政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)：邏輯檢視、現(xiàn)實(shí)考量及優(yōu)化路徑

崔光勝

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

一、引言

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，又稱(chēng)“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同”或者“購(gòu)買(mǎi)契約服務(wù)”，由其稱(chēng)謂便可知其實(shí)質(zhì)就是原來(lái)由政府內(nèi)部提供的公共服務(wù)以契約委托的方式轉(zhuǎn)由非政府組織進(jìn)行生產(chǎn)與供給。[1](p7-105)在我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的具體實(shí)踐中，政府將原來(lái)由政府直接承辦的公共事物或服務(wù)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織①在我國(guó)特定的語(yǔ)境下，政府主要向具備資格的社會(huì)組織進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）中指出：承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體包括依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。來(lái)完成，其路徑包括項(xiàng)目委托、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、契約管理等，并采取相應(yīng)的考核機(jī)制對(duì)社會(huì)組織提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)起源于西方福利國(guó)家由于財(cái)政危機(jī)而引發(fā)的新公共管理浪潮。早在1998年，英國(guó)政府即與全英慈善和社區(qū)中心共同簽訂了《政府與社區(qū)及志愿者組織合作框架協(xié)議》，建立起雙方通力合作的有效支撐運(yùn)行機(jī)制。[2]2001年，加拿大政府簽署了“加拿大政府與志愿部門(mén)協(xié)議”，隨后在2003年簽訂《良好實(shí)踐準(zhǔn)則》。[3]2010年，澳大利亞政府正式簽署“全國(guó)性協(xié)議——攜手合作”，政府與社會(huì)組織之間建立了多方位的合作關(guān)系。[4]目前，社會(huì)組織承接政府職能、參與提供公共服務(wù)已經(jīng)成為一種國(guó)際趨勢(shì)，中國(guó)也不例外。1995年上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局委托上?；浇糖嗄陼?huì)管理浦東新區(qū)羅山市民會(huì)館，這是我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的最早探索記錄。[5]進(jìn)入新世紀(jì)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索不斷增多。2005年，國(guó)務(wù)院扶貧辦、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等四家單位共同啟動(dòng)“非政府組織與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)”，這是第一個(gè)在國(guó)家層面上進(jìn)行的招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一項(xiàng)非常有效的制度安排，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化、政治制度環(huán)境存在著差異，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在國(guó)際間的實(shí)踐亦不相同。如前所述，在中國(guó)，上海、廣州等各地政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐取得了良好的成績(jī)，公共服務(wù)的質(zhì)量得以提升，社會(huì)組織得以蓬勃發(fā)展，促進(jìn)政府角色加快轉(zhuǎn)型。然而，由于政府觀念落后、制度設(shè)計(jì)不完善、社會(huì)組織承接能力有限等問(wèn)題的存在，不可避免地出現(xiàn)了“購(gòu)買(mǎi)行為內(nèi)部化”、“公共服務(wù)的內(nèi)卷化”等問(wèn)題。如何看待中國(guó)特定語(yǔ)境下的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)？如何進(jìn)一步優(yōu)化這一制度安排？本文將從政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的理論邏輯與實(shí)踐邏輯出發(fā)，通過(guò)審視這一制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，嘗試提出解決問(wèn)題的方案。

二、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的邏輯檢視

（一）理論邏輯：面對(duì)市場(chǎng)失靈與政府失靈的治理選擇。

由于公共物品屬性、外部性、信息不對(duì)稱(chēng)和壟斷的存在，使得市場(chǎng)難以解決資源配置的效率問(wèn)題。市場(chǎng)失靈理論認(rèn)為公共服務(wù)具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性，靠市場(chǎng)機(jī)制自然無(wú)法得以有效供給，政府干預(yù)成為應(yīng)然之意，因而提供公共服務(wù)成了政府天然的職責(zé)。然而，由于政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)在特質(zhì)和公共物品的過(guò)渡屬性，①在純公共產(chǎn)品和私人物品之間存在著連續(xù)帶，某些公共服務(wù)的消費(fèi)也具有可分割性與可選擇性，供給和生產(chǎn)可以分開(kāi)，如準(zhǔn)公共產(chǎn)品、俱樂(lè)部產(chǎn)品。政府在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源且效率偏低，即政府失靈是普遍存在的。亞當(dāng)斯密也在《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》一書(shū)中闡述到“公共設(shè)施一般由政府通過(guò)稅收方式征集資金并免費(fèi)提供，但也可以通過(guò)其他高效率的方式提供，比如可以由私人供給。”[6]（p285）

20世紀(jì)70年代以來(lái)，以新公共管理思潮為引領(lǐng)的政府改革在全球范圍內(nèi)迅速掀起。奧斯本和蓋布勒提出“企業(yè)家政府”，倡導(dǎo)通過(guò)依靠第三方力量來(lái)進(jìn)行公共服務(wù)，政府通過(guò)民主程序設(shè)定社會(huì)需要的優(yōu)先目標(biāo)，在此前提下按照一定的契約承包給私人部門(mén)，使其利用特長(zhǎng)來(lái)組織公共服務(wù)的生產(chǎn)。[7]可見(jiàn)，在這一實(shí)踐中，政府的管理職能和具體操作職能被分割開(kāi)來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的作用方式即可形象為“掌舵者購(gòu)買(mǎi)劃槳者”。由此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、合同外包等被民營(yíng)化。然而，包括公共服務(wù)民營(yíng)化等在內(nèi)的新公共管理取向并非完善，它不可避免產(chǎn)生諸如價(jià)值取向、公共責(zé)任、公民參與等困境。隨著治理理論、第三部門(mén)理論的興起，萊斯特·M.薩拉蒙提出了“第三方治理”模式，即公共權(quán)威的運(yùn)用、公共基金的支出不再唯政府獨(dú)有，而應(yīng)當(dāng)與第三方分享、共同享有。由于非營(yíng)利組織與政府有著本質(zhì)上相似的公共目標(biāo)，從而成為了參加第三方治理體系的最自然候選人。[8]將第三方治理理論運(yùn)用到公共服務(wù)供給領(lǐng)域，為有效地降低服務(wù)成本、改善服務(wù)質(zhì)量，政府應(yīng)與非營(yíng)利組織通力合作，其中政府擔(dān)任“掌舵者”角色，而具體的“劃槳”事務(wù)交由非營(yíng)利組織來(lái)承擔(dān)。[9]

（二）實(shí)踐邏輯：政府購(gòu)買(mǎi)的體制嵌入與社會(huì)組織的回應(yīng)。

面對(duì)多元化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求，傳統(tǒng)政府壟斷供給公共服務(wù)的管理體制已無(wú)法適應(yīng)，我國(guó)各級(jí)政府積極探索公共服務(wù)供給的新方式。上海、廣州等各地政府積極開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的探索和實(shí)踐，展現(xiàn)了這一政策工具的可行性與有效性?；鶎拥膭?chuàng)新舉措得到中央政府的響應(yīng)，頂層設(shè)計(jì)適時(shí)跟進(jìn)加強(qiáng)，中央財(cái)政自2012年起開(kāi)始安排專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)，②項(xiàng)目預(yù)算總資金為2億元左右，關(guān)于具體資助范圍、類(lèi)型、數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)請(qǐng)參考2012-2015年《中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目公告》?！秶?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（2013）中要求加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，進(jìn)而出臺(tái)了具體的文件《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）。在國(guó)家的力推之下，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)正從若干地區(qū)的探索轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖?guó)范圍內(nèi)的公共政策。為響應(yīng)這一政策，不少地方政府為追求效率、績(jī)效、形象等而將自身的行動(dòng)邏輯盡可能地滲透于社會(huì)組織中去，即“體制嵌入”，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政治嵌入，即政府為構(gòu)建起自身合法性，積極回應(yīng)上級(jí)指導(dǎo)，與社會(huì)組織建立伙伴關(guān)系、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)更大意義上是一種象征工程，作為政府提升績(jī)效與改善形象的體現(xiàn)；二是經(jīng)濟(jì)嵌入，即在當(dāng)前“項(xiàng)目制”運(yùn)作背景下，政府利用社會(huì)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的購(gòu)買(mǎi)行為，以“消化”掉更多的資金和更多的項(xiàng)目。

據(jù)資料顯示，我國(guó)社會(huì)組織穩(wěn)步發(fā)展，截至2013年底，全國(guó)共有社會(huì)組織54.7萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.6%，[10]且形式多樣、各具特色，服務(wù)范圍涉及工商服務(wù)業(yè)、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展等等，服務(wù)內(nèi)容豐富創(chuàng)新，為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)提供了組織保障。面對(duì)政府的制度安排與體制嵌入，社會(huì)組織為能夠成功承接政府服務(wù)而積極做出調(diào)整與回應(yīng)。一方面，社會(huì)組織主動(dòng)“趨同”，為迎合政府購(gòu)買(mǎi)需要改變組織結(jié)構(gòu)，規(guī)模日益增大，強(qiáng)化與政府的合作關(guān)系，以獲得項(xiàng)目為目的，甚至不惜放棄原有專(zhuān)長(zhǎng)功能；另一方面，社會(huì)組織嵌入“關(guān)系”，建立“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)盟”以確保合作伙伴的長(zhǎng)期性。正如王名、樂(lè)園在對(duì)北京、上海、江西等地的購(gòu)買(mǎi)案例進(jìn)行分析所歸納的“依賴(lài)關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式”一樣，這種“依賴(lài)非競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系”，正是政府購(gòu)買(mǎi)行為關(guān)系的嵌入。[11]

三、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的制度現(xiàn)實(shí)

從本質(zhì)上來(lái)看，政府以契約形式來(lái)完成公共服務(wù)提供，旨在于解決公共財(cái)政的效率問(wèn)題。在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)已成為一個(gè)多目標(biāo)指向，它既要提高財(cái)政支出的有效性、透明性以滿(mǎn)足社會(huì)公共服務(wù)需求，又要包含社會(huì)組織的培育以承接政府職能，乃至實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化等多方面的意圖。可以說(shuō)，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是我國(guó)政府服務(wù)性系統(tǒng)機(jī)制的變革。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的成效顯現(xiàn)。

第一，改革公共服務(wù)供給模式。在我國(guó)，由于傳統(tǒng)公共服務(wù)供給制度的缺陷，許多領(lǐng)域的公共服務(wù)質(zhì)量不高、效率較低、發(fā)展不均衡，難以滿(mǎn)足不同社會(huì)需求。政府利用社會(huì)組織的先天優(yōu)勢(shì)，與其共同協(xié)作為社會(huì)提供多元服務(wù)需求，特別是能夠在被政府所忽略或力所不及的領(lǐng)域及時(shí)提供對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)。政府動(dòng)員社會(huì)力量來(lái)參與提供公共服務(wù)，在這一過(guò)程中政府不再是財(cái)政資金的直接使用者，轉(zhuǎn)而扮演裁判者、監(jiān)管者等間接角色，通過(guò)設(shè)定投標(biāo)擇優(yōu)的程序，選擇優(yōu)秀的社會(huì)組織來(lái)承接項(xiàng)目，借助市場(chǎng)的力量既盤(pán)活了社會(huì)組織，又提高了財(cái)政資金效益，改善公共服務(wù)?？梢?jiàn)，政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以構(gòu)建出多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，從而滿(mǎn)足社會(huì)公眾服務(wù)需求。

第二，加快政府職能轉(zhuǎn)移。建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)當(dāng)前行政體制改革的目的，其中轉(zhuǎn)變政府職能是必然要求與途徑。當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)體制轉(zhuǎn)型期，一方面，社會(huì)公共服務(wù)需求日益增多且個(gè)性化；另一方面社會(huì)公眾的參與意識(shí)也日益增強(qiáng)，這也要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)移職能，調(diào)整政府管理權(quán)限，逐步放權(quán)于社會(huì)與市場(chǎng)，完善參與式治理機(jī)制。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)正是通過(guò)向社會(huì)組織放權(quán)，構(gòu)建政府與社會(huì)組織之間的合作伙伴關(guān)系，培養(yǎng)其能力來(lái)承擔(dān)越來(lái)越重要的公共管理職能，最終形成政府行政管理與社會(huì)自治協(xié)同、政府資源與社會(huì)力量共享的機(jī)制。

第三，增強(qiáng)社會(huì)治理活力。社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要組成部分。社會(huì)組織正是社會(huì)治理的最基本主體，自然應(yīng)當(dāng)最大可能地履行其職能，在推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。然而，由于我國(guó)特定的歷史背景與制度安排，社會(huì)組織的力量還十分薄弱，尚未能成功地承接政府的職能。對(duì)此，培育和支持社會(huì)組織發(fā)展、改進(jìn)社會(huì)組織管理方式成為當(dāng)下政府的重要任務(wù)之一。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一行為本身即是對(duì)社會(huì)組織的激發(fā)與支持，通過(guò)列出所需公共服務(wù)的清單，將一些社會(huì)公共事務(wù)以項(xiàng)目制的方式交由有資格的社會(huì)組織來(lái)完成，這不僅培育了社會(huì)組織、引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，還讓社會(huì)組織獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來(lái)源和物質(zhì)支撐，成為社會(huì)治理模式的新嘗試。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境。

作為一種新興的制度安排，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)具有明顯優(yōu)勢(shì)，實(shí)踐中也已顯示其有效性。然而由于中國(guó)目前正處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)面臨著諸多復(fù)雜的因素，同時(shí)由于法律、政策等頂層設(shè)計(jì)的制度空白，政府購(gòu)買(mǎi)行為的雇主化、社會(huì)組織的異化、公共服務(wù)的內(nèi)卷化現(xiàn)象較為普遍。[12]這種現(xiàn)象嚴(yán)重制約了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的健康發(fā)展。

第一，購(gòu)買(mǎi)行為的雇主化。當(dāng)前，由于缺乏明確的定位和制度的保障，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)普遍處于“摸著石頭過(guò)河”的狀態(tài)。由于政府購(gòu)買(mǎi)崗位不占用編制，用人成本較低，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)反而以一種更隱形的方式造成機(jī)構(gòu)臃腫，非但不能提高財(cái)政效率反而加重了財(cái)政壓力?！百I(mǎi)不買(mǎi)”由購(gòu)買(mǎi)主體政府來(lái)決定，或直接交付官辦NGO，或委托給某些利益相關(guān)的社會(huì)組織來(lái)實(shí)施，甚至一些單位為獲取資源，在其內(nèi)部成立所謂的“社會(huì)組織”，來(lái)承接政府的服務(wù)項(xiàng)目。由于缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的公正環(huán)境，大多數(shù)正規(guī)的社會(huì)組織并無(wú)法獲悉政府購(gòu)買(mǎi)需求，直接影響了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)模性與有效性；另一方面，當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)邊界不清，政府職能轉(zhuǎn)移尚未完全到位等，一些地方政府往往以追求自身效益為價(jià)值取向，將向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)變成了“甩包袱”、卸責(zé)任的形式，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為異化。這正是政府追求本身利益而非公眾的利益、走向“雇主化”的體現(xiàn)。

第二，社會(huì)組織的“準(zhǔn)政府”化。隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的推進(jìn)，承接政府公共服務(wù)成了社會(huì)組織的應(yīng)有之責(zé)。這也容易導(dǎo)致社會(huì)組織迎合政府購(gòu)買(mǎi)的導(dǎo)向而偏離原來(lái)的宗旨，成為政府機(jī)構(gòu)的延伸。在以獲取政府資源而參與公共服務(wù)為目的的行動(dòng)中，社會(huì)組織失去自治或獨(dú)立性，尤其會(huì)弱化該部門(mén)的倡導(dǎo)作用，在尋求獲得政府資金時(shí)扭曲自己的使命，官僚化或過(guò)度（行政）專(zhuān)業(yè)化，失去靈活性。[13]我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，許多社會(huì)組織的人員素質(zhì)不夠高，組織文化不夠深刻，組織結(jié)構(gòu)不健全，籌集和整合社會(huì)資源能力不強(qiáng)，為獲得政府的財(cái)政資金、政策保護(hù)、媒體宣傳等資源而通過(guò)關(guān)系等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段來(lái)爭(zhēng)搶項(xiàng)目。社會(huì)組織力爭(zhēng)與政府形成一個(gè)利益共同體，而這個(gè)利益共同體的出發(fā)點(diǎn)必然不是以公民利益為第一位。社會(huì)組織甘愿被政府“收編”，喪失其自主性而成為政府的一個(gè)執(zhí)行工具。這背離了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的初衷——公共服務(wù)供給主體多元化。

第三，公共服務(wù)的內(nèi)卷化。內(nèi)卷化是指“一種社會(huì)文化現(xiàn)象，用來(lái)描述社會(huì)或文化模式發(fā)展到某一發(fā)展階段，達(dá)到一種確定的形式后便停滯不前，或無(wú)法進(jìn)一步發(fā)展、轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的情況”。[14](p109)此外，學(xué)者也多用內(nèi)卷化來(lái)形容一種定型后進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)的機(jī)理，進(jìn)而陷入路徑依賴(lài)當(dāng)中，創(chuàng)新——無(wú)論是制度上還是結(jié)構(gòu)上等都將很難發(fā)生。目前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)也日益出現(xiàn)內(nèi)卷化趨勢(shì)。在項(xiàng)目制的運(yùn)作方式這一嚴(yán)格約束下，政府與社會(huì)組織均更傾向于能產(chǎn)生較大社會(huì)影響力的項(xiàng)目，那些被忽略或者力所不及的社會(huì)需求領(lǐng)域依舊被擱淺，導(dǎo)致一種沒(méi)有發(fā)展的增長(zhǎng)，即公共服務(wù)的內(nèi)卷化。同時(shí)由于當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)缺乏有效的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效考核，社會(huì)組織以承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目為發(fā)展目標(biāo)，在某種層面上忽視購(gòu)買(mǎi)行為的實(shí)質(zhì)要求，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)處于低水平的重復(fù)發(fā)展之中。

四、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的推動(dòng)路徑

（一）營(yíng)造制度環(huán)境：構(gòu)建政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。

作為新生的政策工具，推廣政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)首先需要良好的輿論環(huán)境與輿論支撐，爭(zhēng)取社會(huì)組織的廣泛認(rèn)同和知曉，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提供社會(huì)力量。在這一共識(shí)的環(huán)境中，構(gòu)建政府與社會(huì)組織的伙伴關(guān)系。政府主動(dòng)讓渡發(fā)展空間，把適合和能夠由社會(huì)組織承擔(dān)的管理和服務(wù)事務(wù)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性選擇方式交給社會(huì)組織，著力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全方位、民主化供給。同時(shí)政府需要轉(zhuǎn)變觀念，明確其在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織中的職責(zé)，在認(rèn)識(shí)到政府購(gòu)買(mǎi)的重要意義的同時(shí)，也要充分認(rèn)識(shí)到政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移并不意味著政府可以減輕公共服務(wù)的供給責(zé)任，相反，政府應(yīng)當(dāng)為強(qiáng)化公共利益而承擔(dān)宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌安排等責(zé)任，擔(dān)任公共服務(wù)的評(píng)估者、掌舵者、購(gòu)買(mǎi)者的角色。在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)中，保證政府能夠以最低的可能成本提供服務(wù)，同時(shí)又能保留控制合同行為、監(jiān)督質(zhì)量、評(píng)估績(jī)效以及當(dāng)合同績(jī)效失敗時(shí)變更合同的權(quán)力。[15]

在當(dāng)前語(yǔ)境下，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)組織協(xié)調(diào)的原則來(lái)構(gòu)建政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，遵循互相促進(jìn)、和諧有序互動(dòng)、合作共贏。政府要強(qiáng)化社會(huì)支撐體系，建立與社會(huì)組織協(xié)商對(duì)話機(jī)制，為社會(huì)組織參加社會(huì)治理創(chuàng)造機(jī)會(huì)、提供條件、搭建平臺(tái)，創(chuàng)造良好的參與生態(tài)環(huán)境。社會(huì)組織公平參加政府購(gòu)買(mǎi)的關(guān)鍵在于信息公開(kāi)，減少程序上的主觀性。建立健全購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息平臺(tái)，全面打通供需雙方的信息通道、交流渠道，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)什么、如何購(gòu)買(mǎi)、購(gòu)買(mǎi)標(biāo)準(zhǔn)等，都要確保具備條件的社會(huì)力量平等參與競(jìng)爭(zhēng)，避免傾向于官方社會(huì)組織、有關(guān)系的社會(huì)組織，杜絕暗箱操作，為全面推廣政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

（二）完善制度設(shè)計(jì)：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的法治化與科學(xué)化。

政府購(gòu)買(mǎi)首先要求能夠做到有法可依，通過(guò)進(jìn)一步修訂完善《政府采購(gòu)法》，將公共服務(wù)納入政府采購(gòu)法律制度的范疇當(dāng)中，這也是國(guó)際上的慣例。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上、在符合法律規(guī)范的前提下，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)制度進(jìn)行科學(xué)化頂層設(shè)計(jì)，即對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、購(gòu)買(mǎi)程序、財(cái)政安排以及監(jiān)督評(píng)估等逐一加以規(guī)范，實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為的法治化、規(guī)范化、程序化與高效化。

第一，界定購(gòu)買(mǎi)范圍，明確購(gòu)買(mǎi)目錄。國(guó)務(wù)院《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容作了概括性描述，即“適合采取市場(chǎng)化方式提供，社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)”。可見(jiàn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄并非強(qiáng)制性的，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，前提是須依據(jù)這一指導(dǎo)意見(jiàn)界定公共服務(wù)的分類(lèi)與政府購(gòu)買(mǎi)邊界，以改善民生為導(dǎo)向，突出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容的公益取向。在此基礎(chǔ)上，形成公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)目錄篩選機(jī)制，建立公共服務(wù)需求調(diào)查機(jī)制，依照廣州市的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄和社會(huì)組織目錄，保證政府購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)組織服務(wù)既在經(jīng)濟(jì)上可行——政府購(gòu)買(mǎi)成本低于政府直接生產(chǎn)成本，又在技術(shù)上可行——費(fèi)用和收益便于衡量。

第二，完善購(gòu)買(mǎi)流程，健全運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目來(lái)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，依據(jù)項(xiàng)目化運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)健全政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)機(jī)制體制，建立項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織招標(biāo)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)的運(yùn)行流程。首先，購(gòu)買(mǎi)主體利用信息化新技術(shù)手段及時(shí)、充分地向社會(huì)公布購(gòu)買(mǎi)信息，包括服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容與績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，說(shuō)明對(duì)承接主體的要求，著力為符合條件的社會(huì)組織提供公平的參與路徑。其次，明確招投標(biāo)、詢(xún)價(jià)、委托等具體操作方式，制定統(tǒng)一、規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同格式等文件標(biāo)準(zhǔn)，并提供咨詢(xún)方式與互動(dòng)平臺(tái)，競(jìng)標(biāo)過(guò)程公開(kāi)透明，讓申報(bào)項(xiàng)目的社會(huì)組織有一個(gè)角力的過(guò)程。同時(shí)政府還要完善資金分配競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審程序與標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的管理與評(píng)估。

第三，建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善績(jī)效考核體系。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)要求必須引入一個(gè)綜合性評(píng)審機(jī)制，其成員應(yīng)當(dāng)包括購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等，評(píng)審內(nèi)容包括購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量、資金使用績(jī)效等。實(shí)現(xiàn)評(píng)審科學(xué)化的前提是科學(xué)化、規(guī)范化的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)體系時(shí)要引入科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)等智囊團(tuán)的力量，追求與需求管理指標(biāo)、預(yù)算經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的協(xié)調(diào)性，真正實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的高績(jī)效目標(biāo)。檢查評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，引導(dǎo)媒體、公民對(duì)項(xiàng)目后果的可持續(xù)關(guān)注，并作為選擇承接主體的重要依據(jù)。建立責(zé)任追究機(jī)制，引入末位淘汰機(jī)制，督促社會(huì)組織自覺(jué)改善公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量。

（三）健全制度支持：提升社會(huì)組織承載政府購(gòu)買(mǎi)能力。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，不僅要求政府相關(guān)職能“轉(zhuǎn)得出”，還需要社會(huì)組織能夠“接得好”，因此提升社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)能力將是重點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告提出，要加快形成“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。但一直以來(lái)，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織宏觀激勵(lì)有余，微觀約束過(guò)多，社會(huì)組織整體上仍處于發(fā)展初級(jí)階段，承接政府購(gòu)買(mǎi)能力有限。因而提升社會(huì)組織治理能力便成為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)提供制度支持的現(xiàn)實(shí)選擇。

一方面，政府通過(guò)法律建設(shè)、政策扶持為社會(huì)組織提供全方位的支持。當(dāng)代社會(huì)每個(gè)行業(yè)的發(fā)展壯大都要受社會(huì)規(guī)則的限制，其中法的框架必不可少，在法治框架下推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展是必然選擇。首先，將社會(huì)組織基本法納入立法規(guī)劃，對(duì)社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)性立法，進(jìn)一步修訂完善《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，可參考深圳市社會(huì)組織法律體系，涵蓋“規(guī)劃—基本法—登記注冊(cè)—管理評(píng)估”各個(gè)環(huán)節(jié)。其次，完善財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、信貸服務(wù)等扶持政策，推廣社會(huì)組織孵化培育模式、項(xiàng)目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投等。政府應(yīng)當(dāng)著重從創(chuàng)辦、起步階段就對(duì)社會(huì)組織給予全方位的支持，如免費(fèi)提供辦公場(chǎng)地與設(shè)備、進(jìn)行人員培訓(xùn)與能力建設(shè)等，提升社會(huì)組織自我管理、籌資和社會(huì)服務(wù)等能力的同時(shí)也提升其承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的能力。還要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，落實(shí)對(duì)社會(huì)組織的問(wèn)責(zé)，促使其更加有能力、有實(shí)力、有信譽(yù)。

另一方面，社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，提升服務(wù)能力，為承接政府購(gòu)買(mǎi)奠定基礎(chǔ)。首先，加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。在吸納高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化人才的同時(shí)對(duì)現(xiàn)有工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，營(yíng)造學(xué)習(xí)型組織的氛圍，培育社會(huì)組織的主體意識(shí)，從而不斷提升其專(zhuān)業(yè)化水平。其次，完善社會(huì)組織治理能力，依法依照章程開(kāi)展活動(dòng)。建立內(nèi)部自律機(jī)制與社會(huì)組織信用體系，提高社會(huì)組織誠(chéng)信度和公信力，塑造良好形象，為參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目招標(biāo)提升競(jìng)爭(zhēng)力。再次，提升籌集資源能力，充分發(fā)揮與政府合作所獲得的行政資料，與其自身接近服務(wù)對(duì)象的社會(huì)資源相結(jié)合，從而取得更大的公共服務(wù)效益。同時(shí)采用現(xiàn)代化的管理工具與技能，提升項(xiàng)目運(yùn)作能力與服務(wù)供給能力，以全力承接政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并能夠高效完成項(xiàng)目為最終目標(biāo)。

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