完善高校預(yù)算編制的探討
——基于部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算編制實務(wù)視角

□（南京工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇南京210023）

新《高等學(xué)校財務(wù)制度》（財教［2012］488）號）中提到“高等學(xué)校財務(wù)管理的主要任務(wù)是：合理編制學(xué)校預(yù)算，有效控制預(yù)算執(zhí)行”，預(yù)算管理是高校財務(wù)制度改革的核心，而預(yù)算編制不僅是預(yù)算管理的重要組成部分，還是預(yù)算管理的起點、龍頭和核心環(huán)節(jié)。預(yù)算編制是否規(guī)范合理、科學(xué)將直接影響預(yù)算的執(zhí)行，影響高校的永續(xù)生存與發(fā)展。

一、高校預(yù)算編制的內(nèi)容

高校預(yù)算編制分為上報財政的部門預(yù)算編制和校內(nèi)預(yù)算編制。

（一）部門預(yù)算編制

部門預(yù)算采取自下而上的編制方式，實行“二上二下”的編報審核程序，包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。

1.收入預(yù)算編制。收入預(yù)算包括財政補助收入、專戶管理行政事業(yè)性收費、其他非稅收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、其他收入、以前年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金。財政補助收入一般是綜合定額（生均定額加上師資系數(shù)等，有的省份還考慮績效系數(shù)）加上離退休補助經(jīng)費。其他收入是高校依據(jù)相關(guān)政策，參照學(xué)校近幾年的生源及收入狀況，并充分考慮影響收入的各項因素，科學(xué)合理進(jìn)行預(yù)測。

2.支出預(yù)算編制。部門支出預(yù)算編制采用零基預(yù)算法，包括基本支出和項目支出。（1）基本支出預(yù)算實行定員定額管理，其中人員支出預(yù)算是根據(jù)各校上報到預(yù)算基礎(chǔ)信息庫中的人員的各類資料，并按照相關(guān)政策規(guī)定據(jù)實核定；日常公用支出預(yù)算按理應(yīng)按綜合定額標(biāo)準(zhǔn)核定，但對高校此項一般不作要求，只是近年來要求壓減一般性支出，除特殊情況外，商品服務(wù)支出總額不得突破上一年度預(yù)算數(shù)。（2）項目支出預(yù)算按照項目管理的規(guī)定編制，要求進(jìn)行科學(xué)論證和合理排序，納入項目庫，編制中長期項目安排計劃，結(jié)合財力狀況，在預(yù)算中優(yōu)先安排急需可行的項目。如支出預(yù)算中涉及政府采購的項目，還需編制政府采購預(yù)算。

（二）校內(nèi)預(yù)算編制

因各校的實際情況、業(yè)務(wù)規(guī)模、管理水平、工作基礎(chǔ)等現(xiàn)狀均不相同，高校校內(nèi)預(yù)算編制情況比較復(fù)雜。大多數(shù)高校按照高校財務(wù)制度中規(guī)定的“高等學(xué)校預(yù)算應(yīng)當(dāng)自求收支平衡，不得編制赤字預(yù)算”的精神編制校內(nèi)預(yù)算，編制也采取自下而上的編制方式，實行“二上二下”的編報審核程序，包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。

收入預(yù)算編制參照部門預(yù)算中的收入預(yù)算編制，會有部分微調(diào)。對于支出預(yù)算，比部門預(yù)算更加細(xì)化，大多數(shù)學(xué)校是將人員經(jīng)費預(yù)算留在校級本部，只是將日常運行經(jīng)費下?lián)芙o各院系。就下?lián)芊绞蕉砸泊嬖诤艽蟮牟町悾活愂?，有的學(xué)校使用上報財政部門的收入預(yù)算金額作為校內(nèi)預(yù)算的支出預(yù)算的限額，在支出預(yù)算中，將學(xué)校重點建設(shè)的項目資金留足后，對各院系、各職能部門上報的資金預(yù)算進(jìn)行平衡，再進(jìn)行分配；另一類是，支出總額仍然使用上報部門預(yù)算中的收入測算數(shù)，在支出預(yù)算中，先將學(xué)校重點建設(shè)的項目資金留足，再按學(xué)校制定的定額標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)各院系的預(yù)算，余額在各職能部門上報的資金預(yù)算中進(jìn)行平衡；第三類是，對各院系、各職能部門上報的資金預(yù)算進(jìn)行平衡，先確定支出預(yù)算，為了避免赤字預(yù)算，將上報財政部門的收入預(yù)算數(shù)進(jìn)行調(diào)整。

二、現(xiàn)行高校預(yù)算編制中存在的問題

（一）預(yù)算觀念淡薄，重視不夠，未單獨設(shè)置預(yù)算部門

目前國內(nèi)高校對預(yù)算管理重視不夠，宣傳力度不大，缺乏全員參加，基本上都沒有設(shè)置相對獨立的預(yù)算部門，預(yù)算編制大都由財務(wù)處負(fù)責(zé)，財務(wù)人員臨時參與預(yù)算編制，人員也大多是兼職。預(yù)算編制程序高度分散化和碎片化，在編制預(yù)算草案前，財務(wù)人員關(guān)注的是資金的收支平衡，對于各部門各項目投入資金的比例及投入支出效益的論證既不了解也不關(guān)注。而各院系既不清楚學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃和中期目標(biāo)、學(xué)校重點投入和優(yōu)先建設(shè)的項目，也不了解學(xué)校的收入、支出、債務(wù)等情況，因而編制過程中將關(guān)注的焦點放在爭奪資源方面。財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算管理的全過程，既是預(yù)算編制主體，又是預(yù)算執(zhí)行主體和監(jiān)督主體，這種角色設(shè)置顯然是不合理的。

（二）預(yù)算編制粗糙，內(nèi)容不完整且缺乏科學(xué)性

1.部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算 “兩張皮”。預(yù)算編制存在缺陷，方法不科學(xué)不合理，名義上采用零基預(yù)算，實際上由于多方面的原因，大都采用的是“基數(shù)+增長”編制預(yù)算的方式，再加上部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算編制時間上不一致，導(dǎo)致學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略和實際支出脫節(jié)、部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算“兩張皮”。

2.不重視基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集。對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集不重視，人員、學(xué)生等數(shù)據(jù)信息填報不全，項目立項論證不充分，部門預(yù)算中大都不包括影響學(xué)校財務(wù)安全的債務(wù)預(yù)算 （有的高校只是在編制校內(nèi)預(yù)算時考慮了債務(wù)預(yù)算）。

3.收入預(yù)計不足。我國高校普遍經(jīng)歷了新校區(qū)建設(shè)、生源擴(kuò)招的規(guī)模擴(kuò)張期，現(xiàn)進(jìn)入了一個從規(guī)模擴(kuò)張的外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向以提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平的內(nèi)涵式建設(shè)的嶄新階段。面對教育形勢的巨大變化，為了在競爭中立于不敗之地，高校經(jīng)濟(jì)活動更加多元化，不再局限于教學(xué)科研，還產(chǎn)生了校企合作、對外投資、校區(qū)出租出借、對外融資等經(jīng)濟(jì)活動，形成了以財政撥款為主，以學(xué)雜費、科研經(jīng)費等事業(yè)收入為輔，接受社會捐贈、經(jīng)營收入、其他資金收入的多渠道經(jīng)費投入機(jī)制。但有的高校出于某方面的考慮，在預(yù)算編制時對收入的測算既不全也不足。

4.內(nèi)容不完整。要實現(xiàn)4%目標(biāo)，教育經(jīng)費的投入是全方位的，除了生均定額提高之外，財政專項投入力度也空前加大，除了“985”、“211”工程、“333”高層次人才培養(yǎng)、重點實驗室建設(shè)、重點學(xué)科建設(shè)之外，還有諸如優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程、中央支持地方高校發(fā)展、協(xié)同創(chuàng)新、資源庫建設(shè)、實訓(xùn)基地建設(shè)等專項，這些專項大都需要學(xué)校進(jìn)行配套，因各高校的資金并不寬裕，在前一年度編制部門預(yù)算時，對于這些不能確定究竟何時才會下達(dá)的專項，一般未納入預(yù)算。

由于缺乏科學(xué)合理的預(yù)算編制，緊缺與浪費并存，一方面重復(fù)建設(shè)、資源浪費、年底突擊花錢現(xiàn)象嚴(yán)重，另一方面一些重點項目建設(shè)因預(yù)算不夠，不斷需要追加，預(yù)算缺乏剛性，超預(yù)算現(xiàn)象也時有發(fā)生。

（三）部門預(yù)算編制中資金分配限定不科學(xué)

部門預(yù)算對資金分配有嚴(yán)格的規(guī)定，在人員經(jīng)費支出中，除了基本工資、津貼補貼、社會保障繳費及部分績效工資允許用財政補助資金安排外，諸如住房公積金、其他工資福利支出、部分退休人員津貼及外聘教師酬金等人員支出必須用財政專戶管理資金（學(xué)雜費）等其他資金安排，能用財政補助資金安排的人員經(jīng)費不足全校人員經(jīng)費的二分之一。財政補助資金一般是按進(jìn)度下達(dá)用款指標(biāo)，而高校的學(xué)雜費收入一般到9月份以后才能實現(xiàn)，財政要在收到學(xué)校上繳的款項后才會下達(dá)用款指標(biāo)。為了穩(wěn)定教師隊伍，一般有科研經(jīng)費沉淀資金的高校都會先用其墊付人員工資，等國庫下達(dá)用學(xué)雜費安排的人員經(jīng)費指示后，再將資金還回去?？蒲薪?jīng)費沉淀資金不足的高校連正常的運轉(zhuǎn)都難以維持，“串用”、“套用”資金的情況時有發(fā)生。

（四）校內(nèi)預(yù)算編制缺乏科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系

高校預(yù)算編制涉及人事、教學(xué)、科研、行政、后勤、學(xué)工等部門，如何根據(jù)部門、業(yè)務(wù)、經(jīng)費類型特點確定合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，定額標(biāo)準(zhǔn)體系如何構(gòu)建等，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)高校通常根據(jù)經(jīng)驗和以往的數(shù)據(jù)制定出一個定額標(biāo)準(zhǔn)，存在隨意定標(biāo)準(zhǔn)、盲目增加或削減預(yù)算項目與金額的現(xiàn)象，造成所編制的預(yù)算不科學(xué)不全面。

三、完善高校預(yù)算編制的對策

隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校經(jīng)濟(jì)活動更加復(fù)雜，資源配置決策也更加困難，如何用好、管好教育經(jīng)費，加大內(nèi)涵建設(shè)投入，逐步壓縮“三公經(jīng)費”等一般性公用支出，將經(jīng)費配置重心轉(zhuǎn)向教學(xué)科研專業(yè)建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、實驗實訓(xùn)基地建設(shè)等方面，確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效，提高資金使用效益，優(yōu)化資源配置，防范財務(wù)風(fēng)險，高校預(yù)算編制改革迫在眉睫。

（一）完善預(yù)算編制的組織結(jié)構(gòu)，設(shè)置單獨的預(yù)算部門，提高預(yù)算編制的參與度

根據(jù)新的高校財務(wù)制度的要求，高校預(yù)算需經(jīng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子集體審議通過后上報，故學(xué)校黨委會是預(yù)算管理的最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算的審議批準(zhǔn)。預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)可以設(shè)置預(yù)算管理委員會，由校長親自負(fù)責(zé)，財務(wù)、人事、教學(xué)、科研等相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人和有經(jīng)驗的專家教授參與，全面負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作，負(fù)責(zé)根據(jù)學(xué)校各項事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)，將學(xué)校發(fā)展的總體目標(biāo)分解成若干具體目標(biāo)，以預(yù)算指標(biāo)形式加以量化，并分解到各職能部門，對各部門預(yù)算執(zhí)行負(fù)有監(jiān)督考核和指導(dǎo)的責(zé)任。通過強(qiáng)化激勵約束機(jī)制，確定各部門的責(zé)、權(quán)、利，真正做到事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一，一方面可以調(diào)動各方主動參與預(yù)算編制的積極性，另一方面可以整合優(yōu)化資源配置，提高資金的使用效益，從而規(guī)范管理，防范風(fēng)險。預(yù)算管理委員會下設(shè)的預(yù)算管理辦公室（可掛靠財務(wù)處）是學(xué)校預(yù)算管理主管部門，負(fù)責(zé)提出預(yù)算建議方案及預(yù)算調(diào)整建議方案，具體組織完成部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算編制、執(zhí)行，向主管校領(lǐng)導(dǎo)及上級主管部門報告學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況。各院系和職能部門是預(yù)算的具體執(zhí)行單位，負(fù)責(zé)制定本部門的預(yù)算草案，執(zhí)行黨委會批準(zhǔn)的預(yù)算方案。

（二）調(diào)整部門預(yù)算編制中資金分配限額，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性

新《高等學(xué)校財務(wù)制度》中提到“國家對高等學(xué)校實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法”，“高等學(xué)校預(yù)算應(yīng)當(dāng)自求收支平衡”，既然如此，財政部門對高校各項資金的支出不應(yīng)過多的進(jìn)行限定，高?？筛鶕?jù)自身的實際情況來進(jìn)行平衡，這樣才能讓實際支出與上報財政的預(yù)算一致起來，避免 “套用”、“串用”資金的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）做好預(yù)算編制的基礎(chǔ)工作，完善校內(nèi)預(yù)算編制的依據(jù)

預(yù)算編制是一個系統(tǒng)性的工作，基礎(chǔ)工作既是起點又是重點。平時要注重教師、學(xué)生等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集，項目儲備庫的建設(shè)，綜合以往的支出情況，做好各項測算工作，并針對本校的特點和實際情況，組織相關(guān)人員進(jìn)行評估論證，建立科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。比如對通用支出辦公費、差旅費等，制定出統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，下?lián)芙o各院系的教學(xué)業(yè)務(wù)費生均定額可以某日的學(xué)生人數(shù)為準(zhǔn)，換算成自然生數(shù)，乘上基數(shù) （也就是學(xué)校自定的標(biāo)準(zhǔn)定額），并參照財政學(xué)科系數(shù)、學(xué)生繳費率等指標(biāo)下達(dá)。對教學(xué)運行費、實驗室運行費、畢業(yè)設(shè)計費、就業(yè)經(jīng)費、學(xué)生活動費、校企合作經(jīng)費等共性項目學(xué)校還可以提供具體的指導(dǎo)建議。此標(biāo)準(zhǔn)體系并非一成不變，要結(jié)合學(xué)校發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和外部環(huán)境變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修訂，體現(xiàn)向內(nèi)涵建設(shè)投入的傾斜，才能保證高校的可持續(xù)發(fā)展。

（四）改變預(yù)算編制的方法，適應(yīng)新的形勢

教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》（教財［2007］1號）第13條規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展需求和綜合財力可能，編制中長期財務(wù)收支計劃，學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃必須與財務(wù)收支計劃相適應(yīng)”。隨著部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類等改革進(jìn)一步深入，黨的十八大關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署中提出了“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，克服單純編制年度預(yù)算的短期行為。而目前國內(nèi)高校主要采用的是“基數(shù)+增長”、零基預(yù)算法，一般只編制年度預(yù)算，未編制中期或長期預(yù)算，這勢必不會重視高校發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)和最高目標(biāo)，勢必不會重視高校財務(wù)的可持續(xù)發(fā)展和高校的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國高等教育辦學(xué)環(huán)境的變化，需要進(jìn)行預(yù)算編制改革。滾動預(yù)算法結(jié)合了靜態(tài)和動態(tài)，既注重固定預(yù)算年度的靜態(tài)，又強(qiáng)調(diào)了固定期的滾動性，適合中期預(yù)算編制。可以在目前的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃,對專項支出預(yù)算編制進(jìn)行改革，嘗試采用3至5年中長期滾動預(yù)算的方式進(jìn)行，每年編制一次，逐期向后滾動，并根據(jù)實際執(zhí)行情況和學(xué)校的工作重心不斷對后幾年的預(yù)算進(jìn)行更新完善。在此基礎(chǔ)上，逐步探索建立月度預(yù)算、季度預(yù)算、年度預(yù)算和中期預(yù)算相結(jié)合，以滾動預(yù)算為主，其他方式為輔的預(yù)算編制體系，使預(yù)算編制更科學(xué)，這也是黨的十八大的要求。

（五）改變預(yù)算編制的程序，使部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算編制“兩張皮”成為“一張皮”

為加強(qiáng)預(yù)算績效管理，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，進(jìn)一步提高資金的使用效益，確保校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行與上報的預(yù)算嚴(yán)格一致，變部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算編制“兩張皮”為“一張皮”，學(xué)校的收支必須全部納入預(yù)算，包括銀行貸款也要納入預(yù)算，以保證預(yù)算編制范圍的完整和真實。切實做到收入“一個籠子”，預(yù)算“一個盤子”，支出“一個口子”。可以將校內(nèi)預(yù)算編制時間提前，與部門預(yù)算編制同步。在預(yù)算年度前一年6月進(jìn)行部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的申報時，各部門同時負(fù)責(zé)編制本部門的預(yù)算，對于定額部分待核定后一并下達(dá)，不需要申報。除定額之外的歸口管理及專項支出，各部門需結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、本年度工作要點及本部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)、年度工作計劃，統(tǒng)籌考慮項目前期工作、實施條件，預(yù)算年度內(nèi)進(jìn)行項目時的資金需求測算，科學(xué)合理地編制預(yù)算。對于重大項目（50萬元以上）專項支出還必須提供立項論證，預(yù)期目標(biāo)報告，相關(guān)的業(yè)績指標(biāo)，包括前期的成果及將來的預(yù)計成果等。預(yù)算管理辦公室根據(jù)學(xué)校發(fā)展計劃、綜合財力，參照上年度預(yù)算的執(zhí)行情況和各部門上報的預(yù)算，與各院系和職能部門再次協(xié)調(diào)，綜合平衡后，報學(xué)校黨委會審議，再按主管部門和財政的要求完成部門預(yù)算的編報工作。11月份左右，根據(jù)財政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，編制時，預(yù)算管理辦公室根據(jù)實際情況對除財政補助收入之外的收入再次評估確定后，對部分支出預(yù)算預(yù)分配方案進(jìn)行調(diào)整，并將修訂后的定額及預(yù)算分配方案下達(dá)給各院系及職能部門，各部門根據(jù)要求及實際情況進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算支出，定稿后報預(yù)算管理辦公室。預(yù)算管理辦公室對全校支出預(yù)算和政府采購預(yù)算進(jìn)行細(xì)化，綜合平衡后報學(xué)校黨委會審議，完成部門預(yù)算的編報工作。這樣通過由下而上、由上而下、上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總的程序，部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算就同時完成了。