論“直接登記的四類社會組織”的類別界定

［文章標(biāo)識碼］A

［文章編號］1671-5136(2015)02-0020-03

［收稿日期］2015-05-27

［基金項目］本文系湖南省社會科學(xué)基金課題《湖南省處于初創(chuàng)期的社會組織培育方式研究》（編號：13JD53）和民政部2014年中國社會組織建設(shè)與管理部級理論課題《直接登記的四類社會組織分類標(biāo)準(zhǔn)研究》的階段性研究成果。

［作者簡介］楊丹（1983-），湖南瀘溪人，中共湖南省委黨校湖南行政學(xué)院公共管理教研部講師。研究方向：地方政府管理與社會治理。

一、國內(nèi)外部分社會組織分類體系的分類特點和借鑒價值

（一）部分社會組織分類體系的分類特點

聯(lián)合國國際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)分類體系　( the UN International Standard Industrial Classification System簡稱ISIC)并非專門針對社會組織進(jìn)行分類，其分類思路是抓住產(chǎn)業(yè)的不同特性進(jìn)行分類，輔以基本原則來予以界定。約翰-霍普金斯大學(xué)的非營利組織國際分類體系( the International Classification of Nonprofit Organizations,簡稱ICNPO )是明確針對世界范圍內(nèi)社會組織的基本分類。它提出社會組織的5大特征即組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。這些特征提供了一個基本規(guī)則將社會組織與政府、企業(yè)組織截然分開；ICNPO因循ISIC的分類法，將社會組織所涉及的經(jīng)濟(jì)活動（以提供的服務(wù)或產(chǎn)品所涉及的產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域）作為分類的基礎(chǔ)。美國用于定義社會組織的官方分類標(biāo)準(zhǔn)為國家稅務(wù)局（IRS）和國家慈善統(tǒng)計中心（NCCS）使用的國家免稅組織分類標(biāo)準(zhǔn)( The National Taxonomy of Exempt Entities，簡稱NTEE )將各類非政府組織按照活動性質(zhì)分為26大類。中國香港地區(qū)和中國臺灣地區(qū)對類似于社會組織的組織分類的共同點是按照功能進(jìn)行分類。

（二）現(xiàn)有社會組織分類體系的借鑒價值

國際上常見的做法是按照社會組織的功能、提供的產(chǎn)品或服務(wù)的領(lǐng)域、活動的性質(zhì)來分類，鮮見將社會組織按照登記的難易來分類。但是在日本的社會組織發(fā)展過程中，也曾有通過《特定非營利活動促進(jìn)法》來推動特定社會組織登記成立的做法。根據(jù)我國的社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀和當(dāng)前的社會治理水平，將社會組織按照“直接登記”和“非直接登記”來區(qū)分，是我國在對社會組織管理體制改革中的過渡性做法。通過借鑒已有分類體系中分類標(biāo)準(zhǔn)的特點，對歸納界定“直接登記的四類社會組織”的分類標(biāo)準(zhǔn)有一定的價值。

分析現(xiàn)有社會組織分類體系，在確定類別的過程中如下幾點比較重要：1）關(guān)鍵要素的梳理：確定能區(qū)別各類別邊界的關(guān)鍵特征；2）定性判斷：制定能夠輔助判斷的原則，使使用者易于操作和對照（任何分類均難以通過羅列窮盡現(xiàn)實中可能出現(xiàn)的所有情況）；3）適度的調(diào)整空間：分類體系需預(yù)留適度的調(diào)整空間，使其能適應(yīng)社會發(fā)展，葆有較強(qiáng)的生命力。

二、對“直接登記的四類社會組織”分類的前提

確定直接登記的社會組織分類原則，必須明確：將社會組織以能否直接登記進(jìn)行簡單分類，并發(fā)布“直接登記的四類社會組織”這一分類標(biāo)準(zhǔn)，是對社會組織登記制度改革探索中的過渡性政策，這一分類體系必然具有強(qiáng)烈的時代特色。同時，這種時效性也決定了這種分類方式必須要滿足過渡性政策所應(yīng)達(dá)到的功能。

（一）分類方案的制定需立足現(xiàn)行社會組織分類體系

“四類社會組織”并非在我國現(xiàn)行社會組織分類體系下規(guī)定的四個特定類別，這也正是政策在執(zhí)行中存在缺乏依據(jù)的主要原因。但這并不意味著應(yīng)該標(biāo)新立異、完全脫離現(xiàn)行社會組織分類體系而進(jìn)行四類社會組織的分類方案的確定。“直接登記的四類社會組織”政策的提出，其內(nèi)涵在于應(yīng)使率先展開直接登記的社會組織在登記注冊后所開展的活動對現(xiàn)有體制的沖擊最小。因此立足于當(dāng)前已有的官方對社會組織的基本分類是需要把握的第一個重要依據(jù)。國家層面已有的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位暫行管理條例》和《基金會管理條例》，包括即將出臺的修訂稿，國家和地方層面的對某些類別社會組織的規(guī)范性文件（如對科技類民辦非企業(yè)組織的《科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》等）應(yīng)作為重要的分類基礎(chǔ)。

（二）分類方案的制定需利于促進(jìn)形成新的社會組織管理體制

對四類社會組織采用直接登記的政策展開社會組織管理體系的改革，納入四類社會組織需考慮其直接登記對新的社會組織管理體制的形成作用最大。因此必須衡量各類社會組織可能與政府產(chǎn)生沖突的可能性、各類組織可能帶來的矛盾緩解能力來解讀政策并形成分類。因此，各地區(qū)社會組織的發(fā)育情況、歷史條件等也應(yīng)作為確定各地各類邊界的分類依據(jù)，允許在定義四類直接登記的社會組織的邊界時范圍的彈性——即根據(jù)各地區(qū)社會組織的發(fā)育程度和歷史條件等決定改革的步伐大小和速度快慢。

三、“直接登記的四類社會組織”應(yīng)符合的基本原則

（一）符合社會組織基本特征

直接登記的四類社會組織只是在原有對社會組織的登記中減少了“行業(yè)主管單位”同意這一環(huán)節(jié)，在登記過程中，仍需首先符合社會組織的基本特征即“組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性”，方能進(jìn)入是否納入“直接登記”的考慮。

（二）社會效益顯著

從政策的目標(biāo)來看，“直接登記”的社會組織是國家目前發(fā)展需要大力扶持、社會治理實現(xiàn)必須大量依賴的。所以一個定性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是這一社會組織能夠預(yù)期得到較好的社會效益。

（三）潛在危害性低

在我國對社會組織的監(jiān)管體系并未健全的情況下，全面放開社會組織的直接登記存在一定風(fēng)險。在改革的探索過程中，“四類直接登記的社會組織”應(yīng)是社會組織中危害社會的可能性較小的社會組織。

四、“直接登記的四類社會組織”的類別邊界

通過分析社會組織直接登記政策、現(xiàn)行國內(nèi)社會組織分類體系和比較全國各省市對直接登記的四類社會組織的界定，可考慮在符合上述三項基本原則的基礎(chǔ)上，以關(guān)鍵特征的歸結(jié)來幫助劃定直接登記的各類社會組織的邊界。

（一）行業(yè)協(xié)會商會類社會組織的邊界確定

1、行業(yè)協(xié)會商會類社會組織的關(guān)鍵特征

①作用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

②形式為互益型的會員制組織。

2、行業(yè)協(xié)會商會類社會組織的邊界范圍

結(jié)合四類社會組織應(yīng)符合的基本原則，可以將滿足以下條件的組織判定為直接登記的行業(yè)協(xié)會商會類社會組織：

①具備“組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性”等社會組織基本特征；

②以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)行業(yè)自律或促進(jìn)地域間經(jīng)貿(mào)合作為基本目的；

③會員制，會員以企業(yè)為主，可包含其他經(jīng)濟(jì)組織或個體商戶，會員達(dá)到法定規(guī)模；

④會員為同行業(yè)的經(jīng)濟(jì)組織或會員單位的自然人或法人具有同一原籍地。

（二）科技類社會組織的邊界確定和實務(wù)操作建議

1、科技類社會組織的關(guān)鍵特征

①作用于科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域。

②形式為互益性的會員制組織和公益性的非會員制組織。

2、科技類社會組織的邊界范圍

結(jié)合四類社會組織應(yīng)符合的基本原則，可以將滿足以下條件的組織判定為直接登記的科技類社會組織：

①具備“組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性”等社會組織基本特征；

②以促進(jìn)科技的發(fā)展、傳播和應(yīng)用為基本目的；

③會員制的科技類學(xué)術(shù)社會團(tuán)體，會員為單位和個人會員，需符合法定的規(guī)模；

④非會員制的科技類社會組織成立旨在志愿為社會提供科技類準(zhǔn)公共物品和公共服務(wù)。

（三）公益慈善類社會組織的邊界確定和實務(wù)操作建議

1、公益慈善類社會組織的關(guān)鍵特征

①作用于社會管理和社會服務(wù)領(lǐng)域。

②公益性顯著。體現(xiàn)在組織將志愿為社會有償或無償提供公共物品或準(zhǔn)公共物品。

③不拘于單一組織形式。組織形式可以是互益性的會員制組織，也可以是公益性的會員制組織和非會員制組織。包含社會團(tuán)體、大部分的民辦非企業(yè)組織和幾乎所有的基金會。

2、公益慈善類社會組織的邊界范圍

結(jié)合四類社會組織應(yīng)符合的基本原則，可以將滿足以下條件的組織判定為公益慈善類社會組織：

①具備“組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性”等社會組織基本特征；

②以促進(jìn)社會和諧、增進(jìn)民眾福祉、彌補公共物品和公共服務(wù)的不足、增進(jìn)社會公平為基本目的；

③涉及的領(lǐng)域為：社會福利、救災(zāi)救助、社會保障及社會事務(wù)、教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境。

（四）城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的邊界確定和實務(wù)操作建議

1、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的關(guān)鍵特征

①基層組織。服務(wù)區(qū)域為城鄉(xiāng)村居、服務(wù)對象為基層群眾。

②服務(wù)性顯著。體現(xiàn)在組織將志愿為社會有償或無償提供公共物品或準(zhǔn)公共物品。

③不拘于單一組織形式。組織形式可以是互益性的會員制組織，也可以是公益性的會員制組織和非會員制組織。包含在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）或者社區(qū)（村）地域范圍內(nèi)開展活動的部分社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織。

2、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織的邊界范圍

結(jié)合四類社會組織應(yīng)符合的基本原則，可以將滿足以下條件的組織判定為城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織：

①具備“組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性”等社會組織基本特征；

②以促進(jìn)社區(qū)和諧發(fā)展或以滿足社區(qū)居民各種生活需求為主要目的；

③涉及的領(lǐng)域為：公益服務(wù)、慈善救助、文化娛樂、社區(qū)協(xié)同管理。

五、結(jié)論

在當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)條件和社會組織的發(fā)展階段中提出的“直接登記的四類社會組織”涵蓋了現(xiàn)存社會組織的大部分。在社會組織登記管理體制改革的進(jìn)程中，在符合分類標(biāo)準(zhǔn)的基本原則的前提下，通過分析各類組織的關(guān)鍵特征來幫助確定四類社會組織的邊界，這對社會組織登記管理理論的豐富和直接登記政策的推進(jìn)有一定價值。但僅粗線條地勾勒“直接登記的四類社會組織”的類別特征，未提出精準(zhǔn)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，亦未將各個分類涉及到的具體組織形態(tài)予以細(xì)化。在這一問題上進(jìn)行更深入的研究，將使理論的可操作性更進(jìn)一步。