增強(qiáng)輸變電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性研究

洪倩，嚴(yán)福章

(國(guó)網(wǎng)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，北京102209)

增強(qiáng)輸變電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性研究

洪倩，嚴(yán)福章

(國(guó)網(wǎng)北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，北京102209)

通過分析輸變電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性較低的原因，從立法、細(xì)化公眾參與技術(shù)環(huán)節(jié)、改善信息交流與反饋機(jī)制等方面提出了增強(qiáng)輸變電公眾環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性的對(duì)策和途徑。

公眾參與;輸變電工程;有效性;環(huán)境影響評(píng)價(jià)

0 引言

隨著公眾環(huán)保意識(shí)的提升，參與環(huán)保決策的要求不斷增強(qiáng)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的要求也越來(lái)越高。公眾參與是促進(jìn)決策民主化的重要措施，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中不可或缺的重要組成部分。我國(guó)于2003年開始施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下稱《環(huán)評(píng)法》)以立法的形式確立了公眾參與在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的必要性;2006年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)，進(jìn)一步對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的公眾參與的適用范圍、方式方法等進(jìn)行了明確和規(guī)范。然而現(xiàn)行的公眾參與過程中仍然存在諸多問題，導(dǎo)致公眾參與的有效性不高。輸變電工程屬于線性工程，尤其是規(guī)模較大的工程往往具有線路區(qū)域跨度大、涉及范圍廣、需要穿越人口密集區(qū)等特點(diǎn)，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作難度很大。加之由于科普宣傳不到位等原因，公眾已然對(duì)電磁場(chǎng)的健康危害形成諸多誤解［1］。因而，在輸變電環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中，保障公眾參與工作的有效性顯得尤為重要［2－4］。

本文旨在探究影響輸變電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性的原因，提出增強(qiáng)公眾參與有效性的對(duì)策與途徑，以期促進(jìn)科學(xué)民主決策、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境效益的共贏。

1 公眾參與有效性的影響因素

1.1 法律保障不足

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法律體系中，《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見”;《環(huán)評(píng)法》中提及“鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，上述條款確立了公眾參與的必要性，賦予了其一定的法律地位，但尚未明確如何保障公眾知曉、參與、監(jiān)督環(huán)境決策的權(quán)利，也沒有建立相應(yīng)的問責(zé)和懲戒機(jī)制，不能徹底的從法制的角度約束公眾參與行為，從根本上無(wú)法以法制的高度保證公眾參與的有效性。

1.2 操作辦法過簡(jiǎn)

盡管《暫行辦法》對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目公眾參與的適用范圍、方式方法等進(jìn)行了原則性的說明，但未確立信息公開的原則、范圍及保障機(jī)制等，未對(duì)參與主體的選擇原則、依據(jù)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，也未對(duì)公眾參與的意見和建議的處理提出硬性規(guī)定和操作流程等。因此，對(duì)于輸變電工程而言無(wú)細(xì)則可依，可操作性較差。2015年1月1日開始實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)輸變電工程》對(duì)輸變電工程公眾參與各環(huán)節(jié)的實(shí)施原則、操作流程及調(diào)查方法等做了細(xì)化，特別是對(duì)公眾參與對(duì)象的選擇進(jìn)行了詳細(xì)說明，但是仍未全面解決上述提到的多數(shù)問題，這些問題都在一定程度上降低了環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中公眾參與的有效性。

1.3 公眾相關(guān)知識(shí)匱乏

環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中的公眾參與主要目的是為了了解公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的意見，但公眾往往是在個(gè)人利益、社會(huì)利益、公共環(huán)境利益之間抉擇，而多數(shù)公眾因受知識(shí)背景、利益驅(qū)動(dòng)等影響，忽視環(huán)境利益。輸變電工程線路跨度大，所涉及的公眾知識(shí)層次、文化背景差異較大，特別是線路經(jīng)過的一些中等或欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，參與調(diào)查的公眾對(duì)調(diào)查內(nèi)容并非完全理解，給出的答復(fù)近似“無(wú)理”或者與環(huán)境保護(hù)沒有直接聯(lián)系。此外，在輸變電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與中，電磁環(huán)境的環(huán)境及健康影響在我國(guó)已經(jīng)幾近“妖魔化”，公眾缺乏相應(yīng)知識(shí)也嚴(yán)重阻滯了公眾決策的有效性與正確性［1］。

1.4公眾參與實(shí)施主體單一

公眾參與的實(shí)施主體是建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位。建設(shè)單位與環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位的關(guān)系屬于甲方與乙方的關(guān)系，因此建設(shè)單位通常處于主導(dǎo)地位，環(huán)評(píng)單位處于配合地位。建設(shè)單位通常面臨項(xiàng)目的行政審批壓力，在公眾參與的意見處理中，既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”［5］，在判斷過程中如不能完全保持中立地位，可能忽略公眾的真實(shí)意愿。

1.5 調(diào)查內(nèi)容欠合理

考慮到輸變電工程項(xiàng)目的特點(diǎn)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與通常以問卷調(diào)查為主、輔以其他公眾參與的方式［2］。問卷設(shè)計(jì)通常各式各樣，有的問題設(shè)計(jì)隨意堆砌，未充分結(jié)合各輸變電工程的具體情況，缺乏針對(duì)性;有的問題答案設(shè)置傾向性較強(qiáng)，或?qū)⒐娭糜诒粍?dòng)，或片面夸大了項(xiàng)目環(huán)境影響;有的問卷使用語(yǔ)言中技術(shù)術(shù)語(yǔ)多，公眾在無(wú)法充分理解的情況下匆匆作答，也影響其真實(shí)意愿表達(dá);有的甚至在某些設(shè)計(jì)的問卷中存在明顯的概念性錯(cuò)誤，對(duì)公眾造成誤導(dǎo);還有對(duì)于敏感話題一帶而過，避重就輕，這些都會(huì)導(dǎo)致公眾參與的有效性降低。

1.6 公眾參與結(jié)果的表達(dá)方法有待提高

目前對(duì)于公眾參與結(jié)果的統(tǒng)計(jì)方式比較簡(jiǎn)單，一般采用等權(quán)重統(tǒng)計(jì)的方法，從某種程度上影響了實(shí)施主體獲得更加真實(shí)有效的公眾參與結(jié)果。參與調(diào)查的公眾之間因知識(shí)背景、利益關(guān)注點(diǎn)等方面的差異，對(duì)各種指標(biāo)的貢獻(xiàn)率不盡相同。比如直流輸變電工程的線路經(jīng)過區(qū)域，通常只能提供占地而并不能夠直接使用工程輸送的電能，其公眾的利益與電能輸送目標(biāo)區(qū)域的公眾截然不同。目前在結(jié)果匯總和處理方面并未完全考慮上述差異，給公眾參與結(jié)果的有效性帶來(lái)不同程度的影響。

2 增強(qiáng)公眾參與有效性的對(duì)策

2.1 強(qiáng)化法律地位

明確公眾參與的法律地位相當(dāng)于從頂層設(shè)計(jì)的角度給予其最有效的保障，是提供公眾參與有效性的根本。立法最重要的目的之一是權(quán)利保障和義務(wù)規(guī)定，主要包括賦予公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán);明確規(guī)劃單位、建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位以及政府部門等相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)與職責(zé);此外，應(yīng)該明確在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與中違反法律法規(guī)，特別是違反公眾參與操作細(xì)則的懲戒和處罰細(xì)則，比如對(duì)公眾參與實(shí)施單位提供虛假信息的處罰力度和方式等。

2.2 細(xì)化相關(guān)導(dǎo)則

法律保障是前提，相關(guān)操作導(dǎo)則是提供公眾參與有效性的具體途徑。如上所述，遵循公眾參與的相關(guān)導(dǎo)則應(yīng)該作為法律保障的內(nèi)容之一，這樣操作導(dǎo)則的細(xì)化才更有意義。

在操作導(dǎo)則細(xì)化方面，應(yīng)進(jìn)一步明確公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式、途徑和具體程序，制訂具有可操作性的技術(shù)規(guī)范;明確參與主體的選擇原則，地域覆蓋率、人數(shù)覆蓋率、代表性等，如對(duì)于輸變電工程等線性工程，除在項(xiàng)目層面規(guī)定人數(shù)覆蓋率和地域覆蓋率以外，還應(yīng)規(guī)定線路所經(jīng)各個(gè)區(qū)域的調(diào)查人數(shù)覆蓋率，更加有效地避免公眾選擇時(shí)的“人為”性;明確論證會(huì)、聽證會(huì)的會(huì)議程序;對(duì)于輸變電工程，考慮地域問題，可能傾向于采用問卷調(diào)查時(shí)，明確問卷調(diào)查設(shè)計(jì)原則，問卷內(nèi)容要因地制宜、因項(xiàng)目制宜，避免千篇一律;明確調(diào)查結(jié)果的處理與統(tǒng)計(jì)原則、方法等，并規(guī)范調(diào)查結(jié)果公布的范圍、形式與期限等;明確公眾參與信息反饋的機(jī)制等。

2.3 加強(qiáng)環(huán)境科普，提高公眾環(huán)境意識(shí)

公眾參與的有效性不僅是指效率和參與度的提高，還應(yīng)該包括推動(dòng)決策朝著正確的方向前進(jìn)，因此，公眾的環(huán)境意識(shí)和相關(guān)知識(shí)的普及則顯得尤為重要。一方面，通過社會(huì)教育，綜合運(yùn)用宣傳、教育、法律和行政等手段營(yíng)造全社會(huì)環(huán)境保護(hù)的氛圍。對(duì)于農(nóng)村地區(qū)，可以通過文化大篷車、廣播、電視、宣傳欄等各種手段普及環(huán)境利益保護(hù)知識(shí)。另一方面，為去除公眾不必要的疑慮，需要通過媒體、社會(huì)大學(xué)等教育手段向公眾正確傳達(dá)電磁場(chǎng)健康影響的相關(guān)知識(shí)，讓公眾參與的決策有理有據(jù)。此外，公眾參與實(shí)施單位應(yīng)該充分利用信息公開的平臺(tái)，宣傳普及相關(guān)知識(shí)。

2.4 明確實(shí)施主體責(zé)任，鼓勵(lì)第三方共同參與

明確實(shí)施主體責(zé)任是保證公眾參與結(jié)果真實(shí)有效的前提。一方面推進(jìn)以環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位為主體開展公眾參與調(diào)查，并對(duì)其調(diào)查結(jié)果的真實(shí)性、客觀性負(fù)責(zé)，并建立問責(zé)機(jī)制，對(duì)于弄虛作假、私自篡改結(jié)果的實(shí)施主體“零容忍”、嚴(yán)懲不怠。另一方面，可以嘗試引入第三方(如NGO組織)進(jìn)行參與［6－7］。NGO在環(huán)境教育、提高公眾參與意識(shí)、為公眾提供智力支持等方面可以發(fā)揮作用［8］。

2.5 完善公眾參與的調(diào)查內(nèi)容設(shè)計(jì)

完善公眾參與的調(diào)查內(nèi)容所涉及的因素很多，比如實(shí)施公眾參與的環(huán)評(píng)單位、公眾參與的細(xì)則是否具有約束性等。但是，一般而言，好的調(diào)查問卷首先要客觀真實(shí)，不帶有任何引導(dǎo)性和誘導(dǎo)性選項(xiàng);語(yǔ)言通俗易懂，便于公眾理解，比如對(duì)于輸變電工程中設(shè)計(jì)到的一些不可避免的專業(yè)詞匯(如工頻電場(chǎng))，可以采用腳注或者尾注的形式加以注解，還可利用信息公開階段對(duì)一些基本的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行公布與解釋;問卷內(nèi)容要反映工程的核心環(huán)境問題，比如輸變電的電磁場(chǎng)影響及措施是必須涉及的調(diào)查內(nèi)容。

2.6 公眾參與結(jié)果定量化

采用合理的方法統(tǒng)計(jì)公眾參與結(jié)果是公眾參與中最為重要的一環(huán)。建議采用類似環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的多因子評(píng)價(jià)法，其核心就是選取權(quán)重，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。通常而言，利益受損者應(yīng)給予較高的權(quán)重，利益受益者應(yīng)給予較低的權(quán)重。例如，在輸變電工程的電能使用者且不受線路和變電站影響的公眾，無(wú)論是在公眾選擇階段還是結(jié)果統(tǒng)計(jì)階段，都應(yīng)給予較小的權(quán)重。目前，有關(guān)權(quán)重法的科學(xué)探討較多［9－13］，應(yīng)用到實(shí)際的公眾參與中還需要出臺(tái)更加細(xì)化的操作辦法與導(dǎo)則。

3 結(jié)語(yǔ)

增強(qiáng)輸變電工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的有效性，需要在明確法律地位、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì);需要加強(qiáng)科普宣傳，強(qiáng)化公眾意識(shí)與普及電磁場(chǎng)等相關(guān)知識(shí);需要細(xì)化公眾參與的各技術(shù)環(huán)節(jié)，包括完善調(diào)查內(nèi)容、合理統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果等。通過一系列措施，不斷完善公眾參與制度，提高公眾參與的積極性和有效性，促進(jìn)輸變電工程項(xiàng)目決策的科學(xué)化與民主化。

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Discussion on strengthening validity of public participation in Environmental Impact Assessment of electric transmission and distribution project

The influencing factors for the low efficiency of public participation in Environmental Impact Assessment(EIA)of electric power transmission and distribution project were analyzed.Based on the analysis，some measures were proposed to improve the effectiveness of public participation in EIA，including legislation，refining technical guidelines for conduction of public participation，and improving mechanisms for information communication and feedback.

public participation;electric power transmission and distribution project;validity;Environmental Impact Assessment(EIA)

X591

B

1674－8069(2015)05－001－03

2015-03-27;

2015-05-16

洪倩(1984-)，女，湖南人，工程師，主要從事電力工程環(huán)境保護(hù)和水土保持設(shè)計(jì)、咨詢及研究工作。E－mail:hongqian@ chinasperi.sgcc.com.cn