公共危機的協(xié)同治理：問題與對策：以上海外灘踩踏事故為例

林杭鋒

（海南三亞學院法學院，海南三亞572022）

一、公共危機、公共場所踩踏事故及協(xié)同治理概述

（一）公共危機

公共危機是一種偶發(fā)性的公共性突發(fā)事件，由于這種突發(fā)事件具有偶發(fā)性、破壞性、不確定性、擴散性、威脅性等特征，使得公共危機對社會、經(jīng)濟的穩(wěn)定和公眾的生命、生活、工作、財產(chǎn)造成嚴重的影響。一般來說，導致公共危機發(fā)生的原因是多樣的，其中既有自然原因（如洪澇災害），也有人為的原因（如火災、重大污染、踩踏事故等）。由于公共危機所針對的是社會大眾而不是單個個體，所以相較于一般的危機，公共危機的發(fā)生，往往對公共利益、公共秩序和社會穩(wěn)定產(chǎn)生更大的負面影響，也容易引起社會的關注。此外，公共危機事件的解決，往往需要掌握公共資源的公權力機關的介入。

作為公共危機的一種，公共場所踩踏事故，即在“人員密集場所中，由于現(xiàn)場秩序失去控制，發(fā)生擁擠、混亂，導致大量人員被擠傷、窒息或踩踏致死的事故。”[1]主要發(fā)生在那些服務于人民群眾或供公眾經(jīng)常使用和聚集的活動場所，比如2009年湖南湘潭育才中學校園踩踏事故、2014年末的上海外灘踩踏事故等。一般來說，公共場所踩踏事故具有偶然性、突發(fā)性、復雜性和破壞性等特征，所以踩踏事故一旦發(fā)生，必然會導致人員傷亡、財產(chǎn)損失和惡劣的社會影響。因此，必須采取積極的措施防治公共場所踩踏事故。

（三）協(xié)同治理

協(xié)同治理理論就是“在一個既定的范圍內，政府、經(jīng)濟組織、社會組織和社會公眾等以維護和增進公共利益為目標，以既存的法律法規(guī)為共同規(guī)范，在政府主導下通過廣泛參與、平等協(xié)商、通力合作和共同行動，共同管理社會公共事務的過程以及這一過程中所采用的各種方式的總和。”[2]可以認為，協(xié)同治理具有治理主體的多樣性、治理過程中權威的多樣化、治理的動態(tài)化、多中心、各主體平等合作等特征。這種特征賦予了任何主體單獨治理社會問題所不具備的優(yōu)勢和特點。

協(xié)同治理主要是針對政府一元治理失效而提出的，有學者認為，在多元化和復雜化的現(xiàn)代社會，政府已經(jīng)不能完全憑借自身能力實現(xiàn)對社會事務的有效治理，而協(xié)同治理在本質上是一種多元主體參與復雜多樣的公共事務治理的探索，它強調共同參與、共同協(xié)作、權力與資源共享、相互信任，并希望通過這種相互關系來彌補政府一元治理的局限。公共危機的發(fā)生是突發(fā)的，又是必然的，其涉及之廣，影響之深遠，單純依靠政府治理及其困難。所以公共危機的防治，應當充分引入?yún)f(xié)同治理，構建平等、合作和基于規(guī)則的治理網(wǎng)絡，從而構筑對公共危機的多主體、全方位的防與治。

二、外灘踩踏事故及其防治困境

（一）外灘踩踏事故回放

外灘位于上海市中心的黃浦區(qū)黃浦江畔，是上海著名的十里洋場風景，周圍有東方明珠、正大廣場、上海中心、金茂大廈等地標景觀，也是游客在上海的必去之地。然而，就是這樣一個地方，竟然發(fā)生了震驚中外的踩踏事故。

2014年12月31日許多游客都在外灘陳毅廣場迎接即將到來的2015年，正是在這里舉辦的跨年活動，把大量游客市民吸引到陳毅廣場，使得廣場人群密度過大，人員流動幾近停滯。當晚23:35，在陳毅廣場通往觀景平臺的臺階上，由于人流對沖，導致廣場人口流動停滯和擁擠，致使有人摔倒，接著就發(fā)生了舉國悲痛的踩踏事故。事故發(fā)生以后，現(xiàn)場人群很快停止前行，并陸續(xù)后退，也有市民和游客對傷者進行施救，同時，附近警察和醫(yī)生也快速趕到現(xiàn)場，并進行疏導和救治，然而，悲劇已無法避免，外灘踩踏事件最終造成36人死亡，數(shù)十人受傷。

（二）外灘踩踏事故防治存在的問題與原因

1.社會主體缺乏危機意識

危機意識是“指對現(xiàn)狀或未來懷有強烈的不安全感的社會思想意識和文化精神狀態(tài)。”[3]強烈的危機意識有助于敦促人們提高警惕，注意危險，并做好自我保護。外灘踩踏事故的發(fā)生，從某種角度來說，是社會主體缺乏危機意識的結果。一是公眾危機意識差。我國人口眾多，公共場所擁擠不堪，比如春運的車站、上下班時間的地鐵站，無一不是人滿為患，早已讓民眾和社會習慣為常態(tài)。然而，正是這種“習以為?！保瑸橥鉃┎忍な鹿柿粝码[患——當外灘人口聚體到一定的峰值、移動極為緩慢的時候，人們絲毫感覺不到危機的存在與臨近，為踩踏的發(fā)生買下了伏筆。二是政府和活動舉辦方危機意識同樣缺乏。從有關報道來看，外灘人滿為患，但是有關部門卻沒有及時采取行動，而廣場相應的商家也未有防范，甚至還舉辦一些狂歡活動。由于應急預案無法及時啟動，危機防治措施不到位，公共危機隨之發(fā)生。

2.政府危機治理能力不足

外灘踩踏事故的發(fā)生，與政府危機防治能力不足有一定的關聯(lián)。一是政府與社會信息溝通不及時。有關部門為了避免人群密集而出現(xiàn)意外，早就決策取消外灘跨年燈光秀，但有關消息卻在跨年前幾天才公布，使得人們不掌握相關信息，無法及時調整出行，為外灘踩踏事故的發(fā)生留下隱患。其次，風險評估能力不足。外灘燈光秀被取消后，政府對外灘的安保采取了降級處理——由原來的市公安局變成黃浦區(qū)公安分局負責，市政府有關部門的重心也予以轉移，這給外灘踩踏事故留下了隱患。三是應急管理能力不足。根據(jù)有關規(guī)定，當人口聚集超過一定數(shù)量之后，有關部門應該及時采取措施。但是當日外灘迎來第一個人口高峰期的時候，有關部門的應急預案并未啟動，導致管理窗口錯失。于是，當人流出現(xiàn)對沖、意外發(fā)生的時候，有關力量根本無法及時進入現(xiàn)場，使得危機爆發(fā)和失控。

3.非政府主體公共危機防治機制缺位

外灘踩踏事故的發(fā)生，與非政府主體公共危機事故防治機制的缺位也有關系。一是從市場的角度來看，市場追逐利益的過程中也應當承擔一定的社會責任，做好安全防護和應急措施以免意外。比如外灘人滿為患卻有酒吧拋灑代金券等，可見市場相關主體對大型活動的潛在危險幾乎毫無防范。二是從社會組織的角度來看，社會組織應當憑借其志愿、專業(yè)、靈活的特點成為公共危機防治的重要力量，比如開展安全教育、急救措施的培訓，或在第一時間組織公民自救。踩踏事故在我國并不少見，而針對于外灘跨年這樣的大活動，社會組織并未在外灘踩踏事故的防治中發(fā)揮應有的作用。三是從個人來看，人們缺乏一定的規(guī)則意識、互助與互讓的精神，也是導致外灘踩踏事故發(fā)生的重要原因。

4.協(xié)同治理網(wǎng)絡亟待建立

公共危機的發(fā)生具有偶發(fā)性、破壞性和突然性，需要不同社會主體的共同參與、信息的共享、資源的共享，從而實現(xiàn)對危機的有效防止。外灘踩踏事故的發(fā)生，一是信息溝通與共享機制不完善。一方面，政府沒有及時向外界發(fā)布外灘有關活動信息；另一方面，當外灘人流達到預警的時候，有關信息卻沒有及時向社會和上級政府公布和傳遞，導致政府和其他社會主體決策不及時，使得外灘公共場所人流無法得到有效的疏導和控制，踩踏事故發(fā)生后應急措施不到位。二是公共危機防治的社會參與機制缺失。傳統(tǒng)“小社會大政府”的格局下，我國公共事務的治理還是以政府為絕對主導者，非政府主體極少參與其中。外灘踩踏事件的發(fā)生，可以反映出我國非政府主體參與公共危機的防治的基本情況。如果在平時能給予社會組織和市場公共危機事件防治的渠道，比如鼓勵社會組織推廣和提供有關急救知識的傳遞和培訓，市場主體在活動的舉辦過程中做好應急預案并在公共安全演練、公共危機事件的治理中，引入非政府主體，那么外灘踩踏事故的結局可能會樂觀很多。

三、完善公共危機協(xié)同治理的對策

（一）培育社會主體公共危機意識

公共危機的最佳治理結果是防患于未然，把事故扼殺在苗頭階段。因此，培育社會主體公共危機防范意識，樹立憂患觀念，有助于我們冷靜對待危機并能夠采取一定的防治措施。培育危機意識，一是要從小開始抓起。培育社會主體的危機意識，應當從小抓起，比如幼兒園、小學階段，就應該對公民進行系統(tǒng)的危機教育，通過教育、實踐，讓公民從小時候就接觸和了解公共安全知識，樹立危機意識。二是政府、社會組織和媒體應該定期通過各種渠道和方式開展相關公共危機防范的講座、專題報告、演練與培訓，從而為社會主體危機意識的培育提供良好的社會環(huán)境和氛圍。三是應當通過立法的形式明確規(guī)定任何公共場所和大型活動舉辦前，有關部門和舉辦者應該將所在公共場所與活動的安全通道、應急設施、活動信息、活動流程等完整、清楚地向社會公布，并做好風險評估與風險演練，從而確保防范于未然，避免悲劇發(fā)生。

（二）提高政府公共危機防治的能力

公共危機防治是一個系統(tǒng)、精細的工作，需要政府不斷提升自身能力。一是要提高政府公共危機風險評估能力。政府應當對有關公共危機事件進行評估，了解可能導致公共危機的條件、成因，可能導致的關聯(lián)后果與救治的預案等，從而做到“未雨綢繆”，防患于未然。二是要提高政府信息傳遞與溝通的能力。政府要建立完善的信息公開與傳播渠道，任何與公共安全相關的信息，有關部門應該及時上報，以供決策層及時掌握相關資訊并及時決策和行動，從而避免事態(tài)惡化。此外，政府應該及時通過廣播、媒體、新聞甚至短信的方式，向社會公布信息，以便非政府主體能夠有所準備。三是要提升應急管理能力。這需要政府做好相關的預案、人財物力的準備，并做好應急管理的計劃、組織、協(xié)調的相關工作，一旦事故出現(xiàn)，政府能夠在最短的時間里，控制局勢并聯(lián)合多方力量采取救治，從而避免更大的悲劇。

（三）建立和完善公共危機協(xié)同治理機制

公共危機防治應當充分發(fā)揮政府與非政府主體的作用，通過構建公共危機的協(xié)同治理機制，從而有效實現(xiàn)對公共危機的治理。建立和完善公共危機協(xié)同治理機制，首先，應當以政府為核心。政府的本質決定了其在社會治理中的主導地位。因此，在公共危機協(xié)同治理方面，應當明確政府的核心作用和權責，充分實現(xiàn)對公共危機協(xié)同治理的有效協(xié)調、溝通、組織、領導的作用。其次，要“積極通過各種協(xié)調方式和組織模式的構建，與其他社會行為主體協(xié)調合作，公共參與社會事務的管理，形成公共危機政府主導、多元協(xié)同治理的新模式?！盵4]這需要政府做好組織、領導工作，也需要政府通過制度建設，政策引導、財政和人力支持等方式來鼓勵在其他社會組織中成立專門的危機管理組織，并將其納入由政府主導的公共危機的協(xié)同治理機制，實現(xiàn)更便捷迅速準確的信息溝通和資源共享，實現(xiàn)公共危機的協(xié)同治理。

4.構建公共場所危機協(xié)同治理信息網(wǎng)絡體系

公共危機協(xié)同治理是以多中心體共同合作構成的，因此，除了制度保障，還需要充分借助先進的現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術，構建公共危機協(xié)同治理信息平臺，促進信息共享、信息交流、獲取、整理、分析及評價，幫助社會主體進行決策，并實現(xiàn)資源的共享。公共危機協(xié)同治理的信息網(wǎng)絡體系的建立，首先要以現(xiàn)代化的網(wǎng)絡技術為基礎，借助現(xiàn)代信息網(wǎng)絡技術，將政府的危機管理中心、醫(yī)院、消防、公安等部門、市場主體、各類專業(yè)的社會救援機構和社會組織納入其中，從而構成一個強大的、全方位的信息互動平臺，實現(xiàn)危機信息的實時傳遞與共享。其次，要構建“線下”信息網(wǎng)絡體系。通過定期的聯(lián)席會議等方式，來增進不同主體之間的溝通、聯(lián)系、理解和認識，相互學習，共同進步，提高各主體危機應對的專業(yè)化水平，引導公共危機防治向自組織方向演化。三是要建立起公共危機資源協(xié)調共享中心，從而在危機發(fā)生之時，能夠以最短的時間調動所需資源，盡可能地減少事故所造成的危害和損失。

注釋：

[1]孫超,吳宗之.公共場所踩踏事故分析[J],安全,2007,(1),18.

[2]劉偉忠.我國地方政府協(xié)同治理研究[D],濟南:山東大學,2012.

[3]史瑩娟.由英雄主義電影看美國人的危機意識[J].電影文學,2014,(11),24.

[4]孫驊宣.公共危機的協(xié)同治理[D].北京:中央民族大學,2012.