村民自治四大發(fā)展瓶頸的理論反思

戴玉琴

（揚(yáng)州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009）

在中央的高度關(guān)注下，在地方政府的積極探索下，在學(xué)者的研究推動(dòng)下，村民自治不論是在民主選舉方面，還是在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面都取得了較大成就。但是，在看到成績(jī)的同時(shí)不可忽略的理論思考是：村民自治合理的目標(biāo)預(yù)期和實(shí)際的踐行效果之間對(duì)接嗎？中央相關(guān)政策能在實(shí)踐中準(zhǔn)確執(zhí)行嗎？村莊四個(gè)民主環(huán)節(jié)實(shí)踐形態(tài)是什么樣的？村莊政治權(quán)力的布局與運(yùn)作能產(chǎn)生令人滿意的效果嗎？對(duì)這些問題的探索，顯然是村民自治深入、可持續(xù)發(fā)展必備的理論功課，也正是本文所致力思考的問題。

一、村民自治制度的價(jià)值預(yù)設(shè)與實(shí)際發(fā)展趨向的張力

村民自治制度的價(jià)值預(yù)設(shè)是指村民自治制度實(shí)現(xiàn)的應(yīng)然價(jià)值及其發(fā)展目標(biāo)，而村民自治的實(shí)際發(fā)展趨向指的是村民自治實(shí)際推行中的表現(xiàn)狀況。其中前者是從村民自治制度的相關(guān)規(guī)定和中央層面的主觀愿望出發(fā)進(jìn)行演繹和推理出來的結(jié)果，后者是從村民自治實(shí)踐出發(fā)進(jìn)行凝練、綜合、概括的結(jié)果。而兩者之間張力的分析就是通過實(shí)然與應(yīng)然價(jià)值的比較發(fā)現(xiàn)差距，并在解決差距中去修改應(yīng)然目標(biāo)，提升實(shí)然價(jià)值。

那么村民自治的應(yīng)然價(jià)值是什么呢？彭真曾經(jīng)指出：“辦好村民委員會(huì)，實(shí)行村民自治，我們的社會(huì)主義民主進(jìn)程就會(huì)加快，政府工作的很多困難會(huì)減少?！盵1](p610)這段話很好地指明了中央選擇村民自治制度的最初價(jià)值預(yù)設(shè)就是發(fā)展農(nóng)村民主政治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，所以對(duì)村民自治的評(píng)價(jià)必須圍繞其設(shè)計(jì)的最初目標(biāo)來進(jìn)行。關(guān)于這一點(diǎn)，有學(xué)者曾這樣描述：“在《村民委員會(huì)組織法》中，不論是1987年試行的法律文本還是1998年正式的法律文本，對(duì)民主自治都有明確的表述。其中，自治精神通過《村民委員會(huì)組織法》第2條‘村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織’體現(xiàn)出來；民主精神則通過‘民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督’四個(gè)民主具體體現(xiàn)出來。”[2](p45)這里明確指出了村民自治的價(jià)值預(yù)設(shè)就是在基層履行自治和民主的功能。除此之外，國(guó)家推行村民自治還有這樣兩方面的考慮，“其一為中央政府要通過地方政府實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾的統(tǒng)治或管理；其二為中央政府又需要民眾的自治以遏制地方政府濫用權(quán)力、胡作非為，同時(shí)避免國(guó)家權(quán)力過分下沉導(dǎo)致財(cái)政支出的激增”。[3]由此可見，在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的情況下通過村民自治的辦法治理農(nóng)村，鞏固政權(quán)基礎(chǔ)也是國(guó)家預(yù)設(shè)的一個(gè)價(jià)值。但是，村民自治的現(xiàn)實(shí)發(fā)展會(huì)受制于村莊自身的政治邏輯和諸多要素的制約，這就導(dǎo)致村民自治的實(shí)然狀況與最初的價(jià)值預(yù)設(shè)必然存在一定的差距。

第一，國(guó)家設(shè)立村民自治制度時(shí)的制度預(yù)期到農(nóng)村出現(xiàn)了水土不服。國(guó)家推行村民自治就是要在農(nóng)村推行村級(jí)民主，這也就是說所有制度的創(chuàng)新與建構(gòu)必須在村民自治框架內(nèi)進(jìn)行。而在實(shí)際運(yùn)作中村民自治對(duì)大多數(shù)農(nóng)村來說，作為一種外在的制度設(shè)計(jì)和安排，在進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)前缺乏對(duì)社會(huì)發(fā)育程度的通盤考慮。農(nóng)村社會(huì)發(fā)育的不足與相對(duì)滯后，直接影響了村民自治制度的自治和民主化功能的實(shí)現(xiàn)。“由于農(nóng)村情況變化而廣大村民已經(jīng)‘無動(dòng)力實(shí)行自治’、由于農(nóng)村精英流失而‘無能力實(shí)行自治’這兩個(gè)最主要的問題”，[4]已經(jīng)使村民自治工作中應(yīng)然與實(shí)然、理論與實(shí)踐之間產(chǎn)生了強(qiáng)烈反差。一方面，村民無動(dòng)力實(shí)行自治。無動(dòng)力實(shí)行自治是從經(jīng)濟(jì)利益層面上考慮的，因?yàn)檗r(nóng)民關(guān)注更多的是其生存邏輯，當(dāng)農(nóng)民仍為自己的生計(jì)發(fā)愁時(shí)，對(duì)生存?zhèn)惱淼年P(guān)注顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)民主的關(guān)注，他沒有足夠的精力投入到對(duì)政治的關(guān)心中，也沒有足夠的資源支撐其去了解政治信息，更不會(huì)去想自己是不是權(quán)利和義務(wù)的主體?！皣?yán)重貧困的群眾，根本無法獲知參加公共事務(wù)的足夠信息，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效地討論，進(jìn)行有效率地組織，并接觸他們的代表”。[5](p111)而就目前中國(guó)大部分農(nóng)村而言，尤其是中西部落后地區(qū)的村莊，正是生存邏輯左右著老百姓的選擇。例如在《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施五年后的2003年，中國(guó)扶貧基金會(huì)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果還顯示：“中國(guó)農(nóng)村人均年收入500元人民幣以下的絕對(duì)貧困人口有1459萬，人均年收入1000元人民幣以下的貧困人口有9033萬”。[6]如果這樣龐大人口的基本需求還只是停留在解決溫飽問題階段，那么“民主”的生長(zhǎng)基礎(chǔ)也就難以存在。當(dāng)然我們不排除目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村民對(duì)民主政治有著較強(qiáng)烈的關(guān)注與需求，因?yàn)檫@類村莊有著較多的經(jīng)濟(jì)資源可以支配，對(duì)村莊民主政治的參與與否以及積極性如何既影響集體公共福利的分配，又影響集體進(jìn)一步致富的能力，所以這些地區(qū)，村民自治的實(shí)然狀態(tài)與預(yù)期目標(biāo)差距還不是很大。但在中國(guó)，畢竟落后的農(nóng)村還是占據(jù)絕大多數(shù)，不少村莊根本沒有集體經(jīng)濟(jì)資源可供支配，一些村莊還存在著相當(dāng)多的債務(wù)，村委會(huì)組織村民辦理公共事務(wù)的資源和能力都是有限的。這種情況下，村民政治參與就缺乏動(dòng)力，表現(xiàn)出冷漠、消極，進(jìn)而制約政治民主的發(fā)育和成長(zhǎng)。另一方面，村民無能力實(shí)行自治。雖然從根源上講無能力也是由經(jīng)濟(jì)引起的，但這里還有其他因素影響。能力是指在眾多因素影響下村民自身形成的對(duì)民主政治的認(rèn)識(shí)、把握、操作等多方面綜合水平的體現(xiàn)。如果以能力進(jìn)行分類的話，農(nóng)民群體可以分為固守村莊的普通人民群眾，固守村莊的體制內(nèi)精英和體制外精英，外出務(wù)工經(jīng)商者。其中外出務(wù)工經(jīng)商者在村莊的整體性流失直接引發(fā)了整個(gè)村莊建設(shè)民主政治的能力不足。那些留守村莊的群體，也因知識(shí)結(jié)構(gòu)的缺失，信息獲取的困難以及對(duì)操作規(guī)程的不熟悉而處于無能力自治狀態(tài)。

第二，基層執(zhí)行中央政策產(chǎn)生的偏差帶來了村民自治預(yù)期目標(biāo)的偏離。就偏差產(chǎn)生原因來看，主要可歸結(jié)為以下：其一，基層干部本身對(duì)中央政策產(chǎn)生的理解偏差。例如，關(guān)于村民自治立法是追求公平還是效率這一問題，中央和基層就有不同的認(rèn)知，中央政府希望借助村民自治制度的推行帶來鄉(xiāng)村民主與公平的實(shí)現(xiàn)，而基層政府關(guān)注的是如何有效并如期執(zhí)行上級(jí)層層下壓行政任務(wù)的效率。這些現(xiàn)象就導(dǎo)致村民自治民主的應(yīng)然目標(biāo)在實(shí)踐中因種種瓶頸的影響而只能停留于實(shí)然狀態(tài)，難以有一個(gè)質(zhì)的提升和飛躍。其二，地方利益群體的理性選擇。就目前而言，全國(guó)農(nóng)村大多是村支兩委交叉兼職，“一班人馬、兩塊牌子”的緊密型二元權(quán)力結(jié)構(gòu)形成了一個(gè)利益團(tuán)體。這一利益團(tuán)體本身角色定位是比較模糊的，即村委會(huì)的“基層群眾性自治組織”的性質(zhì)規(guī)定與其在實(shí)際運(yùn)作過程中的“政府化”傾向形成的不對(duì)稱性。這種地位角色的模糊性，使他們獲得了更多的行為自主空間，導(dǎo)致了他們?cè)谡咧行妮S上下游離。其三，基層官場(chǎng)一貫的形式主義作風(fēng)表現(xiàn)在執(zhí)行具體政策時(shí)只在乎是否做了，卻不在乎做的成效。例如，當(dāng)下中國(guó)村莊選舉中，為了追求高投票率，代填選票，物質(zhì)刺激投票，流動(dòng)票箱投票都成了各地樂此不疲的游戲，至于這一投票的背后有多少反映了群眾選舉參與的內(nèi)在意愿和自身利益則不是選舉組織者所關(guān)心的。其四，制度本身存在著環(huán)境適應(yīng)性，我們?cè)趯⒋迕褡灾沃贫惹度刖唧w農(nóng)村社會(huì)環(huán)境中的時(shí)候，需要看到政策施行背后所遭遇的制度環(huán)境，包括農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境、農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)作邏輯以及更為廣闊的農(nóng)村社會(huì)所獨(dú)具特色的文化邏輯。鄉(xiāng)村政治有它自己的運(yùn)作規(guī)則，村民自治制度要想融入鄉(xiāng)村政治，必須學(xué)會(huì)融入這種運(yùn)作規(guī)則所設(shè)定的軌道才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。否則就可能在變通執(zhí)行中靜悄悄地改變了村民自治制度推行的初衷。

二、村民自治實(shí)踐中四個(gè)民主發(fā)展的非均衡性

村民自治實(shí)施到今天，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)方面都取得了不小的成績(jī)。例如，農(nóng)民民主選舉意識(shí)日益提高，民主選舉法規(guī)趨于完善，可操作的程序愈加規(guī)范；農(nóng)民進(jìn)行民主決策有了重要平臺(tái)，農(nóng)民政治參與機(jī)會(huì)日益增多；廣大農(nóng)民群眾參與村民自治事務(wù)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性得到了提升，這些都促進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展。當(dāng)然在看到村民自治成績(jī)的同時(shí)，我們還必須看到，不論是四個(gè)民主環(huán)節(jié)的具體實(shí)施上，還是村民自治制度的實(shí)際成效上，其不平衡性與欠和諧性都一定程度地存在著。

第一，民主選舉應(yīng)然價(jià)值的缺失。民主選舉中，為了確?；鶎狱h委和政府看中的政治力量入主村委會(huì)，基層黨委和政府對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行了不恰當(dāng)?shù)慕M織干預(yù)，一定程度上弱化了民主選舉，這種情況下產(chǎn)生的村委會(huì)不但缺乏民意基礎(chǔ)，有時(shí)還會(huì)滋生因爭(zhēng)奪村委會(huì)職位而產(chǎn)生的種種腐敗，這些影響了村民自治制度的公信力。而失去公信力的村委會(huì)在對(duì)村級(jí)成員和村莊資源的政治動(dòng)員方面或在公共物品供給方面，都可能顯得無能為力或無所作為，這又進(jìn)一步影響了村民自治制度的執(zhí)行力。同時(shí)，從設(shè)計(jì)初衷來看，村民自治是直接民主，但在實(shí)際運(yùn)作中村民自治卻存在向精英民主和間接民主復(fù)歸的傾向。尤其經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一些長(zhǎng)期在外務(wù)工的村民，隨著與原戶籍所在地利益關(guān)聯(lián)的疏遠(yuǎn)，他們中的大部分人基本是游離于選舉之外。即使在村的村民投票也不積極，有的只是象征性地委托親戚或他人代為填票投票，有的甚至出現(xiàn)厭選情緒。這時(shí)如果村民自治僅僅停留在四個(gè)民主中的民主選舉，而民主選舉又僅僅停留在少數(shù)精英的自治，那么這樣的農(nóng)村民主政治發(fā)展必然存在諸多不利趨向。同時(shí)，個(gè)別村還出現(xiàn)了宗族、家族勢(shì)力干擾選舉，派系矛盾激化，買賣選票，請(qǐng)客送禮，擾亂選舉秩序等現(xiàn)象，這些如果得不到有效遏制都可能消耗民主選舉的應(yīng)然價(jià)值。

第二，村莊政治主體選民資格歸宿與選民權(quán)利兌現(xiàn)的困境。從村民自治的原則規(guī)定來看，村莊公共參與的主體只能是本村村民。而隨著整個(gè)社會(huì)開放和農(nóng)村土地吸附能力的減弱，農(nóng)村村民發(fā)生了諸多變化，“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政策的放松，人口流動(dòng)日益頻繁，戶籍管理的漏洞越來越多，村莊內(nèi)的戶籍狀況更是紛繁復(fù)雜。比如農(nóng)轉(zhuǎn)非、藍(lán)印戶口、小城鎮(zhèn)戶口、掛靠戶口等，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)戶口中的戶在人不在，人在戶不在等新問題”。[7](p89)這就可能導(dǎo)致選民資格界定的困難，而選民資格又決定了相應(yīng)主體是否具有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利?！霸诤芏嗲闆r下，選民資格爭(zhēng)議的背后是因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，選舉權(quán)往往代表著一定的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，獲得了選民資格，就獲得了相應(yīng)的權(quán)益與保障”。[8]所以，如何處理好外出務(wù)工人員和外來務(wù)工人員的政治定位問題，還有非本村村民（大學(xué)生、志愿者等）是否有權(quán)參加村民委員會(huì)成員競(jìng)選等都成了迫切需要理清的問題。

第三，片面民主觀下導(dǎo)致的后三個(gè)民主的失衡。在村民自治發(fā)展中，由于過分突出了民主選舉，結(jié)果使后三個(gè)民主在工作布局上規(guī)范不夠或關(guān)注不夠而使民主價(jià)值實(shí)現(xiàn)大打折扣。同時(shí)過分突出當(dāng)選后的政治合法性也使后續(xù)對(duì)村干部民主管理和民主決策的要求變得更為困難。可是，對(duì)村民來說，民主管理和民主決策比民主選舉更重要?！斑x舉權(quán)僅僅是政治參與的起點(diǎn)，它并不能自動(dòng)使決策的制定走向平等”。[9](p138)“運(yùn)用民主選舉的直接目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)民主管理，民主的選舉當(dāng)然有利于形成民主的管理”。[10](p8)而村民自治的核心正是村民自我管理，要實(shí)現(xiàn)自我管理，村民就必須掌握自治權(quán)力，而且所掌握的自治權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為決策機(jī)制，可在現(xiàn)實(shí)中這種轉(zhuǎn)化并沒有得到很好的解決。同樣，民主監(jiān)督方面，“在正式組織的治理方面，理論上村民大會(huì)和村民代表大會(huì)可以發(fā)揮村民自治管理決策監(jiān)督的作用”，[10](P4)但在現(xiàn)實(shí)操作中，村民會(huì)議呈非常態(tài)化，更不要說每年至少召開一次去聽取和審議村委會(huì)工作報(bào)告了，而且由村委會(huì)召開監(jiān)督機(jī)構(gòu)會(huì)議對(duì)自身進(jìn)行監(jiān)督本身就違背了監(jiān)督的基本原則。所以，正是民主管理、民主決策、民主監(jiān)督落實(shí)不到位，使大規(guī)模選舉中的選擇同選舉后的具體政治體系的運(yùn)作之間出現(xiàn)了巨大的斷裂帶，使村民有了一定的積怨和不信任感。而如果村委會(huì)組織在民主運(yùn)作方面給村民持續(xù)性帶來心理挫折感，農(nóng)村民主政治的規(guī)則就會(huì)因缺乏村民的共識(shí)而在實(shí)際推行中步步維艱，民主的價(jià)值目標(biāo)也就很難實(shí)現(xiàn)。

三、村級(jí)會(huì)議組織體系法律規(guī)定的有限性與實(shí)際操作的復(fù)雜性

農(nóng)村四個(gè)民主是一個(gè)操作性和程序性很強(qiáng)的環(huán)節(jié)，如果缺乏系統(tǒng)的程序保障，缺乏可以操作的具體議事規(guī)則，那就有可能使四個(gè)民主流于形式而沒有實(shí)效。所以，以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村委會(huì)會(huì)議為參照系，對(duì)村莊議事規(guī)則進(jìn)行解讀，我們也能從中看出村莊民主政治運(yùn)作的具體取向，可以部分解釋當(dāng)前農(nóng)村民主政治運(yùn)作的實(shí)際過程。

第一，村民會(huì)議。就村民會(huì)議而言，唯一可以依據(jù)的法律條文就是1998年《村組法》17條和18條的規(guī)定，在這兩條規(guī)定中，既規(guī)定了會(huì)議參加者的資格認(rèn)定、召集方式，也規(guī)定了合規(guī)數(shù)據(jù)、表決額度以及這一會(huì)議機(jī)構(gòu)的法律權(quán)力。例如，資格認(rèn)定上，只有同時(shí)滿足本村村民身份并年滿十八周歲才有資格成為村民會(huì)議的組成成員，只有在必要的時(shí)候，才可以邀請(qǐng)駐在本村的企、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席村民會(huì)議。召集方式上，規(guī)定村民會(huì)議由村民委員會(huì)召集，但如果有十分之一以上的村民提議，也應(yīng)當(dāng)召集村民會(huì)議。合規(guī)數(shù)據(jù)上，規(guī)定村民會(huì)議的召開必須是具有參與會(huì)議資格的村民過半數(shù)參加，或者本村三分之二以上的戶代表參加。表決額度上，規(guī)定相關(guān)決定的作出必須經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。但是在實(shí)際操作中，村民會(huì)議的召開相當(dāng)困難，就其原因來看，一是隨著自然村的合并，行政村涵蓋區(qū)域越來越大，方圓十幾里，要想召集所有村民（即使通融到半數(shù)村民）召開會(huì)議，是相當(dāng)困難的；二是對(duì)全國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)來說，人員流動(dòng)性很大，外出務(wù)工人員的大量輸出導(dǎo)致他們無法履行村民主體權(quán)利；三是留守村莊的村民，如果撇開諸多不便，政治主體意識(shí)的缺失也可能使其缺位村民會(huì)議。為此，現(xiàn)實(shí)操作中，村民會(huì)議基本形同虛設(shè)，很難按照法律要求正常召開。所以，以村民代表會(huì)議代替村民會(huì)議，也就成了大部分農(nóng)村變通的選擇。

第二，村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議的相關(guān)規(guī)定主要反映在《村組法》21條，該規(guī)定提出在人數(shù)較多或者居住分散的村，可由村民代表會(huì)議來代替村民會(huì)議討論決定村民會(huì)議授權(quán)的部分事項(xiàng)。村民代表的產(chǎn)生方式主要是推選，按每五戶至十五戶推選一人，或由各村民小組推選一定人員組成，召集村民代表開會(huì)的機(jī)構(gòu)是村民委員會(huì)。由此可見，村民代表會(huì)議權(quán)力來源的重要依據(jù)是村民會(huì)議的明確授權(quán)。首先，從其規(guī)定程序來看，這一條是原則性的規(guī)定，缺失統(tǒng)一操作性。例如，村民代表會(huì)議的權(quán)力是怎樣獲得了村民會(huì)議授權(quán)沒有明確規(guī)定；同時(shí)，從理論上講，村民代表應(yīng)該由村民選舉產(chǎn)生，可是村民代表按照什么要求和什么方式推選，同樣缺失明確規(guī)定；還有獲得授權(quán)的代表會(huì)議召開的時(shí)間、權(quán)力和義務(wù)、法定人數(shù)、表決權(quán)成員的指定和產(chǎn)生都沒有形成文字性的說明。這一條文付諸實(shí)施后必然因缺乏統(tǒng)一操作性，而各自變通，這不僅不利于培養(yǎng)村莊法治精神，而且也難以對(duì)村民代表會(huì)議的產(chǎn)生和運(yùn)作進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)估和認(rèn)定。其次，從其規(guī)定的實(shí)際效用來看，雖然從理論上推理，村民代表和村民代表會(huì)議發(fā)揮著村干部和村民之間橋梁的作用，發(fā)揮著提升村莊合作能力和提高村民一致行動(dòng)能力的作用，發(fā)揮著對(duì)村干部違規(guī)行為的制約和監(jiān)督作用，但這些作用的發(fā)揮需要下列前提條件：一是村民與村民代表以及村民代表與村干部之間已經(jīng)建立了比較好的信任關(guān)系；二是村民代表對(duì)自身角色和作用的認(rèn)同及積極性作用的發(fā)揮。反之，如果村民代表本身因種種原因沒得到村民信任，或者村民代表缺乏代表應(yīng)有的政治責(zé)任感和義務(wù)感，其行為選擇考慮更多的是自身利益，甚至為此而與村干部結(jié)成同盟，村民代表會(huì)議就會(huì)失去其應(yīng)有的監(jiān)督和管理效能。

第三，村民委員會(huì)會(huì)議。就村民委員會(huì)會(huì)議而言，在村莊真正長(zhǎng)期起作用的實(shí)際是村民委員會(huì)，所以村民委員會(huì)產(chǎn)生時(shí)的選舉規(guī)則和產(chǎn)生后的議事規(guī)則直接影響村民自治事務(wù)的具體運(yùn)作。在村民委員會(huì)產(chǎn)生這一環(huán)節(jié)上，相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在《村組法》11、14、16條上。這些條文規(guī)定了村民委員會(huì)組成成員的產(chǎn)生和罷免方式，任期期限和選舉程序等。在其具體運(yùn)作上，相關(guān)規(guī)定主要體現(xiàn)在2、24條上，這些條文不僅界定了村民委員會(huì)的權(quán)力、職能，而且就其運(yùn)作的四個(gè)環(huán)節(jié)也予以了明確規(guī)定，即堅(jiān)持民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)中的“民主性”，討論決定相關(guān)事務(wù)嚴(yán)格按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行。但村民委員會(huì)怎么體現(xiàn)這種“民主性”，其決策、管理事務(wù)時(shí)，表決額度是什么，是過半數(shù)表決（所有出席人員和所有成員之分）、三分之二表決、還是相對(duì)多數(shù)表決（是指在有三個(gè)或三個(gè)以上競(jìng)爭(zhēng)者的情況下，得票相對(duì)最多者獲勝，稱作“贏得相對(duì)多數(shù)”），這顯然也需要通過一定的議事規(guī)則進(jìn)行明確化。

由此可見，如果僅僅從村莊議事這一方面來講，村莊自治中的實(shí)際變更已經(jīng)嚴(yán)重地違背了村民自治的“直接民主”的價(jià)值追求，在民主決策中存在著用間接民主代替直接民主的傾向。所以，建立一個(gè)明確、具體、操作性強(qiáng)的村民議事規(guī)則就尤為必要。

四、村莊權(quán)力配置不順導(dǎo)致的民主政治運(yùn)行的不暢

這里的村莊權(quán)力指對(duì)村莊政治運(yùn)作具有強(qiáng)制控制和制約能力的公權(quán)力。如果以村民自治為參照系就包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力、村級(jí)自治權(quán)力、村兩委會(huì)權(quán)力，當(dāng)然從權(quán)力的公共性這一特征來看，村民代表會(huì)議的權(quán)力也可歸為這一類。另外出于分析的需要，我們還把權(quán)利納入進(jìn)來，作為與公權(quán)力的對(duì)應(yīng)概念提了出來，這里的權(quán)利本身不具公共性，僅僅是指社會(huì)主體（我們這里指所有村民）的利益，但由于社會(huì)主體利益的實(shí)現(xiàn)在很大程度上與村莊公權(quán)力的配置和運(yùn)行方式相關(guān)，所以在分析村莊權(quán)力配置時(shí)，我們將其作為一組對(duì)應(yīng)觀念提了出來。

第一，村級(jí)自治權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力之間的關(guān)系。從權(quán)力本源上看，村民是村級(jí)自治權(quán)的最終擁有者，其履行自治權(quán)的組織載體是村委會(huì)，所以村委會(huì)是自治組織，它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的關(guān)系是“指導(dǎo)和被指導(dǎo)”的關(guān)系。但是在村民委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)然關(guān)系中，這兩者之間并不順暢，在村民自治實(shí)踐中，行政權(quán)力和自治權(quán)力之間始終處于一種此消彼長(zhǎng)的博弈狀態(tài)，其“指導(dǎo)——協(xié)作”的理想關(guān)系狀態(tài)并沒有普遍出現(xiàn)在村民自治活動(dòng)中。其一，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍習(xí)慣沿襲過去“命令—服從”為特征的行政思維方式，傾向用國(guó)家的公權(quán)力去干預(yù)村莊的自治權(quán)力，這就導(dǎo)致村民自治權(quán)利與國(guó)家行政權(quán)力之間的關(guān)系處于失衡、扭曲甚至破裂狀態(tài)，直接引起村民與政府之間的沖突與矛盾，甚至是對(duì)抗。其二，從村委會(huì)視角來看，由于治理問題的復(fù)雜性或治理資源的有限性，村委會(huì)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供一些幫助，在這種利益關(guān)系下，許多村委會(huì)便會(huì)聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，盡可能貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政意圖，用行政權(quán)力擠壓村民自治的自主和獨(dú)立空間。當(dāng)然有的村委會(huì)又表現(xiàn)為過度自治化，以自治的名義拒絕承擔(dān)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的責(zé)任和義務(wù)，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭(zhēng)暗抗，這也一定程度上影響了村民自治權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力之間關(guān)系的順暢運(yùn)行。其三，黨支部的介入也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)法律上界定的關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變異。因?yàn)檗r(nóng)村黨支部必須接受上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委又是整個(gè)鄉(xiāng)政的核心領(lǐng)導(dǎo)力量，往往與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在事實(shí)上合二為一，這樣以黨支部為平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力對(duì)村委會(huì)的干涉自然而然就由體制外上升為體制內(nèi)。所以在當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”治理格局下，要使村級(jí)自治權(quán)力與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力之間的關(guān)系得到密切配合和良性互動(dòng)，既需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效指導(dǎo)與協(xié)作，也需要村民自我管理意識(shí)和水平的及時(shí)提升，同時(shí)還需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織之間有益的互動(dòng)。

第二，村委會(huì)權(quán)力與黨支部權(quán)力之間的關(guān)系。村委會(huì)與黨支部的權(quán)力，如果從法理依據(jù)看，有兩種解讀，一種認(rèn)為村委會(huì)是民意選舉出來的村級(jí)自治組織，它更具有合法性基礎(chǔ)；一種認(rèn)為村黨支部才是村莊的“一把手”。這些規(guī)定單從學(xué)理分析，可以看出農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用與村民借助村民委員會(huì)直接行使民主權(quán)利是不矛盾的。但實(shí)踐上由于對(duì)兩種法律文本依據(jù)的不同理解及不同利益群體的博弈，還有以黨代政傳統(tǒng)體制的影響，往往導(dǎo)致農(nóng)村基層組織權(quán)力的“二元制”：來自于上的執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力和來自于下的村民民選的自治權(quán)力?！斑@種二元權(quán)力結(jié)構(gòu)在現(xiàn)階段的農(nóng)村治理過程中，出現(xiàn)了村委會(huì)和黨組織圍繞農(nóng)村內(nèi)部權(quán)力資源和利益資源的控制權(quán)之間的博弈”。[11]而在村莊內(nèi)部，代表自上而下權(quán)力體系的是黨支部書記，代表自下而上權(quán)力體系的是村委會(huì)主任，兩種權(quán)力體系的紛爭(zhēng)往往表現(xiàn)為以書記與主任分別為代表的兩委關(guān)系的沖突上。一定意義上說，兩委關(guān)系的沖突和扯皮所形成的內(nèi)耗，已嚴(yán)重侵蝕了村莊有限的自治資源。為了解決此類問題，雖然很多地方采用了一肩挑的做法，目前這一做法也被民政部所肯定，但是這種做法存在一定的隱患，這種模式有可能進(jìn)一步弱化自治權(quán)的行使。

第三，村委會(huì)、村民代表大會(huì)權(quán)力與村民的權(quán)利之間的關(guān)系。村民自治權(quán)是村民通過村民自治組織依法處理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)的自治權(quán)利（力），雖然自治權(quán)最終屬于村民，但這種權(quán)利的行使方式不是單個(gè)的，它不同于村民依照憲法和法律規(guī)定所享有的對(duì)個(gè)人事務(wù)的自主決定權(quán)，它必須借助于村民自治組織以公權(quán)利方式來行使。而村民自治組織從結(jié)構(gòu)來看有兩個(gè)層次，一是全體村民參與的村民大會(huì)或由村民推選產(chǎn)生的村民代表會(huì)議，二是選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)。其中村民大會(huì)是村民自治權(quán)行使的最基本組織載體，是村民自治的最高決策組織，而村委會(huì)則是負(fù)責(zé)執(zhí)行村民在會(huì)議上形成的決議，是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但如前文所析，實(shí)際執(zhí)行中村民大會(huì)基本折中為村民代表會(huì)議，而不少村民代表又被簡(jiǎn)化為“村組長(zhǎng)以上干部和黨員大會(huì)”，這就無形削弱了村民代表的代表性。另外，《村組法》19條在明確列舉了提交村民會(huì)議討論的具體事項(xiàng)后，又有一句模糊性的規(guī)定，即“村民會(huì)議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由村民會(huì)議討論決定的涉及村民利益的其他事項(xiàng)”，這一規(guī)定本身為各自理解提供了足夠自由裁量的空間。因?yàn)槟男皯?yīng)當(dāng)”，哪些“不應(yīng)當(dāng)”，村民和“兩委會(huì)”認(rèn)識(shí)是不同的，認(rèn)識(shí)的差異也為“兩委會(huì)”機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生提供了空間，村委會(huì)就可能在法律名義下對(duì)討論事項(xiàng)和公開事項(xiàng)加以取舍，避重就輕，使村民想知道的無法如實(shí)公開。這種情況下，村民自治就可能演化為村委會(huì)自治了。至于對(duì)村委會(huì)成員的罷免，法律雖然規(guī)定只需五分之一以上村民聯(lián)合簽名，就可以要求村委會(huì)召開村民會(huì)議行使罷免權(quán)，但罷免決議卻須經(jīng)由選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過方可，這雖然是為了確保罷免權(quán)行使的慎重性，但這一人數(shù)的硬性規(guī)定卻人為地提高了罷免權(quán)行使的門檻，而原子化方式存在的村民又缺少一致行動(dòng)的能力。

總之，以上四點(diǎn)足以說明當(dāng)前村民自治制度運(yùn)行的實(shí)際狀況與最初自治和民主的價(jià)值預(yù)設(shè)是有差距的，這里還沒考慮村級(jí)組織對(duì)民主的規(guī)則和程序的執(zhí)行力問題。所以，“村民自治作為國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)引入的民主和治理制度，要使其在農(nóng)村真正獲得長(zhǎng)久發(fā)展的穩(wěn)定基礎(chǔ)，就不能仍然停留在只是訴諸‘民主’這種動(dòng)員性的政策話語上，而是應(yīng)該與農(nóng)村社會(huì)的治理環(huán)境和農(nóng)民的生活規(guī)則相契合，并從自治的每個(gè)環(huán)節(jié)上具體落實(shí)民主的制度，以此讓其成為農(nóng)民的一種生活方式”。[12]

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