事業(yè)單位改革的法治維度分析

廖原

摘 要：事業(yè)單位被定位為由國家設(shè)立向社會提供公共服務(wù)的組織，然而在實踐中，事業(yè)單位公益服務(wù)的職能并未能很好地實現(xiàn)，難以契合向社會提供公益服務(wù)的目標(biāo)，改革勢在必行。黨的十八大報告提出要運用法治思維和法治方式深化改革，推動發(fā)展。法治是實現(xiàn)國家治理的最優(yōu)選擇，因此事業(yè)單位的分類化改革也應(yīng)在法治化的框架下進行。十八屆四中全會進一步強調(diào)了要依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，加強社會組織的立法。應(yīng)通過對《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂，將事業(yè)單位轉(zhuǎn)化為事業(yè)組織，強化對公益服務(wù)提供的監(jiān)管，為事業(yè)單位的改革提供法治化保障。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;事業(yè)組織;管理暫行條例;法治完善

中圖分類號：D630 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? 文章編號：1004-1494（2015）01-0109-04

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《條例》）是我國目前對事業(yè)單位管理中較為重要的法律依據(jù)，自頒布至今已歷時16年，盡管在2004年進行過一次修訂，但總體而言已難以適應(yīng)事業(yè)單位改革與發(fā)展的需要，更不符合我國建設(shè)法治政府的目標(biāo)要求。黨的十八屆四中全會提出要依法加強和規(guī)范公共服務(wù)，加強針對社會組織管理的立法。從完善立法的需要，應(yīng)當(dāng)對《條例》進行適時的修訂，以增強其法規(guī)范的及時性、系統(tǒng)性、針對性與有效性?！稐l例》的修訂應(yīng)首先對事業(yè)單位性質(zhì)進行重新定位，以事業(yè)組織來替代目前事業(yè)單位的稱謂，并通過內(nèi)容的修整強化對公益服務(wù)的監(jiān)管，發(fā)揮法治在事業(yè)單位改革中的引領(lǐng)和規(guī)范作用。

一、《條例》已難以適應(yīng)事業(yè)單位改革的需要

（一）《條例》名稱與內(nèi)容不協(xié)調(diào)

一部法律或法規(guī)的名稱與其內(nèi)容之間應(yīng)當(dāng)構(gòu)成統(tǒng)領(lǐng)和涵蓋的邏輯關(guān)聯(lián)，法規(guī)范的名稱應(yīng)該能夠把整部規(guī)范中所涉及的內(nèi)容包涵并且不會讓人引發(fā)歧義。因此法規(guī)范的名稱最好是使用界定準(zhǔn)確、涵蓋性強的詞匯，以免導(dǎo)致名稱與內(nèi)容之間的邏輯不周延，影響到法規(guī)范自身應(yīng)達(dá)至的系統(tǒng)性、前瞻性與可操作性。

1. 《條例》名稱局限于登記。

從《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的名稱來看，登記管理這一詞的含義其實并不是非常的明確，一是因其過于強調(diào)登記，這容易讓人認(rèn)為登記就是對事業(yè)單位進行管理的最主要方式，基本上是適用登記的手段來管理事業(yè)單位。另一種含義則會讓人認(rèn)為這個條例是規(guī)范登記活動的，亦即對登記行為的管理。如1994年民政部發(fā)布的《婚姻登記管理條例》即是對婚姻登記這種行為進行管理的法規(guī)范?？梢姷怯浌芾硪辉~適用在《事業(yè)單位登記管理暫行條例》確有意義不清之嫌。因法規(guī)范名稱的限定性與其命名所要求的嚴(yán)肅、嚴(yán)格的法定屬性，《條例》的名稱實際上也限制了對于事業(yè)單位采取規(guī)制手段的拓展，管理與監(jiān)督的手段欠缺，只能局限在登記管理的框架之內(nèi)。因此要強化對事業(yè)單位的監(jiān)督管理以體現(xiàn)事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)，不僅僅是條例內(nèi)容的更新與調(diào)整，該條例的名稱還需另外斟酌。

2. “暫行”二字已完成歷史使命。

原先將條例定位為“暫行條例”，是因為當(dāng)時《條例》出臺時立法機關(guān)感覺條件還不夠成熟，經(jīng)過實踐，待成熟時再重新修訂以便更好實施。任何法規(guī)范都會隨著時間的推移和社會的變遷而被修改或廢止，不會因為其名稱上沒加上暫行二字就會永久具有效力。盡管使用暫行二字可以突出該法規(guī)的實驗性，但并不利于執(zhí)行，反而會降低人們對法規(guī)范執(zhí)行效力的信心，從而使人對法規(guī)范的穩(wěn)定性產(chǎn)生懷疑，以短期行為來回應(yīng)暫行條例的施行?！稐l例》實施至今已16年，目前對于事業(yè)單位的管理，國家已經(jīng)有了比較明確的改革目標(biāo)和發(fā)展定位。進一步修訂《條例》時，暫行二字勢必要去掉。

（二）《條例》的內(nèi)容難以與事業(yè)單位的改革方向相適應(yīng)

國務(wù)院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出了法治政府的建設(shè)需要將政企分開、政事分開，政府與市場、政府與社會的關(guān)系基本理順。法治政府的建設(shè)目標(biāo)涉及到事業(yè)單位管理體制改革，以及政府對于社會管理和公共服務(wù)職能的提供。市場經(jīng)濟體制的變革同時要求政治體制與之相配套，事業(yè)單位管理體制的改革是政治體制改革的重要構(gòu)成，而對于事業(yè)單位管理體制及其公益服務(wù)職能的提供仍存在著較大的法治空白?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中也適時地提出：“到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)水平公正的中國特色公益服務(wù)體系”的目標(biāo)。以上兩大目標(biāo)之間存在著密切的邏輯關(guān)聯(lián)，因此我國應(yīng)當(dāng)把法治政府建設(shè)目標(biāo)與建設(shè)中國特色公益服務(wù)體系的目標(biāo)相結(jié)合，通過法治方式進行共建。

黨的十八屆四中全會《決定》明確指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”作為目前我國在對事業(yè)單位進行登記管理領(lǐng)域的最高法規(guī)范，《條例》及其實施細(xì)則只在事業(yè)單位的登記范圍、登記管轄、登記事項和登記程序等方面做出了原則性規(guī)定，事關(guān)公益事業(yè)發(fā)展和事業(yè)單位改革需要把握的內(nèi)容都沒有能夠涉及，并且對于事業(yè)單位的管理也欠缺操作性，缺乏對于公益服務(wù)社會化的規(guī)范適應(yīng)力。因此，當(dāng)下需要著力進行的工作是將《條例》的內(nèi)容進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以期起到確立事業(yè)單位的準(zhǔn)入條件，對其管理體制改革方向、公益服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)與績效起到定規(guī)立范，達(dá)至兼顧事業(yè)單位改革所需具備的前瞻性、系統(tǒng)性、實用性、適用性的效果。

（三）《條例》對事業(yè)單位的定位導(dǎo)致其創(chuàng)辦主體過于單一

對《條例》進行修訂，首先需要把握的是立法的目的和立法的內(nèi)容?；凇稐l例》的內(nèi)容難以適應(yīng)社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展，尤其是在中央已經(jīng)出臺了一系列加強社會組織管理和分類推進事業(yè)單位改革的重要文件背景之下，有必要重新審視《條例》的內(nèi)容。

《條例》將事業(yè)單位定義為，“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。事業(yè)單位的屬性是以國家機關(guān)舉辦或利用國有資產(chǎn)舉辦來進行的定位，帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩。雖然該定義試圖厘清事業(yè)單位的內(nèi)涵和外延，但也限制了事業(yè)單位的改革與發(fā)展。endprint

事業(yè)單位這樣的定位存在以下比較突出的問題：（1）導(dǎo)致事業(yè)單位政事不分、事企不分，機制不活;（2）導(dǎo)致公益服務(wù)供給總量不足，供給的方式單一，社會資源得不到有效的配置從而又影響到公益服務(wù)健康有序的發(fā)展;（3）按照該定義，民間舉辦的公益組織不能納入事業(yè)單位登記管理范疇。而實質(zhì)上，民間舉辦的公益組織和事業(yè)單位都是從事公益服務(wù)的社會組織，其最大區(qū)別在于舉辦主體與所有制形式不同，民間舉辦的公益組織的登記設(shè)立需要由《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》來規(guī)范。同是提供公益服務(wù)的組織設(shè)立時卻要適用兩套法規(guī)則，導(dǎo)致法制不統(tǒng)一;（4）將事業(yè)單位登記的范圍限定在需“具備法人條件”，直接導(dǎo)致了我國還有30多萬家經(jīng)過機構(gòu)編制部門審批的事業(yè)單位因不具備法人資格而未能登記。

《條例》將事業(yè)單位界定為社會服務(wù)組織并未限定于法人，而在其后的具體規(guī)定中又將社會服務(wù)組織的內(nèi)涵與外延進行了極大的限制。實際上縮小了事業(yè)單位的范圍，阻礙了事業(yè)單位舉辦主體的多元化，這與中央《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中強調(diào)的發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會力量廣泛參與，引入市場競爭機制，充分調(diào)動各方面積極性，不斷增強公益事業(yè)發(fā)展活力的精神發(fā)生了嚴(yán)重的沖突?！肮参锲沸再|(zhì)和程度的差異客觀上決定了公共服務(wù)供給主體的多元性和供給機制的多樣性。但客觀情況是，政府角色定位不清使事業(yè)單位和政府的權(quán)責(zé)關(guān)系無法得到科學(xué)界定和合理劃分，事業(yè)單位長期依附于政府，其制度移植的意愿和能力受到鉗制?！盵1]因此事業(yè)單位的改革更應(yīng)強調(diào)其社會性而需要弱化國家性。

（四）《條例》欠缺對事業(yè)單位的管理手段

依據(jù)《條例》的規(guī)定，事業(yè)單位登記管理機關(guān)目前所能做的事情就是給事業(yè)單位法人進行身份登記，在對事業(yè)單位的管理環(huán)節(jié)上，《條例》只有為數(shù)不多的一些規(guī)定，因此，對于事業(yè)單位的監(jiān)管上屬于《條例》的制度短板?，F(xiàn)有的規(guī)定也都僅限于對事業(yè)單位的登記手續(xù)，而對于事業(yè)單位是否能履行公益服務(wù)的職能，《條例》基本沒有確立監(jiān)管職權(quán)以及監(jiān)管措施。十八屆四中全會對于全面推進依法治國提出具體要求，強調(diào)“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。”政府對于事業(yè)單位提供的公益服務(wù)行為無法監(jiān)管，直接影響到《條例》本身實施的權(quán)威性。

在中央所確立的事業(yè)單位改革目標(biāo)中，專門提到“公益性事業(yè)單位”的改革，實際上從《條例》對事業(yè)單位的定義，即可知悉，事業(yè)單位與公益服務(wù)是互為一體的概念，然而“公益性定位虛化、公益服務(wù)能力不足，是公益類事業(yè)單位存在的兩個主要問題?！盵2]《條例》所確定的事業(yè)單位的登記制度也只停留于確認(rèn)法人資格，要實現(xiàn)中央提出的事業(yè)單位改革的“功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力”目標(biāo)，需要將目前狹窄的事業(yè)單位的登記管理拓展至社會公益服務(wù)的資格準(zhǔn)入、社會公益服務(wù)秩序的維護和接受公益服務(wù)相對人的權(quán)益保護職能上來。

二、《條例》修改的具體建議

中央已確定了事業(yè)單位管理體制改革和機構(gòu)改革的基本方向，即政事分開，推進社會化進程。目前的體制下，由主管部門對事業(yè)單位進行人財物的管理，在這種體制下，禁錮了事業(yè)單位自身發(fā)展的能動性與自主性，必須要進行變革。從《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》中對公益性非營利事業(yè)單位的定義“可以看出，對于事業(yè)單位的界定從過去以經(jīng)費、編制等方面界定方式轉(zhuǎn)化為從設(shè)立宗旨、舉辦主體、活動性質(zhì)等方面進行界定?！盵3]改革的方向是主管部門對事業(yè)單位的管理要由微觀轉(zhuǎn)向宏觀，事業(yè)單位應(yīng)進入社會，其業(yè)務(wù)應(yīng)呈現(xiàn)社會化和公益性的特色，由此產(chǎn)生了特定的法治需求，需要由立法機關(guān)提供一系列的行為規(guī)范來保障事業(yè)單位改革的法治化進程。要讓監(jiān)管部門有權(quán)進行監(jiān)管，必須由法律、法規(guī)進行授權(quán)。

（一）堅持管辦分離的改革方向

作為事業(yè)單位改革的方向，是將現(xiàn)有的登記管理工作重心從登記向監(jiān)管轉(zhuǎn)變。改革的重心是要強化對事業(yè)單位履行業(yè)務(wù)情況的監(jiān)管。這種監(jiān)管的方向是將現(xiàn)行的主管部門管理模式轉(zhuǎn)化為社會化管理，將主管部門的“辦”，與專門機構(gòu)的“管”相分離。對已經(jīng)設(shè)立的事業(yè)組織是否能向社會提供合格的公益服務(wù)將由專門的管理機關(guān)來進行檢查，這就需要給在對《條例》進行修改時賦予專門管理機關(guān)相應(yīng)的監(jiān)管職能。

（二）將“事業(yè)單位”名稱改為“事業(yè)組織”

把事業(yè)單位改為事業(yè)組織這樣更容易明確單位性質(zhì)，以回應(yīng)前述中對于所有制形式造成的同為公益服務(wù)提供者，而“事業(yè)單位”與“民辦非企業(yè)單位”卻面臨國家的不同對待，以兩套規(guī)則走路的困境。還有相當(dāng)一部分事業(yè)單位因不具備法人資格而進入不了事業(yè)單位登記管理監(jiān)管范圍的尷尬，都可以通過將事業(yè)單位更進一步界定為事業(yè)組織的方式來予以解決。

“組織”是指為了實現(xiàn)既定的目標(biāo)按一定規(guī)則和程序而設(shè)置的多層次崗位及有相應(yīng)人員隸屬關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系的權(quán)責(zé)角色結(jié)構(gòu)。在市場經(jīng)濟條件之下，能夠進入市場運作的并不局限于自然人與法人，還有相當(dāng)一部分非法人組織。不具備法人資格并不影響其獨立的市場主體資格的確立和權(quán)利的享有與義務(wù)的承擔(dān)。原先的《條例》將非法人的事業(yè)單位排除在登記范圍之外顯然不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展中所需的社會公益服務(wù)主體的多元化發(fā)展趨勢。“社會轉(zhuǎn)型要求社會公共事務(wù)的治理主體多元化，治理方式多樣化，各類民間組織作為社會公共事務(wù)的管理主體能夠滿足這樣的要求?！盵4]因此事業(yè)單位的內(nèi)涵與外延必須順應(yīng)社會潮流而進行拓展，將事業(yè)單位的范圍拓展需要尋找一個更為合適界定社會公益服務(wù)提供者的名稱，顯然事業(yè)組織這一個名稱更具有涵蓋性，并且在一定程度上能與國際上對于相關(guān)組織的稱謂接軌。另外“單位”這個名稱的法味道較為淡薄，而“組織”這個稱謂則是標(biāo)準(zhǔn)的法律用語。我國《憲法》中即是使用“事業(yè)組織”的稱謂，《行政處罰法》中也同樣使用了事業(yè)組織的法律概念。從原先《條例》對事業(yè)單位的定義來看，最終也是將事業(yè)單位定位于“社會服務(wù)組織”。因此與其將單位再進行解釋，不如一步到位直接以組織來命名，避免稱謂混用而導(dǎo)致人們在適用法規(guī)時的理解混亂。endprint

（三）強化監(jiān)管職能，將《條例》名稱修改為《事業(yè)組織管理條例》

作為一種手段，登記本身能起到的作用十分有限，但《條例》名稱中去掉“登記”并不是要廢除登記手段。登記本身既可以使事業(yè)單位具備從事業(yè)務(wù)的法定資格，起到證明事業(yè)單位具有法律主體的權(quán)利能力也具有法律主體的行為能力的作用。登記是進行管理與監(jiān)督的前提，之所以要把“登記管理”改為“管理”是因為，管理本身能將登記行為涵蓋其中，理由很簡單，登記本身就是管理的一種方式。

對“管理”二字可以有廣義和狹義的理解，廣義的管理是指應(yīng)用科學(xué)的手段安排組織社會活動，使其有序進行。狹義的管理是指為保證一個單位全部業(yè)務(wù)活動而實施的一系列計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和決策的活動?？梢?，“管理”這兩個字有相當(dāng)豐富的內(nèi)涵。

而且從《條例》的規(guī)范中來觀察，其不僅僅只存在登記一種方式，還有以備案來確認(rèn)資格的方式，顯然登記一詞的涵蓋性是較為欠缺的。另外，事業(yè)單位的設(shè)置并不一定都是以法人為標(biāo)準(zhǔn)，還有相當(dāng)一部分不具備法人資格的事業(yè)單位如何進行管理，原先在《條例》的已有規(guī)范中顯然不能將他們涵蓋進來。對于事業(yè)組織的資格認(rèn)定和資格準(zhǔn)入等內(nèi)容都可以包括在管理活動的內(nèi)涵之中。不僅如此，管理本身還包含了組織和控制的含義。

（四）綜合運用監(jiān)管手段，提升對事業(yè)組織的管理能力

很顯然，對于《條例》進行修改的一個重要原因，就在于目前的事業(yè)單位登記管理機關(guān)難以依據(jù)《條例》中現(xiàn)有的法規(guī)范來監(jiān)督事業(yè)單位的公益服務(wù)活動。因此，《條例》的修訂，監(jiān)督的條款必須要得到加強與充實。對于事業(yè)單位的管理不僅僅是規(guī)范其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和資格設(shè)定，還有對公益服務(wù)秩序進行規(guī)范和對事業(yè)組織合法權(quán)益的維護與保障，對于作為其服務(wù)活動接受者的公眾權(quán)益保護等相關(guān)內(nèi)容，管理本身包涵有控制的功能，控制的效果就是對行為進行監(jiān)督，管理自身也是監(jiān)督的一種直接體現(xiàn)。

事業(yè)單位“改革引發(fā)出如何調(diào)整好各種法律關(guān)系、利益關(guān)系等一系列問題，尤其是涉及職工切身利益的問題，如何通過以人為本的管理方式和理念，實現(xiàn)職工民主參與、民主決策和民主監(jiān)督，成為加強基層事業(yè)單位民主政治建設(shè)的一個重大課題?！盵5]因此，在管理的內(nèi)涵上，還應(yīng)破除以往只強調(diào)國家監(jiān)管的傳統(tǒng)觀念，而更多的體現(xiàn)出治理的圖景，國家與社會及以公民為主體的合作共治的模式，這就需要還權(quán)于民，強化事業(yè)組織工作人員的主體法律地位，去行政化，推進民主化，把事業(yè)組織納入到國家治理體系之中。

將事業(yè)單位的資格確認(rèn)、行為規(guī)范和業(yè)務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督等整個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)都納入到條例的規(guī)范之中，既不像原先將管理手段局限在登記活動之中，造成管理沒有可供適用的有效手段的困局。另外，在《條例》的修訂中還可以綜合運用各種有效的措施來對事業(yè)單位的公益服務(wù)質(zhì)量，績效評價標(biāo)準(zhǔn)和信息披露制度的設(shè)置預(yù)埋下通道，又可以為以后事業(yè)單位的自身發(fā)展和政府控管奠定好制度空間和搭好制度平臺。

作為事業(yè)單位的監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自覺成為社會公益服務(wù)的法人資格準(zhǔn)入者、秩序維護者和權(quán)益保護者。目前，對于事業(yè)單位的設(shè)置分為審批成立到事業(yè)單位登記管理機關(guān)登記法人資格這兩個環(huán)節(jié)，但是從事業(yè)單位的改革方向來看，其應(yīng)將審批過程也法治化，把行政審批與行政許可相統(tǒng)一，在必要的情況下，可以在條例中設(shè)置行政許可環(huán)節(jié)。《行政許可法》第十二條第五項明確了：“企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項;”可以設(shè)定行政許可，并賦予了國務(wù)院在法律沒有設(shè)定這項行政許可時，可以通過行政法規(guī)設(shè)定的權(quán)力。涉及到公共安全、占用資源較多的、風(fēng)險較大的事業(yè)組織的準(zhǔn)入通過設(shè)定行政許可的方式來進行事前把關(guān)完全可行。許可是事前的資格準(zhǔn)入，對于秩序的維護和利益的維護，這些都需要事業(yè)單位的登記管理主體在許可之后對于事業(yè)單位所提供的公益服務(wù)內(nèi)容、形式與質(zhì)量等方面進行把關(guān)，亦即監(jiān)督事業(yè)單位行為的全過程。《條例》修改應(yīng)更注重對于事業(yè)單位的公益服務(wù)活動質(zhì)量的追蹤與監(jiān)督行為，這既符合改革的發(fā)展方向，又可以和當(dāng)前已行之有效的制度相銜接。

結(jié) 語

對于整體規(guī)范事業(yè)組織制度構(gòu)造而言，將頂層設(shè)計以法的形式推進實施是對《憲法》確立的依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的整體方略的實踐，是貫徹黨的十八屆四中全會精神的客觀要求。事業(yè)單位向事業(yè)組織的轉(zhuǎn)變，也是提升國家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需求。基于事業(yè)單位的改革正處于逐漸推行階段，目前仍以行政法規(guī)的形式進行規(guī)范還是適宜的，但一旦改革的步驟、模式確定之后，應(yīng)適時的將條例提升為《事業(yè)組織管理法》。

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責(zé)任編輯 張忠友endprint