試論海洋工程建設(shè)法律體系的構(gòu)建

周旦平

（建緯律師事務(wù)所 杭州市 310016）

人類利用海洋已有很長的歷史，隨著人類科技的發(fā)展，海洋的重要性也日趨凸顯。海洋擁有豐富的自然資源，蘊(yùn)藏著巨大的能源，是航運(yùn)的重要通道。海洋對于人類的可持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略性的意義，而海洋工程建設(shè)對于海洋發(fā)展來說更具有基礎(chǔ)性的地位。

1 海洋工程建設(shè)的地位

海洋工程是隨著人類科技的提升和對海洋開發(fā)的深入而發(fā)展起來的一種有別于陸地工程建設(shè)項(xiàng)目的新型工程建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第三條的規(guī)定，海洋工程是指以開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側(cè)的新建、改建、擴(kuò)建工程。海洋工程包括圍填海、海上堤壩工程；人工島、海上和海底物資儲(chǔ)藏設(shè)施、跨海橋梁、海底隧道工程；海底管道、海底電（光）纜工程；海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)及其附屬工程；海洋能源開發(fā)利用工程；大型海水養(yǎng)殖場、人工魚礁工程；海水綜合利用工程等。

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和海洋開發(fā)利用的深入，海洋工程建設(shè)日益增多。海洋工程建設(shè)對于海洋發(fā)展來說具有基礎(chǔ)性的地位，為海洋發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施和作業(yè)平臺(tái)。無論是軍事領(lǐng)域還是民用領(lǐng)域包括海洋經(jīng)濟(jì)、海洋科技、海洋能源、海洋生態(tài)等領(lǐng)域的發(fā)展都離不開海洋工程建設(shè)。例如，在海洋能源開發(fā)中，石油、天然氣的勘探開發(fā)作業(yè)平臺(tái)是進(jìn)行石油、天然氣開采的基礎(chǔ)設(shè)施，這些設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃、建設(shè)過程、建設(shè)質(zhì)量以及建成后的管理水平直接關(guān)系著海洋能源開發(fā)的進(jìn)程和海洋能源的安全。再如，在島礁上進(jìn)行的海洋工程建設(shè)，如機(jī)場、港口、燈塔、旅游觀光點(diǎn)等設(shè)施，不僅能夠宣誓主權(quán)，防止他國對島礁的侵犯，還能夠?yàn)檫^往艦船提供航行便利，維護(hù)海洋軍事行動(dòng)、遠(yuǎn)洋航行、海洋漁業(yè)、海洋科研等活動(dòng)的開展。

2 海洋工程建設(shè)法律體系構(gòu)建的意義

目前，我國的海洋開發(fā)建設(shè)正處于快速發(fā)展的階段，海洋工程建設(shè)項(xiàng)目眾多，然而其中違反法律法規(guī)規(guī)定的項(xiàng)目占比一直較大。根據(jù)國家海洋局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“2008年中國海監(jiān)共檢查用海項(xiàng)目26 451 個(gè)，發(fā)現(xiàn)違法行為2 048 起，違法用海占7.7%；2009年共檢查用海項(xiàng)目28 611 個(gè)，發(fā)現(xiàn)違法行為1 817 起，違法用海占6.4%；2010年共檢查用海項(xiàng)目29 167 個(gè)，發(fā)現(xiàn)違法行為1 836 起，違法用海占6.3%；用海涉及圍填海工程、海上堤壩工程、跨海橋梁工程、海底隧道、海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)及其附屬工程、海洋可再生能源資源的開發(fā)利用工程等多種類型?！?010年之后的違法違規(guī)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目占比仍未出現(xiàn)明顯下降。根據(jù)案例抽樣分析顯示，許多違法違規(guī)的項(xiàng)目都存在工程建設(shè)監(jiān)管不力、權(quán)責(zé)不明的情況，部分項(xiàng)目則存在與國際接軌不夠等弊病。

前述數(shù)據(jù)與分析在一定程度上反映出我國的海洋工程建設(shè)需要加強(qiáng)監(jiān)管，而監(jiān)管的根據(jù)便是法律規(guī)范。因而海洋工程建設(shè)法律體系構(gòu)建的意義首先體現(xiàn)在能夠?yàn)楹Ｑ蠊こ坦芾硖峁┓梢罁?jù)。到目前為止，雖然我國已經(jīng)相繼制定了幾十部涉海法律法規(guī)，但就海洋工程建設(shè)的法律規(guī)范而言，大部分均是零星散落在各個(gè)法律法規(guī)當(dāng)中，互相之間沒有銜接更尚未形成系統(tǒng)，這也給海洋工程建設(shè)管理造成依據(jù)上的缺失。而海洋工程建設(shè)法律體系構(gòu)建的一個(gè)直接的益處便是增強(qiáng)管理的可操作性，確保法律的權(quán)威性。

其次，海洋工程建設(shè)法律體系的建立能夠明確海洋工程建設(shè)參與者的權(quán)利和義務(wù)，營造良好的投資環(huán)境。海洋工程建設(shè)一般涉及軍事、海運(yùn)、能源、生態(tài)等重要領(lǐng)域，投資較大，項(xiàng)目建設(shè)難度高、周期長，涉及多方主體，各方利益糾葛復(fù)雜。相應(yīng)法律體系的建立能夠?yàn)槔眄樅Ｑ蠊こ探ㄔO(shè)參與主體各方的關(guān)系，明確海洋工程建設(shè)參與主體各自的權(quán)利、義務(wù)，預(yù)防和化解各方之間的利益沖突起到重要的作用。而且，完善的法律體系有助于建立良好的投資環(huán)境，拓展海洋工程的科技投入和融資途徑，搭建更好的技術(shù)參與和融投資平臺(tái)，吸引更多的投資者參與海洋工程建設(shè)，為海洋工程建設(shè)提供資金和技術(shù)支持。

再則，海洋工程建設(shè)法律體系的建立能夠促進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目的國際化。很多海洋工程建設(shè)項(xiàng)目都可能涉及國際合作，如海洋能源開采、海洋生態(tài)保護(hù)和海洋環(huán)境污染處理項(xiàng)目等。為了國際合作的順利進(jìn)行，我們需要逐步建立與國際公約和域外涉海法律規(guī)范相銜接的法律體系。如在海洋工程環(huán)保領(lǐng)域，應(yīng)考慮與《聯(lián)合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》、《禁止在海底試驗(yàn)核武器條約》等國際公約的條款相協(xié)調(diào)的法律規(guī)定；在海洋工程保險(xiǎn)領(lǐng)域，可以參考美國的做法將海洋環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)列為工程保險(xiǎn)的一部分等。

3 海洋工程建設(shè)法律體系的構(gòu)成

海洋工程建設(shè)法律規(guī)范，是我國建設(shè)工程法律規(guī)范及海洋法律規(guī)范的交叉領(lǐng)域。從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，海洋工程法律規(guī)范的法律淵源包括基礎(chǔ)的法律規(guī)范，例如《合同法》、《物權(quán)法》、《建筑法》、《環(huán)境保護(hù)法》等；涉海法律規(guī)范，例如《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等；行政法規(guī)，如《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等；地方性法規(guī)，如《浙江省海域使用管理辦法》、《浙江省涉海工程建設(shè)項(xiàng)目海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理規(guī)程（試行）》等，還包括一些技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，如《海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《圍填海工程填充物成分限制》等。

從上述海洋工程建設(shè)法律規(guī)范的法律淵源可以看出，實(shí)際上涉及海洋工程建設(shè)的法律規(guī)范大部分都是分散在一般性的法律法規(guī)當(dāng)中，專門規(guī)定海洋工程建設(shè)的法律規(guī)范較少。我們認(rèn)為，根據(jù)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)制定一批專門的法律規(guī)范，與現(xiàn)有的海洋工程建設(shè)法律規(guī)范一起構(gòu)成較為完整的海洋工程建設(shè)法律體系，唯此才能夠更有效地促進(jìn)海洋工程建設(shè)的發(fā)展，提高海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量。總體上說，海洋工程建設(shè)法律體系應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

（1）海洋工程建設(shè)的物權(quán)性法律規(guī)范。該部分法律規(guī)范以《物權(quán)法》、《海域使用管理法》等法律為基礎(chǔ)，規(guī)定海洋工程建設(shè)用海、海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的所有權(quán)以及用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。海域是海洋工程建設(shè)的基礎(chǔ)，對其所有權(quán)的確定尤為重要。海洋工程建設(shè)項(xiàng)目本身的所有權(quán)及其它物權(quán)性權(quán)利事關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的投資人及其它項(xiàng)目參加人的重大利益，需要法律的明確規(guī)定和保障。

（2）海洋工程建設(shè)的合同法律規(guī)范。該部分法律規(guī)范以《合同法》為基礎(chǔ)，規(guī)定海洋工程建設(shè)的參與方各自的權(quán)利、義務(wù)。在合同意思自治的原則下，考慮到海洋工程建設(shè)一般投資較大，參與各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為復(fù)雜，可以仿效住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家工商行政管理總局聯(lián)合制定的《建設(shè)工程施工合同（示范文本）》，由國家海洋局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家工商行政管理總局等相關(guān)管理部門聯(lián)合制定海洋工程建設(shè)施工的示范合同文本。

（3）海洋工程建設(shè)的金融法律規(guī)范。此部分法律規(guī)范的目的，一是為海洋工程建設(shè)的融資投資搭建平臺(tái)，二是確保海洋工程建設(shè)領(lǐng)域的金融安全。在海洋工程建設(shè)融資領(lǐng)域主要有三大融資渠道，即信貸渠道、租賃渠道和證券渠道。按目前的實(shí)際情況，信貸渠道資金供給不足，融資缺口較大；在融資租賃平臺(tái)，傳統(tǒng)的融資租賃市場呈現(xiàn)出萎縮趨勢，而金融租賃市場發(fā)展較快；而在證券市場，其對企業(yè)上市的各項(xiàng)要求都較高，能進(jìn)入證券市場融資必然要建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，需要良好的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。因此，無論是信貸市場融資難度的增加還是金融租賃市場的快速發(fā)展抑或證券市場對融資企業(yè)的規(guī)范性、盈利性要求，都迫切需要建立更加完善的金融法律規(guī)范，促進(jìn)銀行對海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的支持，促使海洋工程建設(shè)金融市場的健康發(fā)展。

（4）海洋工程建設(shè)的環(huán)保法律規(guī)范。從我國目前的海洋立法情況來看，在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域已有《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等法律規(guī)范，但在執(zhí)行過程中還是存在不少問題。例如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四十八條明確規(guī)定：“海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”，但一些海洋工程建設(shè)項(xiàng)目并未執(zhí)行“三同時(shí)”的法律規(guī)定。有學(xué)者指出，海洋工程建設(shè)環(huán)境保護(hù)法律制度可以從4 個(gè)方面著手：針對不同類型的海洋工程分別制定不同的行政法規(guī)；建立較為完整的民事賠償體系；以法律的形式規(guī)定各地海洋行政主管部門建立海洋工程污染處理的應(yīng)急計(jì)劃；以法律形式在海洋工程污染方面建立基金制度、保險(xiǎn)制度和懲罰金制度。

4 海洋工程建設(shè)法律體系的創(chuàng)建途徑

海洋工程建設(shè)法律體系是一個(gè)綜合性的法律體系，其創(chuàng)建需要在國家戰(zhàn)略性的海洋發(fā)展的框架內(nèi)進(jìn)行，中央立法機(jī)關(guān)、執(zhí)法及海洋管理機(jī)關(guān)、地方海洋管理機(jī)關(guān)各行其職，共同構(gòu)建海洋工程建設(shè)法律體系。

4.1 成立專門的海洋政策研究決策機(jī)構(gòu)

海洋在國家發(fā)展過程中的戰(zhàn)略地位越來越重要，因而在國家層面成立專門的海洋政策研究決策機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家推動(dòng)海洋發(fā)展的重要措施。例如美國在2001年成立了全國統(tǒng)一的海洋政策研究機(jī)構(gòu)——國家海洋政策委員會(huì)，已經(jīng)制定了《21 世紀(jì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、并向國會(huì)提交《21 世紀(jì)海洋藍(lán)圖》海洋政策報(bào)告。建議我國在最高立法機(jī)關(guān)——全國人民代表大會(huì)設(shè)立海洋政策委員會(huì)，研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略。海洋工程建設(shè)法律體系的建立依賴于國家的海洋政策，在國家海洋戰(zhàn)略制定與執(zhí)行的過程中將逐步健全。

4.2 完善海洋工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管體系

中央政府的國防部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、交通運(yùn)輸部、海關(guān)總署等部門應(yīng)當(dāng)建立海洋綜合管理的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過聯(lián)席會(huì)議等議事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各自的海洋管理職責(zé)，形成統(tǒng)一有序的監(jiān)管體系。海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管迫切需要這樣強(qiáng)有力的組織體系保障。

4.3 鼓勵(lì)地方進(jìn)行海洋工程建設(shè)法律制度創(chuàng)新和試點(diǎn)

海洋工程建設(shè)領(lǐng)域具有特殊性，其法律體系要想更有活力，需要不斷創(chuàng)新，但是這種創(chuàng)新又不能威脅到海洋工程建設(shè)的安全。因而，可以鼓勵(lì)一些地方根據(jù)自身的實(shí)際條件進(jìn)行海洋工程建設(shè)法律制度創(chuàng)新，進(jìn)行試點(diǎn)，若能達(dá)到預(yù)期效果則加以推廣。例如，在浙江舟山群島新區(qū)可以進(jìn)行有關(guān)海島建設(shè)工程的法律制度創(chuàng)新和試點(diǎn)；在管轄著豐富能源資源的南海的海南省可以進(jìn)行能源開發(fā)建設(shè)工程法律制度的創(chuàng)新和試點(diǎn)等。

[1] 馮米玲，葉盛林.強(qiáng)化海洋工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的幾點(diǎn)思考［J］.海洋開發(fā)與管理，2011（6）.

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