高校政府采購管理的現(xiàn)狀分析及完善對策——以高校紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督為視角

夏冠輝

（長沙民政職業(yè)技術學院，湖南長沙410004）

一、我國政府采購概況

政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

我國政府采購制度建設和發(fā)展趨勢是：從完全分散到以集中為主、分散為輔的采購模式、從完全無序到以公開招標為主、其他方式為輔的采購方式、從主觀隨意到環(huán)環(huán)相扣的操作程序、從買賣雙方直接交易到代表國家利益的集采機構介入并建立起“賣”“采”“用”內(nèi)在制衡機制、從單純追求省錢到發(fā)揮宏觀調(diào)控作用、體現(xiàn)環(huán)保節(jié)能等政策功能。我國政府采購制度建設用十多年的時間走過了發(fā)達市場經(jīng)濟國家二百多年的發(fā)展歷程。政府采購正在成為市場經(jīng)濟條件下加強財政支出管理、規(guī)范政府采購行為、發(fā)揮對國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控作用的一項重要制度。

政府采購作為一項公共財政管理制度，是一項重要的國家政策，可以利用其規(guī)模優(yōu)勢和政策功能導向，實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會政策目標。在當前國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢下，政府采購承載著更多的政策功能，如購買國貨、支持本國企業(yè)發(fā)展；促進就業(yè)；保護環(huán)境；支持中小企業(yè)發(fā)展；促進高新企業(yè)發(fā)展；吸引外資引進技術；保護弱勢群體利益；促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；等等。

國外二百多年的政府采購表明：一個國家的政府采購規(guī)模一般占年度GDP的10%-15%。政府采購是一個巨大的細分市場。1996年，我國政府采購試點工作啟動；1998年，全國政府采購規(guī)模31億元，到2009年達到7413億元，占GDP尚不足3%，其增長潛力巨大。

2003年1月1日，《政府采購法》正式實施后，財政部門會同有關部門就采購預算、招標投標、評審專家、供應商投訴、節(jié)能環(huán)保等方面制定了幾十個規(guī)章制度，全國各地區(qū)各部門制定的政府采購管理辦法已逾9萬個。政府采購有了一套嚴格的游戲規(guī)則。

二、高校政府采購管理的現(xiàn)狀與存在的問題

高校的經(jīng)費主要來源于國家財政撥款、學生收費、科研項目、社會捐贈等，高校的所有采購必須全部納入政府采購的預算范圍。目前高校的教學儀器設備、基建工程和各類貨物采購按照政府采購要求標準限額納入政府采購范圍，但由于政府采購制度在我國實施的時間較短，高校實施政府采購起步較晚，經(jīng)驗不足，還有一個摸索的過程。高校政府采購工作還存在一些問題，主要有以下幾點。

1.對政府采購認識不足，存在消極抵制情緒。主要表現(xiàn)為：沿用多年的自行采購方式，對部分高校來說其切身利益已根深蒂固，片面地認為引入競爭機制、實施政府采購限制和約束了高校的自主權，是變相的權力集中和權利回收；擔心政府集中采購會形成某些新的腐敗，由個人轉(zhuǎn)移到集體；擔心政府集中采購的價格不如自行采購理想，不僅不能節(jié)約支出，反而浪費資金；擔心政府集中采購保證不了采購項目的及時完成，影響工作效率和工作質(zhì)量。因而產(chǎn)生對政府集中采購抱消極態(tài)度甚至有抵制情緒，這些都不利于政府采購制度的順利推行，也不利于發(fā)揮其應有的效應。

2.采購人員整體素質(zhì)較低，使政府采購主體缺乏自我約束機制。政府采購是一項面向市場、政策性強、涉及范圍廣、專業(yè)化水平要求極高的工作。對高校而言，采購貨物質(zhì)量、規(guī)格型號、價格是否符合要求，是衡量學校政府采購成功與否的重要標準。受采購單位人員專業(yè)水平及采購信息渠道不暢和對產(chǎn)品了解不深影響，采購人員難以對高校大量的、復雜的、品種繁多涉及各類學科和高技術含量的設備進行精確的描述?？陀^上要求采購工作人員不僅要熟悉、掌握市場各種產(chǎn)品性能和價格以及科技含量高的產(chǎn)品信息等各方面的知識，還應掌握了解政府采購各項政策法規(guī)和熟悉政府采購操作程序規(guī)定。但由于高校在成立采購機構時，對人員配備的專業(yè)素質(zhì)考慮過少。加上受人員編制的約束，往往都是人員內(nèi)部調(diào)整。在一定程度上都會影響到政府采購的效益和運作質(zhì)量。

3.高校政府采購預算計劃與采購計劃執(zhí)行的準確性差，政府采購預算得不到真正的執(zhí)行。由于高校規(guī)模大，組織結構層次多，管理權限分散，資金渠道來源廣變化多，需政府采購的貨物類資產(chǎn)、品目、品種、規(guī)定限額要求繁多以及設備技術含量高、產(chǎn)品更新快、品種規(guī)格多，各部門單位就必須提前半年甚至一年制訂準確而詳細的政府采購預算計劃，并根據(jù)政府采購規(guī)定和要求編制完整、詳細的下年度政府采購預算計劃。因此這對于高校來說操作難度大，因為要確定當年的收入才能以收定支、安排采購計劃，而收入來源則取決于國家經(jīng)濟和政策的變化情況以及科研項目批準、個人及企事業(yè)單位投資、捐資等情況，可能隨時發(fā)生各種變化以及能否及時到位。另外，高校政府采購預算計劃編制時間早、跨年度，在實際工作中難以準確預見未來市場價格和需求等方面的變動情況，使得高校政府采購預算和實際執(zhí)行情況出現(xiàn)較大的差距。

4.政府采購周期長，時效性得不到保證?！吨腥A人民共和國政府采購法》規(guī)定，公開招標應作為政府采購的主要方式。按照政府采購程序，學校首先有政府采購預算計劃，根據(jù)政府采購預算計劃上報學校業(yè)務主管部門審批執(zhí)行政府采購預算計劃，再向財政部門提出政府采購項目計劃申請，財政部門批準政府采購項目后，交政府采購中心和代理招標機構具體實施，政府采購中心根據(jù)批準的采購項目計劃確定招標程序，招標工作一般要經(jīng)過以下程序：確定招標方式、在指定的媒體上發(fā)布招標公告和招標文件、投標、開標及評標、媒體上發(fā)布評標結果公示、發(fā)放中標通知書、中標人與業(yè)主簽訂合同。政府采購要按規(guī)定程序進行運作，采購周期一般長達3個月。近年來，隨著國家科教興國戰(zhàn)略的實施，高校的發(fā)展迎來前所未有的發(fā)展機遇，一方面國家投入增加、學校多渠道籌集資金，辦學規(guī)模擴大，學校對貨物類資產(chǎn)和教學儀器設備的需求與日俱增。出現(xiàn)政府采購周期長與高校對所需商品和服務時間要求緊的矛盾，由此導致有的高校對政府采購積極性不高，造成學校急需的物品不能及時采購和供應。

5、內(nèi)部管理不規(guī)范?，F(xiàn)有高校政府采購的模式是選擇代理機構和集中代購機構為主、設立招標機構自行采購為輔。高校內(nèi)部設立的采購部門不盡相同，很大一部分高校沒有獨立的采購機構，而選擇的是成立招投標小組，各職能部門參與，分工各異，互相監(jiān)督。而具體經(jīng)辦設立在那個部門，不盡相同，有經(jīng)辦部門設立在資產(chǎn)處的，有設立在財務處的、有設立在后勤處的，有設立在紀檢監(jiān)察室的。在這種體制下，高校政府采購缺乏系統(tǒng)管理體系。一方面，政府采購管理環(huán)節(jié)分離。采購管理在組織結構上分散化嚴重，使采購管理鏈條環(huán)節(jié)分離。高校政府采購部門僅僅根據(jù)使用單位需要及采購計劃和標底的技術參數(shù)，制作標書，以及起草和下發(fā)各種管理文件；使用單位在采購中僅是提出采購計劃和技術參數(shù)，驗收使用；財務部門僅僅是采購完成后進行采購費用劃撥。由于這些部門之間尚未建立起采購信息共享平臺。采購結束后，各項裝備、服務及工程的維修保養(yǎng)服務及維持費用等情況，采購部門、使用單位及財務部門不能進行信息互通，科學評價，為以后的政府采購提供有益的決策信息。另一方面，采購管理缺乏科學決策，經(jīng)費使用效益低下。目前高校價值昂貴的教學設備越來越多，雖然設備管理部門和各個使用單位都對設備使用維護進行了制度規(guī)范，但在設備性能與維修經(jīng)費的費效比上沒有科學決策依據(jù)，造成一些設備維護和維修費用隨意，沒有實行嚴格費用監(jiān)控，而且在管理上還存在著重視采購費，忽視維護、保養(yǎng)以及設備相關人員培訓費用管理，高校采購經(jīng)費的經(jīng)濟效益低下。職責不明確，互相推諉、扯皮現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，對工作造成很大的被動。

三、完善高校政府采購管理的對策——以高校紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督為視角

高校紀檢部門作為高校監(jiān)督部門，在高校政府采購中一般全程參與過程的監(jiān)督。那么，作為一個監(jiān)督部門，高校紀檢監(jiān)察部門在政府采購中要發(fā)揮怎樣的作用呢？

（一）配合招標采購部門，做好《政府采購法》的宣傳教育工作

把政府采購相關法律的宣傳教育納入到廉潔教育的內(nèi)容，定期組織學校領導、采購相關職能部門負責人和相關人員進行定期學習和研討，特別是學習政府采購方面犯罪和違規(guī)案例的學習和討論，做到高校各級領導高度重視，相關部門密切配合，相關人員堅決執(zhí)行。讓各級領導和相關人員認識到政府采購的必須性和嚴肅性。學習的形式可以采取定期學習、專題學習，業(yè)務學習等多種形式?？梢匝埿Ｍ庹少彿矫鎸＜液椭鞴懿块T領導和業(yè)務能手進行講座。紀檢監(jiān)察部門人員也要加大對政府采購的業(yè)務學習，做到掌握了解政府采購各項政策法規(guī)和熟悉政府采購操作程序規(guī)定，把握政府采購的流程和關鍵環(huán)節(jié)，要熟悉、掌握市場各種產(chǎn)品性能和價格以及科技含量高的產(chǎn)品信息等各方面的知識，做到有效監(jiān)督。

（二）加強高校紀檢監(jiān)察部門對政府采購的監(jiān)督

政府采購法第一章第三條規(guī)定政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。在政府采購法第七章對政府采購的監(jiān)督檢查作了詳細規(guī)定，其中第六十一條規(guī)定集中采購機構應當建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。采購活動的決策和執(zhí)行程序應當明確并相互監(jiān)督、相互制約。經(jīng)辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確并相互分離。政府采購法第六十九條規(guī)定監(jiān)察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。紀檢部門監(jiān)督應從以下幾個方面進行：

1、加強對政府采購時效性監(jiān)督

科學合理編制政府采購預算，對使用部門上報的預算，紀檢監(jiān)察部門配合監(jiān)督財務部門組織校內(nèi)外專家進行充分討論和研究，確保預算科學合理，保證政府采購預算的嚴肅性，確保政府采購在預定的期限完成。

配合監(jiān)督規(guī)范學校政府采購內(nèi)部管理，督促各職能部門明確職責，分工合作，制定科學合理、有效監(jiān)督和高效率同時兼顧的采購立項審批流程，構建政府采購內(nèi)部流程辦公信息平臺，規(guī)定受理和處理的最長工作時間。確保政府采購在學校內(nèi)部流程的高效性。

加強對合同執(zhí)行和驗收階段時效性的監(jiān)督，對經(jīng)辦職能部門無故延遲合同執(zhí)行和拖延驗收，發(fā)出警示，進行督促。

2、加強對政府采購違規(guī)性監(jiān)督

加強審計與監(jiān)督機制，完善政府采購監(jiān)督體系。首先，健全內(nèi)部管理制度，加強對采購管理全過程的監(jiān)督。從計劃的提出到物資的使用、回收處理全過程等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督；其次，要逐步形成以財政部門為主，紀檢、監(jiān)察、審計及其他有關部門共同配合的監(jiān)督機制，形成有效而嚴密的內(nèi)部和外部的監(jiān)督網(wǎng)；最后，堅持政府采購的透明化原則，在采購流程、信息公開、采購結果公告、采購糾紛仲裁等方面完善質(zhì)疑與供應商投訴制度，有效發(fā)揮供應商對政府采購活動的監(jiān)督作用。高校紀檢監(jiān)察部門在政府采購違規(guī)性監(jiān)督方面應重點把握以下環(huán)節(jié)：

（1）高校在政府采購中存在下列情況：無采購計劃，化整為零多次招標，讓政府采購公開招標方式采購變成非標方式采購或自行采購；打著唯一性、特殊性、時間緊的幌子，過多過爛地使用單一來源采購；申報的采購計劃與清單跟實際采購內(nèi)容不一致，規(guī)避政府集中采購，實行虛假招標。在采購方式的確定中，紀檢部門應重點監(jiān)督化整為零，規(guī)避公開招標和政府采購。

（2）高校在政府采購標書制作中，經(jīng)常出現(xiàn)合格投標人條件過于嚴格或技術需求太高太細，星號條款太多，導致投標人數(shù)量不足，不能引起充分競爭，容易導致圍標或廢標。有的是合格投標人條件過于寬松或技術需求太低、太泛導致中標單位不符合項目需求。有的招標文件中合同格式不滿足項目的需求，評分辦法、評分原則不符合有關規(guī)定，評審細則具有傾向性，招標日程安排不合理，招標文件條款前后不一致，從而影響公平公正。在標書制作過程中，重點對監(jiān)督參數(shù)設置的偏向性、資質(zhì)設置的合理性、合同條款的科學性、招標文件的完整性進行監(jiān)督。

（3）在不同類型項目對應的專家?guī)熘刑崆稗k理好抽取專家的有關手續(xù)，確保登記應該回避的單位和人員。應提前了解較冷僻專業(yè)的項目的專家數(shù)量是否足夠，需要推薦專家時必須提前辦理。業(yè)主評委要有授權，要建立回避制度，前期參與項目論證、圖紙設計、清單制作和標書制作的所有人員都不能作為業(yè)主評委參加評標。在專家抽取的監(jiān)督中，保證專家名單的保密性、業(yè)主專家評委的獨立性、專業(yè)性和確定的臨時性。

（4）在開標階段，容易出現(xiàn)投標人數(shù)量不足、投標人遲到和沒有密封等意外情況、未按規(guī)定的時間和地點開標、投標人對開標有異議、設備故障等情況。在評標階段，評委臨時缺席，出現(xiàn)了要回避的專家，評委在評標過程中有傾向性發(fā)言或未按法律法規(guī)及招標文件的規(guī)定進行評標，通過資格性和符合性審查的投標人數(shù)量不足等。在開標評標過程的監(jiān)督中，重點監(jiān)督業(yè)主評委發(fā)言的傾向性、評標程序的合理性、推薦中標候選人的公正性。

（5）招標人對評標結果有異議，遲遲不確定評標結果，招標人確認的中標人不是第一中標候選人且無充分理由，招標結果公示沒有在規(guī)定的媒體發(fā)布，公布的內(nèi)容和方式不符合要求，公布未及時發(fā)布，公示的時間不足，公示期間收到投標人的質(zhì)疑等情況。對結果確認和公示期的監(jiān)督中，認真落實相關利益單位對評標結果的質(zhì)疑和投訴。

（6）對合同簽訂和執(zhí)行的監(jiān)督中，保證實質(zhì)性條款的不可更改性，保證合同簽訂和驗收的時效性。

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