(yuǎn)預(yù)見性的公共安全協(xié)同“頂層設(shè)計(jì)”，以致安全領(lǐng)域的橫向與縱向協(xié)作往往是由于突發(fā)安全事件或“運(yùn)動式”的安全整治行動引發(fā)。以處置突發(fā)事件和安全整治為目標(biāo)的安全協(xié)作，在非常時(shí)期投入過多安全資源，擠壓并預(yù)支了正常狀態(tài)下的安全資源，一旦處置完畢，協(xié)作狀態(tài)即停止，長期協(xié)同計(jì)劃戰(zhàn)略不足造成公共安全資源配置科學(xué)性不足，缺乏長期公共安全資源配置規(guī)劃；另一方面，由于違法犯罪活動和社會不安全要素的動態(tài)性特征，如果公共安全決策僅從本地區(qū)出發(fā)，以保護(hù)本地公共安全為目標(biāo)，會促發(fā)違法犯罪個(gè)體、團(tuán)體或社會安全隱患向周邊區(qū)域移動或擴(kuò)散，致使周邊區(qū)域安全形勢惡化，周邊安全局面的惡化最終又會反過來影響本區(qū)域，陷入社會資源的巨大浪費(fèi)的惡性循環(huán)。

（三）信息和文化壁壘引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測不足與安全成本居高不下。

首先，從信息領(lǐng)域看，公共安全領(lǐng)域信息壁壘使安全供給面臨重重阻力。以信息情報(bào)為導(dǎo)向的公共安全管理革新已成為21世紀(jì)的一項(xiàng)重大運(yùn)動，特別是在美國“9·11”恐怖襲擊事件后，情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)更是成為全世界多個(gè)國家的警務(wù)模式。而公共安全是一個(gè)寬泛的概念，涉及社會管理的方方面面，不僅僅是警務(wù)機(jī)構(gòu)，任何一個(gè)政府職能機(jī)構(gòu)在社會管理中權(quán)力濫用、缺位、行政不作為、管理方法與手段不當(dāng)?shù)榷伎赡芤l(fā)公共安全失序狀態(tài)。而當(dāng)前社會管理體系下，公共安全領(lǐng)域信息壁壘主要表現(xiàn)在，一方面不同地域警務(wù)機(jī)構(gòu)間、同一地域各公共機(jī)構(gòu)與組織之間的數(shù)據(jù)平臺不兼容、數(shù)據(jù)信息不融通、數(shù)據(jù)信息交換成本高、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題使數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)利用率低、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換困難等，影響了社會風(fēng)險(xiǎn)評估體系數(shù)據(jù)的全面性與科學(xué)性；另一方面，中國公共安全相關(guān)數(shù)據(jù)不是由多個(gè)公共機(jī)構(gòu)共同建設(shè)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)信息整合，而是大多由警務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，或由警務(wù)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)推進(jìn)。數(shù)據(jù)采集量大，信息分析研判任務(wù)重，數(shù)據(jù)處理需要投入大量資源，大大加重了警務(wù)機(jī)構(gòu)的工作量；與此同時(shí)數(shù)據(jù)信息的使用率不高，由于公共安全供給中的信息系統(tǒng)以警務(wù)信息平臺為主，由于保密需要，其他公共機(jī)構(gòu)和社會組織幾乎無法直接獲得公共安全信息，使數(shù)據(jù)信息使用受限，影響從全社會范圍內(nèi)多機(jī)構(gòu)把握社會動向，進(jìn)行社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的參與度，常常造成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測不足。

其次，從文化視角分析，協(xié)同精神與官僚制格格不入，更注重合作?！昂献骶褡⒅仄降龋m應(yīng)性，自由裁量和最終結(jié)果；官僚制敬奉等級，穩(wěn)定，服從和程序?！盵8](p276)由于安全產(chǎn)品的特殊性，較之其他社會產(chǎn)品，對等級、穩(wěn)定、服從與程序的需要更加迫切。公共安全協(xié)同供給中，更需要協(xié)同各方以相對平等的姿態(tài)在協(xié)商中達(dá)成共識。傳統(tǒng)公共組織中的官僚制特征及其長期以來形成的組織文化與協(xié)同精神會產(chǎn)生沖突。為了協(xié)同的成功實(shí)現(xiàn)，公共組織，特別是以政府為核心的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)要培育更為平等、尊重與信任的組織文化。此外，在公共安全協(xié)同供給中，各協(xié)同主體要從本機(jī)構(gòu)或組織的狹小利益轉(zhuǎn)為對整個(gè)社會的廣泛關(guān)注。這就需要摒棄狹窄的部門利益取向或地域局限，從全社會穩(wěn)定、秩序與安全的視角審視公共安全問題。

三、中國公共安全協(xié)同效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)

按照協(xié)同學(xué)理論進(jìn)行分析，公眾安全感本身對安全協(xié)同過程產(chǎn)生影響，因此在公共安全協(xié)同供給中也起到舉足輕重的作用。

（一）核心要素：通過提升公眾安全感實(shí)現(xiàn)公共安全協(xié)同供給。

安全感的實(shí)質(zhì)是一種心理體驗(yàn)，學(xué)術(shù)界對公眾安全感的解釋大致有以下三種視角：一是對公眾安全感的狹義理解，即圍繞對犯罪所持態(tài)度的安全感解釋。如將公眾安全感解釋為“犯罪恐懼感”；[9](p30)二是從個(gè)體角度出發(fā)的公眾安全感解釋。即社會公安感是個(gè)體對危險(xiǎn)或潛在危險(xiǎn)的預(yù)感，自我及團(tuán)體歸屬感等，其解釋多從心理學(xué)角度展開，如認(rèn)為安全感是“對可能出現(xiàn)的對身體或心理的危險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)感,以及個(gè)體在應(yīng)對處置時(shí)的有力/無力感”；[10](p97)三是從社會治安角度出發(fā)，認(rèn)為公眾安全感是對社會治安的主觀感受、信心和評價(jià)等。本研究主要從第三種視角對公眾安全感進(jìn)行分析，社會公眾安全感的提升可考慮從以下三個(gè)維度入手。

1.提升公眾安全感之信任感：更充分的個(gè)體安全意識、社會信任與社會凝聚力。

不同于前現(xiàn)代社會以親緣、地緣、宗教和傳統(tǒng)四類信任所產(chǎn)生的安全，[11](p121)現(xiàn)代社會這些信任類型日益淡化，故現(xiàn)代社會的不安全水平遠(yuǎn)高于前現(xiàn)代社會。提升公眾安全感的首要任務(wù)是使公眾內(nèi)心更加有信心，具體而言，是讓公眾個(gè)體有更強(qiáng)的安全意識和安全技能，培育社會組織與公眾個(gè)體間的社會信任和社會凝聚力。當(dāng)代中國已經(jīng)進(jìn)入了高風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展階段，公眾安全感體現(xiàn)了公眾對社會發(fā)展的信心水平。公眾信心的不足主要來源于社會階層有固化導(dǎo)致邊緣群體或弱勢群體的向上流動有很大障礙，由此導(dǎo)致一系列社會利益分配不均衡、社會公平缺失等問題。由于以社會公益組織為代表的第三部門在社會信任方面的獨(dú)特優(yōu)勢，以社會公平為前提，促進(jìn)社會各類組織，特別是非政府組織在公共安全供給中的作用，有助于社會信任與社會凝聚力，進(jìn)而提升公眾安全感。

2.提升公眾安全感之確定感：不涉密情況下的安全信息公開與安全溝通。

不確定感也是公眾安全感的缺失的重要表現(xiàn)之一。這種不確定感常常與政府能力與行動有關(guān)。當(dāng)公眾對于安全方面的信息沒有暢通的獲取渠道或途徑，或政府對公共安全危機(jī)的預(yù)測、監(jiān)測能力弱導(dǎo)致公共安全失序狀態(tài)頻發(fā)，都會使公眾的不確定感增強(qiáng)，導(dǎo)到公眾安全感降低。在公共安全領(lǐng)域常態(tài)狀況下，以政府為核心的公共部門始終是信息的全面掌握者，而社會公眾則對相關(guān)信息知之甚少，由此產(chǎn)生較為嚴(yán)重的信息不對稱，同時(shí)也使公眾在信息不完全的情況下安全防范能力減弱，阻礙了社會力量參與公共安全供給。在不涉密情況下，在不影響危機(jī)處置的前提下，政府要擴(kuò)大公共安全領(lǐng)域信息公開與信息溝通的途徑，努力維護(hù)公眾的安全知情權(quán)，使社會公眾的確定感增強(qiáng)，并通過理性的行為實(shí)現(xiàn)公共安全供給，以防止安全領(lǐng)域恐慌情緒的產(chǎn)生和蔓延。

3.提升公眾安全感之可控制感：更完善的公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)與社會參與行動體系。

中國長期以來的集體主義文化造就了公眾在公共安全領(lǐng)域?qū)φ囊蕾囆睦恚?xí)慣于期待政府整齊劃一的行動指令，并在缺乏指令之時(shí)顯得無所適從?？煽刂聘惺枪姲踩械闹匾S度之一。由于上述文化特征，中國公眾安全感的可控制感很難從自身或所在組織中獲得，主要取決于政府在公共安全領(lǐng)域的全社會范圍內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃和行動策略。在公共安全供給中，以加強(qiáng)公眾安全感的可控制感為核心，政府要加強(qiáng)宏觀規(guī)劃和引導(dǎo)，主要包括：加強(qiáng)對公共安全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測與預(yù)警，制定更加完善細(xì)致的危機(jī)處置預(yù)案，強(qiáng)化對公共安全危機(jī)的全社會范圍內(nèi)的演習(xí)和演練，對公共安全危機(jī)的社會力量參與路徑、步驟、方法等進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，制定較為詳細(xì)的社會行動預(yù)案和計(jì)劃。由此，使社會公眾的“心理預(yù)警”得到強(qiáng)化，對安全領(lǐng)域的可控制感增強(qiáng)，以全面提升社會公眾安全感。

（二）機(jī)制保障：常態(tài)化項(xiàng)目協(xié)同中的政策網(wǎng)絡(luò)與安全評價(jià)體系建設(shè)。

作為一種新的安全供給戰(zhàn)略，公共安全協(xié)同供給在實(shí)施過程中，應(yīng)以項(xiàng)目的方式推進(jìn)。不同的項(xiàng)目與特定地域或特定領(lǐng)域的社會公共安全相匹配，共同構(gòu)成公共安全協(xié)同供給網(wǎng)絡(luò)。這種項(xiàng)目協(xié)同不同于臨時(shí)性或突發(fā)性安全工程，應(yīng)由點(diǎn)到面，由小到大地形成常態(tài)化協(xié)同供給模式。對于政府部門，常態(tài)化項(xiàng)目協(xié)同中，最基礎(chǔ)性的工作是形成相關(guān)政策網(wǎng)絡(luò)并建立科學(xué)的安全評價(jià)體系。一方面，政策網(wǎng)絡(luò)建設(shè)應(yīng)從基層和局部領(lǐng)域做起，中國政府要充分授權(quán)，鼓勵和倡導(dǎo)基層組織或職能部門圍繞本地區(qū)、本領(lǐng)域的公共安全問題要根據(jù)本地實(shí)際尋找協(xié)同治理之策，在其職權(quán)范圍內(nèi)嘗試制定不同部門間及政府與社會間協(xié)作性政策規(guī)定，而上級機(jī)構(gòu)主要的職責(zé)是給予組織支持，在保證政策符合現(xiàn)有相關(guān)法律精神前提下，盡量避免政策間沖突。由此，逐漸建立起公共安全供給的政策網(wǎng)絡(luò)。另一方面，以當(dāng)前中國已較為完善的警務(wù)信息平臺為基礎(chǔ)，擴(kuò)展信息平臺與其他職能機(jī)構(gòu)間的信息交流與互動，從基層開始，由下而上嘗試建立公共安全信息平臺，主要涉及工商、稅務(wù)、民政、衛(wèi)生等領(lǐng)域。這里的公共安全信息平臺又不同于警務(wù)信息平臺，不是以“大而全”的模式建立，而是問題導(dǎo)向的，由各地根據(jù)本地區(qū)公共安全現(xiàn)狀進(jìn)行設(shè)計(jì)，如特定區(qū)域內(nèi)某一類較為嚴(yán)重的犯罪預(yù)防、流動人口管理、重點(diǎn)人口管理等，在小范圍內(nèi)做精做強(qiáng)信息系統(tǒng)，逐漸形成相關(guān)領(lǐng)域公共安全與穩(wěn)定系數(shù)監(jiān)測和積分預(yù)警系統(tǒng)。由于協(xié)同有別于一般協(xié)作，其特殊性決定了要實(shí)現(xiàn)中國公共安全供給的上述規(guī)劃設(shè)計(jì)，需要以下常態(tài)化機(jī)制作為保障。這些常態(tài)化機(jī)制建設(shè)是以政府為核心的公共部門在安全供給中義不容辭的使命，其目的是培育整個(gè)社會范圍內(nèi)的公共安全協(xié)同文化，以實(shí)現(xiàn)公共安全協(xié)同供給。

1.協(xié)商機(jī)制。

社會協(xié)同的最初動力大多都來自理性經(jīng)濟(jì)人經(jīng)過權(quán)衡和商議后選擇的結(jié)果。在公共安全協(xié)同供給中，各子系統(tǒng)間要建立經(jīng)常的交流與溝通機(jī)制，公共部門各機(jī)構(gòu)間，公共部門與社會組織及個(gè)人間的協(xié)商必不可少。與自上而下的科層制命令不同，協(xié)商機(jī)制的前提是主體間平等。

具體來說，首先，建立常態(tài)化的安全溝通與對話平臺。由于安全供給的復(fù)雜性，各類安全問題的解決往往需要通過不斷協(xié)商的方式，在溝通與對話中“剝繭抽絲”式地推動逐步找到協(xié)同的最佳路徑。而平臺的形式多種多樣，可以是針對某一具體公共安全領(lǐng)域的小范圍內(nèi)的面對面磋商，可以是為解決某一具體安全難題的對話，也可以是基于公眾關(guān)心的某類安全問題的網(wǎng)絡(luò)互動。其核心是建立起公共安全領(lǐng)域公共部門與公眾間的懇談、信息互動和長期合作。其次，深入思考和分析安全協(xié)商過程中的動力機(jī)制問題的解決之策。盡管集體行動中的“搭便車”行為常常難以避免，規(guī)范性框架設(shè)計(jì)可以在一定程度上解決公共安全協(xié)商過程中的動力機(jī)制問題。對于協(xié)商過程要有規(guī)范的程序設(shè)計(jì)，程序設(shè)計(jì)應(yīng)以公平與正義為基礎(chǔ)，特別是為社會弱勢群體提供特別參與途徑，減少和打消其參與顧慮。由于安全產(chǎn)品的特殊性，在涉及安全的集體行動中，公共部門不同機(jī)構(gòu)間要合理分擔(dān)支出預(yù)算，在協(xié)同供給之初勇于承擔(dān)絕大多數(shù)安全成本，其目的是產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)后吸引更多的社會主體主動參與到協(xié)同供給中來，促進(jìn)良性循環(huán)。最后，努力減少乃至消除協(xié)商中可能產(chǎn)生的摩擦。這里需要考察的是，各組織機(jī)構(gòu)或人員分別擁有多大的自由裁量權(quán)，不同組織與個(gè)人間的優(yōu)勢資源有哪些，如何給其預(yù)留充分的自主空間以更好的實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)；在政策設(shè)計(jì)中，如何有效維護(hù)各類組織與個(gè)人的應(yīng)享有的權(quán)利，保障其合法權(quán)益等。

2.互助機(jī)制。

互助機(jī)制的形成是實(shí)現(xiàn)協(xié)同的必要條件，中國當(dāng)前公共安全供給中的互助機(jī)制建設(shè)要經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段：相互信任、自愿參與和共同生產(chǎn)。

相互信任是公共安全協(xié)同供給互助機(jī)制的第一個(gè)發(fā)展階段。這里的“相互”較為復(fù)雜，從三個(gè)層面分析。一是社會個(gè)體間、組織間的相互信任，主要包含社會信任的大范疇，這一層面信任的缺失會因?yàn)槿狈献骰A(chǔ)而使協(xié)同無法產(chǎn)生。二是政府與公眾間的相互信任，既包括公眾對政府誠信、能力與行動的信任，也包括政府對公眾及其自治組織行為的信任。三是基于安全供給的信任，即具體項(xiàng)目協(xié)同中，一方主體對參與協(xié)同的其他主體或伙伴的信任，這一層面信任的缺失會導(dǎo)致協(xié)同因溝通困難和社會資本缺失而受阻。這一層面信任的持續(xù)，常常需要超越現(xiàn)有協(xié)作制度體系之外的角色認(rèn)同，即圍繞忠誠、自豪感、利益共享、共識、共同愿景等所產(chǎn)生的項(xiàng)目成員間團(tuán)結(jié)或項(xiàng)目組織的凝聚力。互助機(jī)制的第二個(gè)階段是自愿參與。在現(xiàn)實(shí)公共安全供給中的社會參與不足，要改變這一局面的路徑也應(yīng)從兩方面展開，一是公共組織及其領(lǐng)導(dǎo)者要轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)可公眾對公共安全領(lǐng)域的自愿參與，并積極鼓勵社會公眾在法律法規(guī)認(rèn)可范圍內(nèi)，發(fā)揮自身智慧和感召力，在周邊的公共安全供給中展開創(chuàng)造性行動。“如果沒有行政官員個(gè)人認(rèn)可公民參與發(fā)揮的作用，公民參與的各種創(chuàng)新行動就沒有辦法產(chǎn)生效果?！盵12](p43-44)二是給予公眾充分的安全領(lǐng)域知情權(quán)，建立健全公眾對與其直接或間接相關(guān)的公共安全領(lǐng)域信息進(jìn)行查詢通道，如建立在社區(qū)范圍內(nèi)的安全信息公布制度，使公眾建立起所在區(qū)域的主人翁意識和合作意識，形成“鄰里守望”式的社區(qū)合作氛圍?；ブ鷻C(jī)制的第三個(gè)階段是共同生產(chǎn)。共同生產(chǎn)與申訴專員與行動中心、志愿主義、決策中制度化的公民角色和保護(hù)公共利益結(jié)構(gòu)并立，是當(dāng)代公民參與的五種高級形式之一，表現(xiàn)了公共服務(wù)提供中先進(jìn)的公民角色。[13](p130)作為互助合作的最高階段，這種機(jī)制將公共安全完全視為一種公共產(chǎn)品或服務(wù)，涉及多種形式。包括個(gè)體層面的有助于實(shí)現(xiàn)公共安全供給的習(xí)慣性個(gè)體行為；也包括團(tuán)體層面的如在某一安全供給項(xiàng)目中，相關(guān)公眾主動向相關(guān)安全機(jī)構(gòu)提出承擔(dān)某一領(lǐng)域犯罪預(yù)防項(xiàng)目運(yùn)作的部分職能，協(xié)助提供巡邏服務(wù)、參與第三方監(jiān)管、組織化尋找安全領(lǐng)域可疑人物信息等。共同生產(chǎn)需要政府的長期積極培育和成本投入，以及社會志愿精神與社會資本長期積累作為基礎(chǔ)。這種政府與公眾間強(qiáng)有力的合作關(guān)系在目前中國社會背景下較難實(shí)現(xiàn)。

3.激勵機(jī)制。

在協(xié)同學(xué)中，自組織運(yùn)動產(chǎn)生“支配”作用，如在激光原理中某一類型的分子通過它的存在和協(xié)作使產(chǎn)生更多的同類型分子成為可能。[5](p55)公共安全協(xié)同供給中的這種現(xiàn)象即是激勵機(jī)制的作用。與協(xié)作中的激勵不同，這種激勵機(jī)制的神奇之處在于，一旦這種激勵顯示出效果，在自組織的作用下，即使不繼續(xù)同樣強(qiáng)度的激勵，協(xié)同效應(yīng)仍然能夠維持甚至擴(kuò)大。在公共安全項(xiàng)目式協(xié)同供給中，這種激勵機(jī)制的主要通過打造安全團(tuán)隊(duì)的方式實(shí)現(xiàn)。在打造項(xiàng)目式公共安全協(xié)同團(tuán)隊(duì)的過程中，需要政府的精心規(guī)劃與安排，具體包括：尋找多元化政策工具，提升協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)化程度；分析不同參與主體在權(quán)力、技術(shù)、知識、資源等方面的比較優(yōu)勢，初步設(shè)計(jì)參與的不同社會力量；提供和維護(hù)團(tuán)隊(duì)溝通的信息平臺，形成虛擬協(xié)作網(wǎng)絡(luò)；明確協(xié)同系統(tǒng)啟動過程中各方主體在動員、組織、決策、信息溝通等方面的權(quán)責(zé)關(guān)系，使協(xié)同過程在規(guī)范化框架內(nèi)運(yùn)作；維護(hù)協(xié)同項(xiàng)目的基本運(yùn)轉(zhuǎn)，在時(shí)間、空間、資金、項(xiàng)目聯(lián)絡(luò)人員等方面提供基礎(chǔ)性服務(wù)與保障等。

項(xiàng)目式安全團(tuán)隊(duì)產(chǎn)生的協(xié)同激勵作用，主要源于以下三種效應(yīng)：一是安全團(tuán)隊(duì)針對安全領(lǐng)域的特定問題組建，并通過自愿參與的方式形成全社會范圍內(nèi)各類主體參與的相對固定的組織；二是安全團(tuán)隊(duì)成員逐漸成為相互信任的群體，通過相互影響形成內(nèi)部協(xié)同，引起擴(kuò)大效應(yīng)。由于這類激勵主要以精神激勵為主，團(tuán)隊(duì)中的核心人物或主導(dǎo)人物的言行常常成為一種“心理暗示”，對其他成員產(chǎn)生潛移默化的影響，形成心懷熱情的小型網(wǎng)絡(luò)，其在安全領(lǐng)域的成果也可能吸引更多的人有志于加入團(tuán)隊(duì)，主動受其支配；三是安全團(tuán)隊(duì)方式更易于摒棄官僚制痼疾。雖然項(xiàng)目式安全團(tuán)隊(duì)由公共部門的規(guī)劃產(chǎn)生，受相關(guān)政策約束，但團(tuán)隊(duì)的組織形式平等的松散組織結(jié)構(gòu)，具有明顯的自組織特征，在協(xié)同過程中常常以非正式共識代替繁瑣的規(guī)則體系，項(xiàng)目的特征決定了其結(jié)果為導(dǎo)向和鼓勵創(chuàng)新的特質(zhì)，并被賦予因地制宜和創(chuàng)造性地進(jìn)行安全供給的權(quán)限，這種包容性有利于其成員產(chǎn)生內(nèi)心的認(rèn)同和行動的一致。

參考文獻(xiàn)：

[1]王宏偉.美國的應(yīng)急協(xié)調(diào)：聯(lián)邦體制、碎片化與整合[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010,（3）.

[2]唐任伍，趙國欽.公共服務(wù)跨界合作：碎片化服務(wù)的整合[J].中國行政管理,2012,（8）.

[3]周志忍.整體政府下的政策協(xié)同：理論與發(fā)達(dá)國家的當(dāng)代實(shí)踐[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010,（6）.

[4]鄧若伊.微內(nèi)容與自媒體碎片化環(huán)境的建構(gòu)[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào),2012,（9）.

[5][德]赫爾曼·哈肯.協(xié)同學(xué)——大自然的奧秘[M].凌復(fù)華，譯.上海:上海譯文出版社，2005.

[6][美]全鐘燮.公共行政和社會建構(gòu)[M].孫柏瑛，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2008.

[7]唐皇鳳.社會轉(zhuǎn)型與組織化調(diào)控——中國社會治安綜合治理組織網(wǎng)絡(luò)研究[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，2008.

[8][美]安東尼龍·唐斯.官僚制內(nèi)幕[M].郭小聰，等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2006.

[9]王大為，張潘仕.關(guān)于安全感問題研究的綜述與構(gòu)想[J].青少年犯罪研究,1997,（5）.

[10]叢中，安莉娟.安全感量表的初步編制及信度、效度檢驗(yàn)[J].中國心理衛(wèi)生雜志,2004,（2）.

[11][英]安東尼·吉登斯.社會的構(gòu)成[M].李康，李猛，譯.北京:三聯(lián)書店，1998.

[12]Berry, Jeffrey M.，Portney, Kent E. & Thom-son, Kent （1993）.The rebirth of urban democracy， Washington, DC: The Brookings Institution.

[13][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2005.

責(zé)任編輯申華

·中部崛起與湖北發(fā)展

基金項(xiàng)目：公安部公安理論與軟科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中戶口遷移政策研究”（2014LLYJJSST001）；江蘇省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“作為依法治國基礎(chǔ)的警察權(quán)法治化研究”（15ZZB001）；江蘇高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目（PAPD）；江蘇警官學(xué)院科研創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目。

作者簡介：錢潔（1980—），女，江蘇警官學(xué)院公安管理系副教授，管理學(xué)博士。

中圖分類號：D630.8

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）12-0048-07