深入貫徹新?《預(yù)算法》不斷推進(jìn)預(yù)算管理制度改革

張華

2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，重新頒布了修訂后的《預(yù)算法》 （以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》），并于2015年1月1日起施行。新 《預(yù)算法》全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，為深化預(yù)算管理改革指明了方向。改革開放以來，按照中央統(tǒng)一部署和要求，內(nèi)蒙古在預(yù)算管理制度改革方面進(jìn)行了一系列實(shí)踐和探索，從1994年的分稅制改革，到之后20年來進(jìn)行的所得稅分享改革、取消農(nóng)牧業(yè)稅、成品油稅費(fèi)改革等稅制改革，以及部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)管理等支出領(lǐng)域改革，初步建立了公共財(cái)政體制框架，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與政府財(cái)力增強(qiáng)的良性循環(huán)，在支持自治區(qū)保增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、促改革等方面發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)政運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了重大變化，對(duì)預(yù)算管理提出了新的更高的要求，新《預(yù)算法》在預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算管理的公開性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性等方面作出明確而嚴(yán)格的規(guī)定，是下一步全面推進(jìn)預(yù)算管理制度改革的基本遵循。

一、完善政府預(yù)算體系

近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷完善，按照財(cái)政部要求，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳從2011年1月1日開始，已經(jīng)將除教育收費(fèi)外的預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)了綜合預(yù)算編制；從編制2014年自治區(qū)本級(jí)預(yù)算草案開始，已經(jīng)將公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入政府預(yù)算體系，并接受人大審查監(jiān)督，初步建立了完整的政府預(yù)算體系。新《預(yù)算法》明確提出，預(yù)算包括上述四本預(yù)算，同時(shí)對(duì)四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。下一步工作重點(diǎn)是加大政府性基金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。建立政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，逐步將政府性基金預(yù)算中用于提供基本公共服務(wù)以及主要用于人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的項(xiàng)目收支列入一般公共預(yù)算；同時(shí)，政府性基金預(yù)算安排支出的項(xiàng)目，一般公共預(yù)算可不再安排或減少安排。加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，逐步提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入上繳公共財(cái)政比例，到2020年達(dá)到30%。

二、改進(jìn)預(yù)算控制方式

原《預(yù)算法》規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時(shí)要求征收部門要按照年度預(yù)算完成收入任務(wù)，一定程度上帶來了 “順周期”問題，以及收入非即期因素、違規(guī)減免稅等問題。新《預(yù)算法》在收入由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、編制中期財(cái)政規(guī)劃等改進(jìn)預(yù)算控制方式方面增加了相關(guān)規(guī)定。自治區(qū)財(cái)政廳在編制2015年預(yù)算時(shí)已經(jīng)作了相應(yīng)安排：

一是依法依規(guī)加強(qiáng)收入管理。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策調(diào)整等因素科學(xué)預(yù)測(cè)2015年收入增長(zhǎng)目標(biāo)，既要提振信心，又不盲目攀比。同時(shí)，也要求各級(jí)稅收征管部門要依照法律法規(guī)及時(shí)足額組織稅收收入，并建立與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化情況相銜接的考核體系。

二是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。各級(jí)一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，則用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，則通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，自治區(qū)政府報(bào)自治區(qū)人大或人大常委會(huì)批準(zhǔn)后增列赤字，并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

三是實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理。2015年起，自治區(qū)財(cái)政廳和相關(guān)部門分別編制2016-2018年三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃和部門預(yù)算規(guī)劃。中期財(cái)政規(guī)劃要充分體現(xiàn)國(guó)家、自治區(qū)改革發(fā)展、宏觀調(diào)控政策方向和基本要求。部門規(guī)劃中涉及財(cái)政政策和資金支持的，要與三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃相銜接。

三、規(guī)范地方政府債務(wù)管理

原《預(yù)算法》規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實(shí)際上，出于我國(guó)特定發(fā)展階段地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，各地已經(jīng)形成大量的政府性債務(wù)。對(duì)地方政府性債務(wù)應(yīng)該一分為二地看：一方面政府資源轉(zhuǎn)化成為資本，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)和政府權(quán)益；另一方面也確實(shí)存在一定財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。新《預(yù)算法》增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)在借債主體、債務(wù)用途、債務(wù)規(guī)模、舉借方式、風(fēng)險(xiǎn)控制五個(gè)方面作出明確、嚴(yán)格、強(qiáng)有力的規(guī)范。管好用好地方政府性債務(wù)，事關(guān)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。因此，近期我廳擬提請(qǐng)自治區(qū)政府出臺(tái)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，突出強(qiáng)調(diào)四個(gè)方面的內(nèi)容：

一是加快建立以政府債券為主體的舉債融資機(jī)制。各級(jí)政府舉借政府性債務(wù)只能采取政府債券方式。在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)限額內(nèi)，自治區(qū)人民政府可以適度舉借債務(wù)。盟市、旗縣確需舉借債務(wù)，必須在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)，由自治區(qū)政府代為舉債。各級(jí)政府債務(wù)必須報(bào)同級(jí)人大或人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

二是對(duì)全區(qū)地方政府性債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理。全區(qū)地方政府性債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理。地方政府性債務(wù)要分門別類納入預(yù)算管理，各級(jí)政府要將當(dāng)年舉借的一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)收支分別納入一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算管理。

三是控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。全區(qū)各級(jí)政府要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，把握好負(fù)債建設(shè)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)平衡的關(guān)系，從嚴(yán)從緊控制債務(wù)規(guī)模。財(cái)政廳要按照一般債務(wù)率、專項(xiàng)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率及綜合債務(wù)率等指標(biāo)評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

四是妥善處理存量債務(wù)。在年底前，清理甄別存量債務(wù)，分清政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)。自治區(qū)將各地區(qū)政府存量債務(wù)匯總報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)鎖定，由各盟市、旗縣納入預(yù)算管理后，各地可申請(qǐng)發(fā)行政府債券進(jìn)行置換。

四、完善轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制財(cái)政體制的配套措施，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但在實(shí)際執(zhí)行中，也存在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多，一般性轉(zhuǎn)移支付比例偏低、基層配套資金壓力較大等問題。新《預(yù)算法》明確規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。下一步，在完善轉(zhuǎn)移支付制度方面，自治區(qū)財(cái)政廳的主要思路是：

一是增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。增加對(duì)革命老區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)、邊境地區(qū)和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；自治區(qū)出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。

二是清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在合理界定自治區(qū)與盟市事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐一進(jìn)行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅(jiān)決取消，其余需要保留的也要引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本增加投入，嚴(yán)格控制新增項(xiàng)目和資金規(guī)模。

三是認(rèn)真清理現(xiàn)行配套政策。對(duì)屬于自治區(qū)承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，一律不得要求盟市、旗縣安排配套資金；對(duì)屬于自治區(qū)和盟市分擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，由自治區(qū)和盟市按各自應(yīng)分擔(dān)數(shù)額安排資金。

五、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理

目前預(yù)算執(zhí)行中的突出問題是預(yù)算約束力不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大。為此，新《預(yù)算法》就限制年中預(yù)算追加、加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)資金管理、加快轉(zhuǎn)移支付下達(dá)進(jìn)度等問題，都作出明確嚴(yán)格的規(guī)定，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、約束力和透明度要求明顯提高。落實(shí)到具體工作中，要做到：

一是硬化預(yù)算約束。在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收支的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施，必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。

二是進(jìn)一步提高提前通知轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)的比例。對(duì)于中央預(yù)通知轉(zhuǎn)移支付，要在當(dāng)年年底前全部通知盟市、旗縣；對(duì)于自治區(qū)本級(jí)財(cái)力安排的按因素法分配且金額相對(duì)固定的轉(zhuǎn)移支付，除與中央配套外，要按照不低于70%的比例，在每年12月底之前，提前通知盟市、旗縣。上級(jí)提前通知各類轉(zhuǎn)移支付，盟市、旗縣要列入年初預(yù)算，既增強(qiáng)預(yù)算的完整性，又從源頭上加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

三是加強(qiáng)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理。建立結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金定期清理機(jī)制，連續(xù)兩年未使用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，包括本級(jí)財(cái)力和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付安排形成的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理，其中一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。對(duì)盟市、旗縣上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付連續(xù)兩年結(jié)轉(zhuǎn)的，自治區(qū)要與分配下年度一般性轉(zhuǎn)移支付掛鉤。

六、推進(jìn)預(yù)算公開

建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，是預(yù)算管理改革的目標(biāo)。推進(jìn)預(yù)算公開對(duì)建設(shè)陽光政府、陽光財(cái)政具有重大意義，倒逼政府提升預(yù)算管理水平。同時(shí)，預(yù)算公開把政府的政策意圖和激勵(lì)方向告知社會(huì)，有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的預(yù)期和行為，增強(qiáng)社會(huì)共識(shí)，提升財(cái)政政策效果。新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算公開內(nèi)容、細(xì)化程度、公開時(shí)限都有嚴(yán)格要求，要以預(yù)算公開為抓手，通過預(yù)算公開促進(jìn)預(yù)算管理制度改革。細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付按項(xiàng)目按地區(qū)公開。擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密信息外，所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算，全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，公開到基本支出和項(xiàng)目支出。積極推進(jìn)財(cái)政政策公開。按照經(jīng)濟(jì)分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算，加大財(cái)政撥款“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度。

預(yù)算管理制度改革的各項(xiàng)工作環(huán)環(huán)相扣，要堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)、協(xié)同推進(jìn)。不斷增強(qiáng)依法辦事的觀念，堅(jiān)持立法先行，注重運(yùn)用法律和制度規(guī)范預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接。要以新《預(yù)算法》頒布實(shí)施為契機(jī)，加快相關(guān)制度建設(shè)，努力把各項(xiàng)財(cái)政工作納入法治化軌道。

（作者系內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳黨組書記、廳長(zhǎng)）

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