人民信訪制度：傳統(tǒng)文化根基與現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

段 葳

（黃岡師范學(xué)院，湖北 武漢 438000）

信訪活動(dòng)在中國有著悠久的歷史，新中國成立以后建立的人民信訪制度在權(quán)力監(jiān)督、權(quán)利救濟(jì)、政治參與、矛盾化解等方面發(fā)揮出不可替代的作用，是一項(xiàng)有中國特色的社會制度和治理方式。近年隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會改革的深入，我國進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型期和矛盾多發(fā)期。在社會變遷和體制改革中所產(chǎn)生的各種社會矛盾必然需要不斷通過各種渠道進(jìn)行疏通，這其中最重要的一條渠道就是人民信訪制度。“2003年7月以來出現(xiàn)的信訪高潮，是機(jī)關(guān)里的人多年未見的?！盵1]這次信訪高潮被形象地稱為“信訪洪峰”，人民信訪制度因此遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。隨著法律體制的完善和司法改革的深入，以“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”為代表的法治理念深入人心，而信訪制度在矛盾化解中所表現(xiàn)出的低效率，使人們對信訪制度提出了種種質(zhì)疑，甚至引發(fā)了存廢之爭。然而一項(xiàng)制度之所以能長期存在，根本原因是在于其對社會的適應(yīng)和對民眾需求的滿足。信訪作為文化傳統(tǒng)的一部分在中國歷史上源遠(yuǎn)流長，因而人民信訪作為內(nèi)生制度具有不可替代性。信訪作為文化之所以能夠留存到今天，與其在發(fā)展過程中不斷轉(zhuǎn)型和完善是分不開的。我們對于人民信訪制度決不能“一廢了之”，應(yīng)當(dāng)正視制度中所存在的問題，通過現(xiàn)代化、法治化的手段推動(dòng)人民信訪制度的轉(zhuǎn)型和完善。

一、人民信訪制度的傳統(tǒng)文化根基

對于人民信訪制度目前面臨的困境和質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)一分為二地來看待。既要看到信訪制度對目前新形勢的不適應(yīng)性，又應(yīng)當(dāng)看到其存在的必要性和合理性。信訪洪峰的產(chǎn)生，本身就說明了當(dāng)前信訪制度存在的必要性和作用的獨(dú)特性，其存在具有歷史和現(xiàn)實(shí)的合理性。

（一）人民信訪制度與傳統(tǒng)治理文化相適應(yīng)

盡管在相關(guān)的學(xué)術(shù)研究中往往將人民信訪制度視為一項(xiàng)中國共產(chǎn)黨的制度新發(fā)明，但無論是從文化的角度或歷史傳承的視角，人民信訪制度都與中國傳統(tǒng)信訪文化有著不可分割的聯(lián)系，它是脫胎于中國傳統(tǒng)治理文化的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。

首先，人民信訪制度符合中國古代的倫理法律傳統(tǒng)。在這里之所以將倫理和法律相并列稱為倫理法律傳統(tǒng)，是與中國古代建立在“禮”文化之上的法律工具和社會秩序分不開的。“禮”產(chǎn)生于依靠血緣維系的氏族社會，個(gè)人地位實(shí)質(zhì)上是對家族血緣譜系的確認(rèn)，因此“禮”天然是一種“倫理”的秩序。當(dāng)在春秋時(shí)期思想家們將“禮”細(xì)化為“倫理綱紀(jì)”，并以“親親也、尊尊也、長長也、男女有別，此其不可得與民變革者也”[2]的宗法形式固定下來時(shí)，中國古代社會治理的運(yùn)行方式便由此形成。這種運(yùn)行實(shí)質(zhì)上是政治權(quán)力沿著“宗法”道德下所形成“家國”脈絡(luò)滲透展開的過程。通過這種滲透，家國合一、倫理政治合一的秩序也就得到確立，這也標(biāo)志著政治組織和社會組織的結(jié)合。這種結(jié)合使得君主成為“天子”，官員成為愛民如子的“父母官”，百姓成為為子為民的“子民”，也就使所有的社會問題都成為“家庭”問題。“家庭”存在的基礎(chǔ)首先應(yīng)當(dāng)是血緣關(guān)系而不可能是權(quán)利和義務(wù)，當(dāng)“家國”體系貫通之后，血緣關(guān)系便升華為道德倫理，這也就決定了維系“家國”體系的根本在于道德而非法律。因此在中國古代法律總是以道德和工具的形式出現(xiàn)。在漢代對于治理思想“德主刑輔”的概括，無疑就是對這種法律道德化和工具化的最好注解。而源遠(yuǎn)流長的“清官文化”也不過是道德化法律精神的凝結(jié)和表現(xiàn)。盡管在當(dāng)代社會已經(jīng)具備了較為完善的法律制度，權(quán)利與義務(wù)的思想也已得到廣泛認(rèn)同，但是在中國傳統(tǒng)社會“古老陳舊的生產(chǎn)方式以其伴隨著它們的過時(shí)的社會關(guān)系和政治關(guān)系還在茍延殘喘而已”[3]。因而老百姓對“清官”的期望依然強(qiáng)烈，法律依然需要承載政治倫理及“禮制”道德的要求。作為一項(xiàng)依靠政治權(quán)力運(yùn)行的制度，人民信訪制度為傳統(tǒng)“清官文化”的存在提供了依托，因而能夠很好地契合傳統(tǒng)道德要求和執(zhí)政黨社會治理的需要。因而從本質(zhì)上來看人民信訪制度和中國的倫理化的法律傳統(tǒng)是相適應(yīng)的。

其次，人民信訪制度的運(yùn)行方式符合在中國“說理—心服”[4]的治理傳統(tǒng)。在中國傳統(tǒng)的治理文化當(dāng)中，歷來主張“明德慎刑”和“德主刑輔”，因而在社會治理過程中形成了以教化為主的治理文化和與之適應(yīng)的教化技術(shù)。在中國的傳統(tǒng)社會中歷來主張“禮者禁于將然之前，而法者禁于已然之后”[5]，因而在社會治理中首選的是“禮”而非“法律”。“禮”作為一種道德化的秩序，本身的作用是隱性的而非顯性的，它的形成是一個(gè)潛移默化的長期積淀的過程，其傳承也是依靠通過長期的教育并使之轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在的習(xí)慣，“所以這種秩序注重修身，注重克己。理想的禮治是每個(gè)人都自動(dòng)的守規(guī)矩，不必有外在的監(jiān)督”[6]。因而社會治理和個(gè)人糾紛解決的過程對教化就提出了極高的要求和期望，教化也因此成為手段和目的。教化本身是一個(gè)“說理”的過程，而“心服”就成了教化的成果和目的，這既是“禮治”的精神也是“禮治”運(yùn)行的基本形式。在中國傳統(tǒng)社會的治理技術(shù)中無不內(nèi)含了這種“說理—心服”的基因，于是便產(chǎn)生了“無訟”的精神追求和文化積淀。“無訟”也使得在治理的過程中法律并不處于首要的位置，而各種以教化為目的的調(diào)解技術(shù)就異常發(fā)達(dá)起來。人民信訪制度建立的初衷或許并不包括教化的目的，甚至是對于信訪活動(dòng)如何處理都沒有進(jìn)行明確，但是制度的發(fā)展進(jìn)步往往是根據(jù)現(xiàn)實(shí)的需要而不斷完善的，在這一過程中往往衍生出制度設(shè)計(jì)之初所未考慮到的功能。人民信訪制度的設(shè)立，在有意無意中一方面承載了社會中依然濃厚的“清官情結(jié)”，另一方面又因治理的需要吸收了傳統(tǒng)治理教化的功能。這種承載和吸收有傳統(tǒng)文化留存的影響，但更重要的是治理的現(xiàn)實(shí)需要。在取得政權(quán)之后一方面因取得正統(tǒng)權(quán)威的需要，使得執(zhí)政黨樂于繼承傳統(tǒng)文化中的為民做主的政治形象；另一方面由于社會治理的需要，執(zhí)政黨將宣傳政策和教化人民的職能融入制度設(shè)計(jì)。而關(guān)于人民內(nèi)部矛盾和敵我矛盾兩類矛盾的劃分，決定了對于人民內(nèi)部矛盾適用“團(tuán)結(jié)—批評—團(tuán)結(jié)”的方式，“就是從團(tuán)結(jié)的愿望出發(fā)，經(jīng)過批評或者斗爭使矛盾得到解決，從而在新的基礎(chǔ)上達(dá)到新的團(tuán)結(jié)”[7]。這種批評或斗爭并使矛盾得到解決的過程就是“說理—心服”的過程。

（二）人民信訪制度滿足治理的需要并一定程度契合馬克思主義相關(guān)學(xué)說

人民信訪制度的創(chuàng)立一方面繼承了傳統(tǒng)治理文化的精髓，另一方面也吸收了馬克思主義民主政治學(xué)說的相關(guān)理論，并在實(shí)踐中根據(jù)革命與治理的需要加入中國特色的內(nèi)容。

首先，人民信訪制度滿足了中國共產(chǎn)黨革命的需要和治理的要求。中國共產(chǎn)黨的社會治理實(shí)踐起源于革命活動(dòng)，治理的需要服從革命斗爭的需要。人民信訪制度的建立雖然是在新中國成立之后，但是信訪活動(dòng)卻早已在革命活動(dòng)初期就已存在了。相關(guān)史料記載，早在1921年安源煤礦的兩位工人就曾以信訪的方式給毛澤東同志反映過工人運(yùn)動(dòng)中的相關(guān)問題，并得到了及時(shí)的處理[8]。在革命斗爭的不同時(shí)期，信訪的處理技術(shù)也根據(jù)革命斗爭和根據(jù)地治理的需要，在活動(dòng)形式和處理方式上進(jìn)行了轉(zhuǎn)變和完善，并發(fā)揮出獨(dú)特的作用。在轉(zhuǎn)變和完善中信訪活動(dòng)與革命斗爭的需要實(shí)現(xiàn)了結(jié)合?！芭c國民黨從外部植入新精英而推行自上而下的官僚化、保甲制等垂直整合不同，共產(chǎn)黨在實(shí)現(xiàn)由城市向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移之后，就將社會動(dòng)員作為國家政權(quán)深入村莊的有效手段?！盵9]信訪活動(dòng)被視為一種與組織、動(dòng)員群眾的工作緊密結(jié)合的方式。這種動(dòng)員在革命戰(zhàn)爭年代得到了普遍的運(yùn)用，在新中國成立之后為了鞏固政權(quán)，又被運(yùn)用到了新的社會治理制度的創(chuàng)立之中。人民信訪制度就是在這種革命的背景下根據(jù)社會治理的需要融合了組織、動(dòng)員的技術(shù)而創(chuàng)制的。組織、動(dòng)員的技術(shù)在社會治理的過程中承載了教化的功能，這種教化的實(shí)現(xiàn)又是通過調(diào)解技術(shù)的廣泛運(yùn)用而實(shí)現(xiàn)的。在人民信訪制度中，一方面通過對群眾的動(dòng)員實(shí)現(xiàn)了對黨員干部的廣泛監(jiān)督；另一方面又通過動(dòng)員得以掌握社會矛盾的變化。作為人民內(nèi)部矛盾的處理方式，采取的是溫和的“說理—心服”的調(diào)解方式，因而調(diào)解在事實(shí)上承擔(dān)了教育的功能。通過調(diào)解教育的過程使執(zhí)政黨的理念和政策得到了宣傳，并在潛移默化中成為社會中人們新的行為準(zhǔn)則，最終實(shí)現(xiàn)教化群眾和鞏固治理的目的。正是由于信訪活動(dòng)能夠適應(yīng)革命的需要并滿足治理的要求，所以才能夠不斷得到發(fā)展，并在新中國成立后被確立為一項(xiàng)制度發(fā)揮出在權(quán)力監(jiān)督、矛盾化解和社會治理方面的獨(dú)特作用。

其次，人民信訪制度與馬克思主義民主政治學(xué)存在一定程度的契合。馬克思認(rèn)為在無產(chǎn)階級國家應(yīng)當(dāng)實(shí)行直接民主，工人階級應(yīng)當(dāng)直接參與到國家管理之中。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中論述道：“這是人民群眾把國家政權(quán)重新收回，他們組成自己的力量去代替壓迫他們的有組織的力量；這是人民群眾獲得社會解放的政治形式，這種政治形式代替了被人民群眾的敵人用來壓迫他們的假托的社會力量?！盵10]人民信訪制度為群眾參與國家治理提供了一種可行的方式，并且通過與執(zhí)政黨治理需要的結(jié)合在一定層面上實(shí)現(xiàn)了直接民主，因而信訪活動(dòng)被視為與馬克思主義直接民主學(xué)說相契合的人民直接參與國家管理的重要方式，人民信訪制度也因此作為馬克思主義中國化的產(chǎn)物得以完善和發(fā)展。馬克思主義的法律觀具有強(qiáng)烈的政治色彩，“列寧對法律性質(zhì)的描述是：歸根到底，法律是一種政治強(qiáng)制，是政治的集中體現(xiàn)。用恩格斯的話講：所有法律方面的東西都根源于政治”[11]。在對法的本質(zhì)的論述中馬克思曾指出：“你們的法不過是被奉為法律的你們這個(gè)階級的意志，而這種意志的內(nèi)容是由你們這個(gè)階級的物質(zhì)生活條件來決定的。”[12]列寧結(jié)合階級斗爭觀點(diǎn)進(jìn)一步論述道：“法律就是取得勝利、掌握國家政權(quán)的階級的意志的表現(xiàn)?！盵13]作為馬克思主義政黨的中國共產(chǎn)黨在革命斗爭、社會治理和創(chuàng)制法律的時(shí)候都充分吸收了這些觀點(diǎn)，因而無論是在治理手段上還是法律精神上都體現(xiàn)出了強(qiáng)烈的政治色彩，這種強(qiáng)烈的政治色彩強(qiáng)化了政治權(quán)力在社會治理中的作用，從而造成法律地位邊緣化、法律技術(shù)工具化。以政治權(quán)力為運(yùn)行基礎(chǔ)的人民信訪制度政治色彩濃郁，契合了馬克思主義的相關(guān)理論，在實(shí)踐中滿足了政治動(dòng)員和社會治理的需要。因而人民信訪制度作為一項(xiàng)繼承了中國傳統(tǒng)治理理念并一定程度契合了馬克思主義觀點(diǎn)的制度發(fā)明，得以在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展。

二、人民信訪制度現(xiàn)實(shí)困境

1951年6月政務(wù)院頒布《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標(biāo)志著人民信訪制度正式形成，至今人民信訪制度已經(jīng)走過了60余年的歷程。作為一項(xiàng)中國特色的民主形式和糾紛解決方式，人民信訪制度適應(yīng)了不同時(shí)期國家治理的要求，并在治理的實(shí)踐中豐富了內(nèi)涵與外延，完善了結(jié)構(gòu)與功能。但是隨著近年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，新的社會矛盾糾紛不斷涌現(xiàn)，人民信訪制度面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）人民信訪制度缺乏運(yùn)行和決斷的效率

相關(guān)研究表明：當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)人均GDP由1000美元至3000美元時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會進(jìn)入高速增長的黃金時(shí)期，而伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各種社會矛盾也會集中爆發(fā)。目前我國正處于這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金期和社會矛盾的高發(fā)期，這對形成于20世紀(jì)50年代的人民信訪制度帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

在新形勢下各種新的矛盾不斷衍生，呈現(xiàn)出數(shù)量大、類型多等特點(diǎn)。隨著政權(quán)的鞏固和社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，執(zhí)政黨的主要任務(wù)由革命動(dòng)員型的治理轉(zhuǎn)向和諧穩(wěn)定型治理，因而人民信訪制度的主要職能往“矛盾化解”方向進(jìn)一步偏重，使得各級政府在“矛盾化解”方面投入了巨大的人力、物力甚至是在制度上進(jìn)行傾斜。然而巨大的投入并沒有使“矛盾化解”變得高效?！鞍凑罩贫仍O(shè)計(jì)者的理想，信訪應(yīng)當(dāng)是一種溫和而有序的官民溝通方式，是人民群眾積極踴躍參與民主管理的政治參與方式。然而，信訪在實(shí)踐中的運(yùn)作卻常常超出了預(yù)想的模式或者有時(shí)候超出了國家許可的范圍?！盵14]造成這種現(xiàn)象的根本原因在于人民信訪制度在基本職能上的矛盾。人民信訪制度從建立之初就被賦予了動(dòng)員和教化的職能，然而動(dòng)員和教化在實(shí)踐中又是矛盾的。在革命戰(zhàn)爭時(shí)期以社會動(dòng)員為主的社會治理使二者的矛盾并不突出，然而在取得政權(quán)之后以和諧穩(wěn)定為主的社會治理中這種矛盾就被凸顯出來了。一面是國家希望動(dòng)員群眾通過信訪形式為國家反映社會現(xiàn)實(shí)，另一面群眾卻希望通過信訪渠道解決自己的具體訴求和實(shí)際困難。而當(dāng)群眾被動(dòng)員起來不斷通過信訪渠道解決問題時(shí)，國家又因諸如“集體上訪”“越級上訪”等過激形式而不堪其擾。這種國家的期望和群眾的希望之間的矛盾是造成信訪低效率甚至是無效率的根本原因。人民信訪制度單純的制度目標(biāo)無法滿足群眾復(fù)雜的“求決”目的，但又不能因?yàn)槎咧g的矛盾堵塞正常的信訪渠道，因而國家在進(jìn)行社會治理的過程中將信訪的矛盾化解功能下沉至基層政府，并采取將信訪的數(shù)量與社會的穩(wěn)定相掛鉤的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對基層政府進(jìn)行考核?；鶎诱袚?dān)了大量的信訪壓力，卻沒有掌握足夠的化解技術(shù)。面對信訪穩(wěn)定考核“一票否決”壓力，不得不在“矛盾化解”過程中對無力化解的信訪問題采取“踢皮球”“捂蓋子”的方式，這也是造成眾多信訪問題久拖不決的根本原因。因?yàn)榛鶎诱疀]有足夠強(qiáng)大的化解技術(shù)和決斷能力，因而在處理信訪問題中普遍采用調(diào)解的方式。調(diào)解本身是一種妥協(xié)的技術(shù)，妥協(xié)又是一個(gè)緩慢的過程，這直接導(dǎo)致了信訪活動(dòng)的效率低下。因?yàn)榛鶎诱旁L中的調(diào)解缺乏法律作為約束，所以信訪人可以對已達(dá)成的妥協(xié)隨時(shí)反悔，這就造成了大量的“重訪”案件的產(chǎn)生，因而加劇了信訪的低效率及無效率性。

（二）人民信訪制度缺乏解決問題的自主性

在社會治理中人民信訪制度雖然具有不可替代的作用并為大多數(shù)人所熟知，但是人民信訪制度并不是一項(xiàng)可以獨(dú)立解決問題、化解糾紛的制度。人民信訪制度在運(yùn)行的過程中，因其對政治權(quán)力的依賴而飽受詬病。

人民信訪制度要成為一項(xiàng)能夠獨(dú)立自主運(yùn)行的體系，必須增強(qiáng)其法治性。2005年《信訪條例》的發(fā)布雖然使人民信訪制度走上了法治化的道路，但離真正實(shí)現(xiàn)法治化還有很長的路要走。馬克斯·韋伯在論述法律的本質(zhì)特征時(shí)講道：“法律的自主性特征使現(xiàn)代法律構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立自主的體系，是法律規(guī)范區(qū)別倫理、教條和政治原則的特征。”[15]而人民信訪制度是一項(xiàng)對政治權(quán)力有著天然依賴的制度，它的產(chǎn)生和運(yùn)行都完全依附于政治權(quán)力，這使得人民信訪制度既不能構(gòu)成自己獨(dú)立自主的體系，又不能與現(xiàn)行法律完全融合。由于人民信訪制度在自主性上的缺乏，使它極易在政治權(quán)力的干擾下成為政治權(quán)力的附屬工具。盡管目前已經(jīng)制定了《信訪條例》，但是它在屬性上仍是國務(wù)院常務(wù)會議通過的由政府總理簽署的“條例”，而非由作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大通過的并由國家主席簽署的“法”。這種由政府機(jī)關(guān)發(fā)布而不是由立法機(jī)關(guān)頒布的性質(zhì)，也恰恰表明了人民信訪制度對政治權(quán)力的依賴，它本質(zhì)上是政府治理的工具而非保障權(quán)利的規(guī)則。人民信訪制度與政治權(quán)力聯(lián)系的緊密性以及自主性的缺乏，直接導(dǎo)致了在實(shí)踐過程中政治權(quán)力對信訪活動(dòng)的經(jīng)常性干預(yù)。這種干預(yù)降低了法律的權(quán)威，擾亂了司法公正。人民信訪制度的動(dòng)員性和工具性特征使得信訪活動(dòng)缺乏嚴(yán)格的程序性。在信訪活動(dòng)中所表現(xiàn)出的規(guī)則的明確性、穩(wěn)定性、普遍性的缺乏，使得信訪制度的非自主性更加突出。這也使得其在政治權(quán)力干涉法律自主性的過程中充當(dāng)了橋梁作用。“它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統(tǒng)之外解決法律問題的途徑，一面為對司法活動(dòng)的行政性干預(yù)提供了制度化的正當(dāng)渠道?！盵16]這種行政權(quán)力不受節(jié)制的介入，看似提高了解決問題的直接性，短期內(nèi)似乎也顯得更有效率，但是從長期來看這種介入和干預(yù)卻破壞了一項(xiàng)制度的獨(dú)立自主性，使其不能自成體系而在長期內(nèi)變得無效率。人民信訪制度正是由于缺乏這種解決問題的自主性才使其飽受批評甚至引發(fā)存廢之爭。

三、人民信訪制度的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

信訪作為一項(xiàng)活動(dòng)之所以能在中國幾千年的歷史中得到不斷的發(fā)展，并在長期的社會實(shí)踐中積淀出豐富的信訪文化，與其不斷適應(yīng)社會發(fā)展并不斷完善自身是分不開的。人民信訪制度建立60余年來，同樣經(jīng)歷了不斷適應(yīng)社會和完善自身的過程。目前人民信訪制度所面臨的種種困境和質(zhì)疑，正是其自身發(fā)展和完善所面臨的新要求，我們應(yīng)當(dāng)正確看待困境與質(zhì)疑，積極推動(dòng)人民信訪制度的轉(zhuǎn)型與完善。

（一）理性看待人民信訪制度面臨的困境

盡管當(dāng)下人民信訪制度飽受質(zhì)疑，甚至是廢除之聲不絕于耳，但是對于一項(xiàng)長期存在且積累出豐富文化的制度決不能簡單粗暴地“一廢了之”?！耙环N制度得以長期且普遍的堅(jiān)持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；應(yīng)首先得到后來者或者外來者的尊重和理解?！盵17]因此我們應(yīng)當(dāng)理性看待人民信訪制度所面臨的困境，正視信訪制度存在的合理性并積極推動(dòng)其轉(zhuǎn)型與完善。

首先，人民信訪制度面臨的困境是現(xiàn)代化進(jìn)程中社會變革所帶來的必然。塞繆爾.P.亨廷頓對現(xiàn)代化與政治意識有著精彩的論述：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂?！盵18]信訪制度有著自身的發(fā)展和完善的過程，引導(dǎo)其走上現(xiàn)代性的道路，實(shí)現(xiàn)制度的現(xiàn)代化是完善人民信訪制度的根本途徑。但是在促進(jìn)其現(xiàn)代化的過程中，一些與社會要求不相適應(yīng)的現(xiàn)象仍然會存在，根除這些不適應(yīng)的現(xiàn)象必須通過實(shí)現(xiàn)制度的現(xiàn)代化來實(shí)現(xiàn)。這既是制度本身完善的需要，又是社會發(fā)展的要求。列寧曾經(jīng)把社會主義社會定義成為一個(gè)“國家的辛迪加”，因而在社會管理中國家所管理的事務(wù)無所不包，政治權(quán)力成為解決所有社會問題的根本手段。人民信訪制度是建立在政治權(quán)力高度集中的全能主義政治基礎(chǔ)之上的。隨著經(jīng)濟(jì)社會改革的深入“這一套以行政命令為主、直接對社會主義經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行微觀干預(yù)的體制是與利益主體多元化的市場經(jīng)濟(jì)不相銜接的，這就導(dǎo)致社會上層建筑與它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之間的矛盾沖突”[19]。從本質(zhì)上來看，人民信訪制度所面臨的困境正是由于政治權(quán)力對社會進(jìn)行微觀干預(yù)所引發(fā)的；而化解矛盾手段的單一和社會利益主體的多元化之間的矛盾是人民信訪制度面臨的根本矛盾。人民信訪面臨的困境和矛盾，將隨著政治體制的改革、社會管理模式的轉(zhuǎn)變、法制體系的完善以及權(quán)力監(jiān)督體系的形成而得到緩和直至解決。

其次，人民信訪制度目前在中國仍具有不可替代性。盡管目前人民信訪制度飽受“信訪不信法”“降低司法權(quán)威”“干擾司法公正”等質(zhì)疑，但對于普通百姓來說相對程序煩瑣、形式陌生的訴訟，信訪仍然不失為一種簡便有效的糾紛解決機(jī)制和政治參與方式。從某種意義上來講“信訪不信法”“信訪潮”的出現(xiàn)恰恰反證了信訪制度的生命力。事實(shí)上信訪與法治的沖突也遠(yuǎn)沒有達(dá)到對立不可調(diào)和的地步。近年隨著《信訪條例》的修訂完善，人民信訪制度擺脫了無法可依的窘境，正在進(jìn)行法治化的嘗試。但是在運(yùn)行方式上和權(quán)利保障方面，人民信訪制度的法治化仍有很長的道路要走。事實(shí)上信訪與法治的矛盾不在于解決糾紛所運(yùn)用的截然不同的技術(shù)手段，而在于本質(zhì)上價(jià)值理念上的沖突。而價(jià)值理念一旦脫離社會實(shí)際和實(shí)踐需要就是無意義的，正如哈貝馬斯論述的那樣：“當(dāng)一種正義論采取一種直接的規(guī)范性思路，并設(shè)法通過超越現(xiàn)存建制和傳統(tǒng)來論證一個(gè)秩序良好社會的種種原則時(shí)，它面對這樣一個(gè)問題：它的抽象的正義觀念怎樣才能同現(xiàn)實(shí)取得一致。”[20]人民信訪制度的法治化過程不應(yīng)是對一項(xiàng)制度的徹底否定，更不應(yīng)是用一種價(jià)值理念對另外一種價(jià)值理念的徹底取代；它們應(yīng)當(dāng)是一個(gè)根據(jù)社會需求和實(shí)踐要求逐步融合的過程，是對兩種不同治理方式根據(jù)治理要求“馴服”的過程。

（二）以文化的融合推動(dòng)人民信訪制度的轉(zhuǎn)型和完善

人民信訪制度的轉(zhuǎn)型和完善是一個(gè)長期的、漸進(jìn)的過程；在這一過程中既要正視制度落后的一面，又要看到制度存在合理的一面；既要吸收西方法治的先進(jìn)理念，又要包容治理傳統(tǒng)的優(yōu)秀文化。

首先，應(yīng)積極吸收、借鑒西方先進(jìn)的法治理念。缺乏自主性是人民信訪制度陷入困境的原因之一。因此在其完善過程中必須引入法治的權(quán)利概念，并通過權(quán)利體系的構(gòu)建來實(shí)現(xiàn)對政治權(quán)力的制約。權(quán)利體系對政治權(quán)力制約的效果決定了人民信訪制度是否真正具有自主性。只有使人民信訪制度真正具有了自主性，形成能夠“獨(dú)立自足”的糾紛解決體系和矛盾決斷機(jī)制，才能真正使人民信訪制度從政治制度演進(jìn)為法律制度。要實(shí)現(xiàn)人民信訪制度中權(quán)利體系的構(gòu)建、政治權(quán)力的制約、法律制度的形成，必須加強(qiáng)信訪制度的立法工作。應(yīng)盡快將由國務(wù)院發(fā)布的用于指導(dǎo)信訪工作的《信訪條例》升格為由全國人大制定的《信訪法》。這將在法理的層面使人民信訪制度成為真正具備“獨(dú)立自足”能力的法律體系。這種“獨(dú)立自足”的能力將使人民信訪制度擺脫對政治權(quán)力的依賴，獲得真正的在矛盾糾紛中的決斷能力。人民信訪制度是一項(xiàng)意識形態(tài)因素濃厚的政治制度，“意識形態(tài)既解釋世界是什么樣的，又解釋世界應(yīng)該是什么樣的”[21]，這使得人民信訪制度承擔(dān)了過于沉重的政黨治理要求而變得效率低下。當(dāng)人民信訪制度通過立法的形式變?yōu)楸Ｕ闲旁L權(quán)利的法律時(shí)，信訪的意識形態(tài)因素就將得到淡化，信訪也因而不再承擔(dān)社會治理的“教化”功能，而是通過依法的“決斷”使結(jié)果產(chǎn)生法律的“社會規(guī)制力”。這將使得人民信訪制度運(yùn)行效率得到極大提升，真正成為決斷糾紛的“獨(dú)立自足”的體系。

其次，在人民信訪制度的轉(zhuǎn)型與完善過程中應(yīng)當(dāng)注重對本土習(xí)慣的尊重和對傳統(tǒng)治理文化的吸收。長期以來我國在新制度的確立過程中往往采取強(qiáng)制性制度變遷，排斥傳統(tǒng)文化、否定本土習(xí)慣，而使新的制度在運(yùn)行過程中表現(xiàn)得“水土不服”，甚至遭到人們的排斥和無視。這樣的制度往往成為形式上的現(xiàn)代化和“裝點(diǎn)門面”的擺設(shè)，并不能成為人們行為的新規(guī)范。在處理矛盾和糾紛的過程中往往仍然需要頂著新制度的“帽子”，求助于舊的治理技術(shù)。蘇力教授曾經(jīng)論述道：“中國現(xiàn)代法治不可能只是一套細(xì)密的文字法規(guī)加一套嚴(yán)格的司法體系，而是與億萬中國人的價(jià)值、觀念、心態(tài)以及行為相聯(lián)系的。”[22]人民信訪制度的法制現(xiàn)代化遠(yuǎn)不是僅僅通過對法律進(jìn)行簡單移植所能夠解決的。當(dāng)然這也不是說就對現(xiàn)代法律理念和技術(shù)置若罔聞，人民信訪制度的法制現(xiàn)代化關(guān)鍵在于如何使新的法律理念與舊的傳統(tǒng)相融合并形成新的為大眾所接受的治理文化?！俺悄艿玫侥撤N功能上的替代品，中國人也不會放棄這些習(xí)慣、慣例，而除了立法或移植的法律能與傳統(tǒng)習(xí)慣慣例有某種兼容，這些法律就無法在功能上逐步替代傳統(tǒng)的習(xí)慣和慣例?！盵23]與傳統(tǒng)和習(xí)慣相背離的國家制定法并不能得到遵守并成為普遍的價(jià)值規(guī)范，而舊的傳統(tǒng)與習(xí)慣將成為人們規(guī)避國家制定法的渠道。這使新的制定法創(chuàng)制失敗，甚至成為社會治理的障礙。因而在人民信訪制度的轉(zhuǎn)型和完善過程中，必須注重對本土習(xí)慣的尊重和傳統(tǒng)治理文化的吸收，只有將傳統(tǒng)、習(xí)慣與新的法律技術(shù)融合兼容才能真正實(shí)現(xiàn)人民信訪制度的完善和轉(zhuǎn)型。

中國共產(chǎn)黨歷來重視新舊觀念的兼容和中西文化的融合，早在新民學(xué)會時(shí)期毛澤東同志對此就有精彩的論述：“提出世界，所以明吾儕的主張是國際的；提出中國，所以明吾儕的下手處?！盵24]對于人民信訪制度的完善與轉(zhuǎn)型，我們同樣應(yīng)當(dāng)注重對傳統(tǒng)的尊重和新文化的融合，這樣才能形成中國特色和氣派的先進(jìn)制度。

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