科學(xué)立法與創(chuàng)新監(jiān)督

◇ 文/本刊首席記者 蔡春麗

科學(xué)立法，針對(duì)問題立法、立法解決問題

》2014年1月19日，重慶市四屆人大二次會(huì)議在人民大禮堂召開，人大代表認(rèn)真聽取政府工作報(bào)告。 攝影/劉汪洋

Legislate with Science, Legislate Against Problems, Legislate to Solve Problems

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。

2014年，重慶市人大著力提高法規(guī)立項(xiàng)質(zhì)量，力求立法決策與改革決策相銜接。一年里，重慶市人大已頒發(fā)或廢止或?qū)彶榕鷾?zhǔn)的地方性法規(guī)共13件；《重慶市志愿服務(wù)條例》、《重慶市公路管理?xiàng)l例》、《重慶市教育督導(dǎo)條例》等6件地方性法規(guī)已提請(qǐng)一審，推進(jìn)了重慶的民主法治建設(shè)。

“重慶的人大主導(dǎo)立法在2014年達(dá)到了30%，這個(gè)比例在全國(guó)也是比較高的?！敝貞c市人大法制委辦公室主任張鎮(zhèn)洲告訴記者，2014年重慶市人大牽頭起草的法規(guī)立案有3部：《重慶市志愿者服務(wù)條例》、《重慶市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》和《重慶市人口與計(jì)劃生育條例》。

2015年1月1日，新制定的《重慶市勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》開始施行。新修訂的《重慶市法律援助條例》2014年5月1日施行、新修訂的《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》2014年11月1日施行，新修訂的《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量條例》也于2015年1月1日施行……

患有心臟病、糖尿病、高血壓的劉娥，近年來每年要入院一次。2014年10月，老人再次住進(jìn)巴南區(qū)人民醫(yī)院心內(nèi)科。可因?yàn)樗腋浇挥袇^(qū)人民醫(yī)院一家醫(yī)院，就是醫(yī)院床位緊張，她也只能住在醫(yī)院的過道里就醫(yī)，非常不方便。

而在重慶的大醫(yī)院里，同樣人滿為患。患者苦，醫(yī)護(hù)人員也超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。重慶市中醫(yī)院風(fēng)濕科，是一個(gè)建科只有兩年的新科室，兩年里門診量已翻了三倍。

就醫(yī)難，成為困擾百姓的一大民生難題。如何從立法上解決、引領(lǐng)改革？2014年11月1日正式實(shí)施的《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》做了很好的解答。

《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的修訂，在程序上罕見地經(jīng)歷了四次審議才修訂通過。與三審稿相比，四審稿有多達(dá)近40條的改動(dòng)。而這些改動(dòng)，主要圍繞如何放開社會(huì)辦醫(yī)。重慶市人大教科文衛(wèi)委主任委員蘭運(yùn)華開門見山指出，這部條例的修訂，是針對(duì)問題立法、立法解決問題。

對(duì)比原《條例》，新《條例》加大了對(duì)社會(huì)辦醫(yī)的支持力度，尤其是放寬了民營(yíng)資本申請(qǐng)?jiān)O(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。此外，進(jìn)一步下放了審批權(quán)限、優(yōu)化了審批程序。針對(duì)公眾長(zhǎng)期以來普遍關(guān)心的醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量、醫(yī)療行業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序問題，新《條例》也將原先的“執(zhí)業(yè)管理”一章，分解為“執(zhí)業(yè)規(guī)范”和“監(jiān)督管理”兩章，予以了強(qiáng)化。一方面“大膽放”，一方面“堅(jiān)決管”，新《條例》的施行將很好化解就醫(yī)難。

2014年，重慶市人大法制委通過加強(qiáng)統(tǒng)一審議前、中、后的各項(xiàng)工作，堅(jiān)持針對(duì)問題立法、立法解決問題，較好處理了法規(guī)的穩(wěn)定性與變動(dòng)性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性、原則性與可執(zhí)行性等關(guān)系。

張鎮(zhèn)洲告訴記者，在修訂《重慶市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理?xiàng)l例》時(shí)，認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中全會(huì)提出的“全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度”的精神，取消了定期監(jiān)督檢驗(yàn)及其收費(fèi)，改由政府財(cái)政承擔(dān)，并增加了規(guī)范檢驗(yàn)行為的規(guī)定；集中修改的《重慶市城市園林綠化條例》等4件法規(guī)，以具體的立法實(shí)踐響應(yīng)了重大改革于法有據(jù)的要求，助推了重慶深化行政審批制度改革；在修訂《重慶市勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》過程中，立足方便勞動(dòng)者投訴的宗旨，確定只要屬于勞動(dòng)保障監(jiān)察事項(xiàng)，即使不屬于接收案件的人力社保部門管轄，也應(yīng)先行受理再移送管轄的制度安排，充分體現(xiàn)了立法工作以人為本、“立權(quán)”與“立責(zé)”相統(tǒng)一的精神，確保了法規(guī)更具可執(zhí)行性。

創(chuàng)新監(jiān)督方式，委托第三方開展企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境評(píng)議調(diào)查

Innovate Supervision Ways, Entrust a Third Party to Carry out Evaluation Survey of Enterprise Legal System Environment Development

2014年12月26日下午，重慶市四屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議第二次全體會(huì)議舉行。市人大法制委主任委員余捷宣布了企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作評(píng)議測(cè)評(píng)結(jié)果，為2014年重慶市人大常委會(huì)歷時(shí)8個(gè)月開展的關(guān)于企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作評(píng)議劃上了句號(hào)。

在這次常委會(huì)上，受黃奇帆市長(zhǎng)委托，重慶市政府常務(wù)副市長(zhǎng)翁杰明就市政府關(guān)于企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作整改情況向大會(huì)作報(bào)告。經(jīng)分組審議后，到會(huì)的40余名常委會(huì)組成人員以無記名投票的方式對(duì)市政府整改工作情況進(jìn)行了滿意度測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)結(jié)果顯示，常委會(huì)組成人員對(duì)整改工作情況總體評(píng)價(jià)是滿意的。

這是重慶市人大常委會(huì)首次對(duì)市政府整改工作情況進(jìn)行的滿意度測(cè)評(píng)，進(jìn)一步彰顯了人大監(jiān)督政府工作的剛性，將人大監(jiān)督工作推向新的高度，也為企業(yè)發(fā)展擎起公平與法制的藍(lán)天。

早在2014年年初，重慶市人大就將依法治市，評(píng)議政府關(guān)于企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境作為一項(xiàng)重要的監(jiān)督工作進(jìn)行部署。5月，這一工作全面啟動(dòng)。8個(gè)月里，重慶市人大常委會(huì)先后召開24次調(diào)研座談會(huì)傾聽企業(yè)“訴苦”；邀請(qǐng)市人大代表深入各類企業(yè)實(shí)地調(diào)研；對(duì)市政府關(guān)于企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境工作的報(bào)告進(jìn)行了審議，年底對(duì)政府整改報(bào)告進(jìn)行了再次專題審議并進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)票決……

》2014年12月26日，評(píng)議企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境。攝影/楊波

為了把這一工作評(píng)議做實(shí)做透，2014年6月17日，市人大常委會(huì)委托第三方機(jī)構(gòu)——西南政法大學(xué)對(duì)全市企業(yè)發(fā)展制度建設(shè)情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估對(duì)象為市政府及其部門涉及企業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件。其中，市政府規(guī)章41件，市政府規(guī)范性文件659件，市政府各職能部門的規(guī)范性文件130件。

“這次委托第三方高校獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估，系統(tǒng)全面，在全國(guó)是一個(gè)創(chuàng)新，是一種新嘗試，這也是落實(shí)十八屆四中全會(huì)決議一個(gè)很好的行動(dòng)。”西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)岳彩申說。

》測(cè)評(píng)投票 攝影/楊波

兩個(gè)月后，西南政法大學(xué)拿出了一個(gè)規(guī)范性文件評(píng)估的總報(bào)告和747份單項(xiàng)評(píng)估報(bào)告。

重慶市人大常委會(huì)還委托重慶市社情民意調(diào)查中心，對(duì)全市企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境情況進(jìn)行第三方調(diào)查。經(jīng)過電話調(diào)查，分門別類抽樣調(diào)查了900家企業(yè)，最終形成了專門的調(diào)查報(bào)告。結(jié)果顯示，被調(diào)查企業(yè)對(duì)重慶企業(yè)發(fā)展法制環(huán)境整體滿意率為85.9%。

重慶市人大常委會(huì)也委托各區(qū)縣人大常委會(huì)開展問卷調(diào)查，收回有效問卷9952份，并在調(diào)研中向市政府通報(bào)了90余個(gè)問題和建議。

在深入、立體、多樣的全景調(diào)研中，重慶市人大常委采取了6+1”方式，即成立領(lǐng)導(dǎo)小組和6個(gè)調(diào)研組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專門辦公室負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)。6個(gè)調(diào)研組由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)，圍繞評(píng)議內(nèi)容，以座談?wù){(diào)研、委托評(píng)估、問卷調(diào)查為主，輔以實(shí)地考察、典型調(diào)查、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、文獻(xiàn)研究等形式開展。

自工作評(píng)議開展以來，市政府及其部門堅(jiān)持邊評(píng)邊改，針對(duì)問題和建議整改，先后出臺(tái)了“深化工商登記制度改革實(shí)施方案”、“完善小微企業(yè)扶持機(jī)制實(shí)施方案”等文件，并召開了“加強(qiáng)涉企收費(fèi)管理、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)座談會(huì)”等系列涉企工作會(huì)議，支持和服務(wù)企業(yè)發(fā)展的相關(guān)工作得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

如今，市政府有關(guān)部門對(duì)16個(gè)問題、41項(xiàng)整改建議進(jìn)行了落實(shí)；評(píng)議中反映的33件個(gè)案、534件需要廢止或修改的涉企規(guī)范性文件，目前已經(jīng)辦結(jié)辦理。

“通過這次專項(xiàng)工作評(píng)議，市政府動(dòng)真格了，清理了很多制約企業(yè)發(fā)展的‘條條框框’，企業(yè)獲益良多。”市人大常委會(huì)委員、重慶海電風(fēng)能集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)譚建旗說。重慶市人大法制委主任委員余捷認(rèn)為，通過開展工作評(píng)議、創(chuàng)新人大監(jiān)督方式，有利于督促和幫助政府改進(jìn)工作、理清思路、尋找出路，有利于推動(dòng)法治建設(shè)。

通過此次工作評(píng)議，還促使《重慶市行政機(jī)關(guān)規(guī)定性文件制定程序規(guī)定》納入2015年立法計(jì)劃。