南京城市生活垃圾分類中存在的問題及對(duì)策探討*——以奧地利城市生活垃圾分類為借鑒

丁愛芳，劉存麗，吳曉霞，劉欽普，蔡 暉

（南京曉莊學(xué)院生物化工與環(huán)境工程學(xué)院，江蘇 南京 211171）

1 南京城市生活垃圾分類推行過程和實(shí)施狀況

2001年，南京將城市生活垃圾分為可回收、不可回收垃圾和廢舊電池。但由于可回收和不可回收垃圾之間沒有嚴(yán)格的界限，再加之一些回收價(jià)值高的垃圾如金屬易拉罐、塑料瓶、廢報(bào)紙等常被拾荒人員或生活貧困的居民分揀走，因此在后續(xù)的收集、運(yùn)輸和處理過程中仍是將可回收和不可回收混合在一起。對(duì)收集來的廢舊電池由于缺乏后續(xù)的處理措施，只能將數(shù)百噸的廢舊電池存放在倉庫里，成為新的安全隱患。

由于建城區(qū)面積的增加，城市人口的快速增長，2011年南京日產(chǎn)生城市生活垃圾高達(dá)5000 t/d，水閣、轎子山、天井洼等3個(gè)垃圾填埋場(chǎng)即將面臨封場(chǎng)，南京不得不啟動(dòng)江南和江北生活垃圾焚燒廠的建設(shè)。為了加快實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、無害化、資源化進(jìn)程，南京市政府啟動(dòng)了新一輪城市生活垃圾分類實(shí)施推進(jìn)工作，2011年9月，南京市公布《南京市生活垃圾分類工作試點(diǎn)方案》。方案明確規(guī)定，2011年10月至2012年1月為垃圾分類試點(diǎn)階段，在4個(gè)街道進(jìn)行試點(diǎn)工作。2012年為試點(diǎn)擴(kuò)大階段，在6城區(qū)明城墻內(nèi)范圍實(shí)施垃圾分類。2013—2014年在建城區(qū)內(nèi)全面實(shí)施垃圾分類，實(shí)行生活垃圾處置費(fèi)隨袋征收，完善裝修垃圾、大件垃圾、電子垃圾收運(yùn)系統(tǒng)建設(shè)，基本建成南京市靜脈產(chǎn)業(yè)園固廢處理區(qū)，生活垃圾分類處置基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

在這一輪垃圾分類推行實(shí)施中，目標(biāo)明確，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視程度和媒體宣傳力度較大，部分居民參與積極性較高。但由于資金投入不到位和后續(xù)的分類清運(yùn)、處理處置設(shè)施及技術(shù)沒有跟上等原因，基本上依然是采取混合收集、運(yùn)輸及處理，極大地影響了居民分類的積極性。

2 生活垃圾分類實(shí)施中存在的問題

2.1 生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，標(biāo)識(shí)不清晰

2011年，南京將生活垃圾分為可回收、不可回收垃圾和廢舊電池?？苫厥蘸筒豢苫厥绽g，概念模糊，標(biāo)識(shí)不清，沒有起到良好的分類指導(dǎo)作用。在2011年9月南京市人民政府公布的《南京市生活垃圾分類工作試點(diǎn)方案》中，將日常生活垃圾分為廚余垃圾、其他垃圾、可回收物及有害垃圾4類。在方案中明確指出，廚余垃圾指瓜果皮殼、剩飯剩菜等；其他垃圾指煙頭、被污染的紙張等；可回收物包括紙張、玻璃、廢金屬等；有害垃圾包括廢電池、廢日光燈管、過期藥品等。此次分類，廚余垃圾從名稱上較為明確具體，其他3類垃圾僅從名稱上不容易界定，在垃圾分類收集設(shè)施上，也未進(jìn)行清晰明確的文字說明和圖案標(biāo)識(shí)，降低了居民的可操作性。

2.2 居民垃圾分類意識(shí)不強(qiáng)，參與度不高

雖然大家都知道垃圾分類的好處，但由于城市生活垃圾長期進(jìn)行的是混合收集，已經(jīng)形成一種習(xí)慣，短期內(nèi)較難改變。根據(jù)調(diào)查，大多數(shù)居民垃圾分類意識(shí)不強(qiáng)，參與度不高。積極參與垃圾分類的大多是年輕、文化水平較高、收入水平中等以上的人群。

2.3 資金投入不足，設(shè)施滯后

南京雖然在生活垃圾分類工作試點(diǎn)方案中提出了經(jīng)費(fèi)保障的方式，如廚余垃圾專用運(yùn)輸車輛費(fèi)用由市、區(qū)財(cái)政各承擔(dān)50%；廚余垃圾末端處置設(shè)施設(shè)備的投入及運(yùn)行費(fèi)用，以及有害垃圾的收運(yùn)、處置等經(jīng)費(fèi)采用招商引資辦法解決，不足部分由市財(cái)政補(bǔ)貼；餐廚垃圾處理廠采用市場(chǎng)化模式投資建設(shè)和運(yùn)行管理等。在實(shí)際推行中，資金、設(shè)施、人員并未到位，使得一些居民從源頭上雖然對(duì)生活垃圾進(jìn)行了分類，但在后續(xù)化的清運(yùn)、處理過程中仍然是混合的方式，極大地影響了居民參與的積極性。

2.4 過度依賴行政命令，法律法規(guī)滯后

2013年6月南京市出臺(tái)的《南京生活垃圾分類管理辦法》中明確規(guī)定了居民多扔垃圾多交費(fèi)，垃圾不分類投放則罰款50～200元不等，若將垃圾交由無資質(zhì)單位收集將處罰2000～10000元不等。管理辦法雖然出臺(tái)了1 a，但是并沒有真正執(zhí)行和實(shí)施。

2.5 目標(biāo)過高，推進(jìn)過快

南京在2011年開始的又一輪垃圾分類推行中，總體目標(biāo)過高，分類試點(diǎn)階段時(shí)間過短，只有短短的3～4個(gè)月，在還沒有好好總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以及后續(xù)的分類清運(yùn)、分類處理等都得不到保證的前提下，就將分類工作推廣到全市建城區(qū)，不僅成效甚微，還使政府公信力受到影響，加劇了日后生活垃圾分類工作推進(jìn)的難度。

3 對(duì)策探討

3.1 開展垃圾分類教育，注重分類習(xí)慣養(yǎng)成教育

在一些發(fā)達(dá)國家，政府重視對(duì)居民的垃圾分類教育，尤其重視在中小學(xué)開展垃圾分類教育。如奧地利不僅在幼兒園和小學(xué)開設(shè)垃圾分類教育課程，日常學(xué)習(xí)中帶領(lǐng)孩子們參觀垃圾焚燒站和垃圾分類再生利用工廠，更注重指導(dǎo)孩子們?cè)诮淌液托@進(jìn)行垃圾分類，養(yǎng)成良好的習(xí)慣。

在我國，垃圾分類教育還僅僅停留在上上課、搞搞展覽、組織參觀等方面，缺乏行為指導(dǎo)和實(shí)際行動(dòng)。因此，首先應(yīng)該在學(xué)校，特別是一些有條件的幼兒園、中小學(xué)等，進(jìn)行垃圾分類的知識(shí)教育，指導(dǎo)孩子們?cè)诮淌?、校園和家庭等日常學(xué)習(xí)和生活中進(jìn)行垃圾分類，并通過孩子們良好的行為，影響和帶動(dòng)家長。這種“小手拉大手”、“以點(diǎn)帶面”的方式，比居委會(huì)、物管的宣傳教育更容易讓家長接受。

3.2 通過獎(jiǎng)勵(lì)性措施，提高居民參與垃圾分類的積極性

即使在垃圾分類意識(shí)較強(qiáng)的發(fā)達(dá)國家，如奧地利、德國、日本等，也有約10%～20%不等的人不按垃圾分類進(jìn)行投放［1］。我國由于一直進(jìn)行的是垃圾混合收集，居民已經(jīng)養(yǎng)成了垃圾混合投放的習(xí)慣。要養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣，需要一個(gè)過程。在現(xiàn)階段，可以通過制定獎(jiǎng)勵(lì)性措施，提高居民參與垃圾分類的積極性，逐步養(yǎng)成良好的分類習(xí)慣。例如，可以委托物業(yè)或小區(qū)志愿者發(fā)放積分卡，根據(jù)垃圾的投放情況，對(duì)能夠進(jìn)行垃圾分類的居民進(jìn)行記分，累積到一定的分值以后，可以憑卡兌換電影院、公園或博物館等的門票。

3.3 制定科學(xué)的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置標(biāo)注清晰的垃圾分類投放設(shè)施

在一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，垃圾分類細(xì)致，收集設(shè)施上有明晰的分類指導(dǎo)，可操作性強(qiáng)。如奧地利將生活垃圾分成7類，居民可通過垃圾收集箱蓋子的顏色、收集箱體上的文字說明和形象生動(dòng)的圖案，得到非常明確的分類投放指導(dǎo)。如紅色蓋子的垃圾箱表示的是廢紙收集箱，黃色蓋子的是塑料瓶收集箱，藍(lán)色蓋子的收集金屬和金屬易拉罐，綠色蓋子收集有色玻璃瓶，白色蓋子收集透明玻璃瓶，褐色蓋子收集生物廢物，而灰色蓋子的收集其他廢物。在維也納居民集中居住的街區(qū)，每隔100～200 m就能看到這種大型的公共垃圾分類箱，體積約為1 m3。一些大件垃圾（如舊家具、舊電器等）和危險(xiǎn)垃圾（如廢電池、廢燈管等）則需要由居民送到專門指定的廢舊處理中心進(jìn)行回收處理。

南京應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際情況，在一般居民居住區(qū)將垃圾容器設(shè)置為“2+4”分類模式，即居民戶內(nèi)分為廚余垃圾和其它垃圾，居住小區(qū)除了設(shè)置這2類垃圾容器，還可在主要通道旁設(shè)置紙類、金屬、玻璃和有害垃圾的分類容器，尤其是有害垃圾包括的種類應(yīng)給予文字說明和圖案標(biāo)注，便于一些垃圾分類意識(shí)強(qiáng)的居民進(jìn)行垃圾分類投放。紙類、金屬等回收價(jià)值高的廢品即使被拾荒人員或生活貧困的居民撿走，但也會(huì)因?yàn)槲春推渌旌戏胖枚馐芪廴荆欣诤罄m(xù)的資源化回收利用，而有害垃圾可以定期統(tǒng)一回收，集中處理，降低有害垃圾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 建立垃圾分類設(shè)施設(shè)置多樣性模式

在奧地利，不同地點(diǎn)和場(chǎng)所垃圾分類設(shè)施設(shè)置存在較大差異。在政府機(jī)關(guān)和大學(xué)推行比較嚴(yán)格的垃圾分類，分類設(shè)施設(shè)置齊全。在維也納自然資源與生命科學(xué)大學(xué)Tull n研究所每層樓的走廊上，多處都設(shè)有非常干凈、漂亮、標(biāo)有文字說明和清晰圖案的6個(gè)垃圾分類回收桶。這種垃圾桶的體積約為10 L，分別回收有色玻璃、透明玻璃、金屬、塑料、生物廢物和其他垃圾。對(duì)于居住單門獨(dú)院的居民，日常生活中除了將玻璃、金屬單獨(dú)收集存放在家里，然后投擲到附近的公共分類回收箱外，每家門前都放置有3～4種不同顏色蓋子的垃圾箱，體積為50～60 L，分別回收廢紙、塑料瓶、生物廢物和其他廢物。對(duì)于居住在公寓樓的居民，除了紙張、玻璃瓶、金屬易拉罐等需要分類收集存放在家里，然后送到附近的公共垃圾箱，其他一些塑料袋、廚余、食品等也是混合放置在垃圾袋里，然后送到樓下專門的垃圾儲(chǔ)存間，每天有車子定時(shí)來收集。而在大街上、公園里、車站等公共場(chǎng)所除了設(shè)置垃圾分類箱，也設(shè)有密集的混合垃圾收集箱，接收過往人群產(chǎn)生的垃圾。

南京經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集，居民的文明素養(yǎng)差異較大，應(yīng)根據(jù)居民的文明素養(yǎng)、經(jīng)濟(jì)收入水平、人口分布等特點(diǎn)制定不同的垃圾分類收集模式。在政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、別墅、高檔住宅區(qū)等率先推行嚴(yán)格的垃圾分類，設(shè)置分類齊全的垃圾分類投放設(shè)施。而在一般居民小區(qū)、商業(yè)區(qū)、車站、大街等人口密集及人口流動(dòng)量大的地區(qū)，既設(shè)置分類投放設(shè)施，也設(shè)置混合垃圾收集箱，方便不同群體的需要。

3.5 建立垃圾分類處理整體體系，吸引社會(huì)資金投入

發(fā)達(dá)國家在做好垃圾從源頭上進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，更注重對(duì)分類垃圾的再生利用，建立了垃圾的分類收集、資源回收、處理處置整套體系。如奧地利成立了專門獨(dú)立核算的公司，公司的經(jīng)濟(jì)來源主要為居民和生產(chǎn)商每年繳納的垃圾處理費(fèi)、廢舊物回收制成新原料的銷售收入、在垃圾處理過程中產(chǎn)生的能源銷售收入。由于公司的高效運(yùn)作，不僅能夠滿足自身的費(fèi)用支出，還創(chuàng)造了大量的利潤。這個(gè)公司的成功運(yùn)作，吸引了更多的私有資本進(jìn)入垃圾處理行業(yè)，不斷開發(fā)應(yīng)用新技術(shù)，使垃圾處理資源化利用過程對(duì)環(huán)境不產(chǎn)生任何影響。如維也納的施比特勞垃圾焚燒廠應(yīng)用了高新技術(shù)，是世界上唯一建在市中心的垃圾焚燒廠，每天都將煙氣排放情況上網(wǎng)公示，排放的廢氣廢水對(duì)環(huán)境無污染［1］。

在南京，垃圾的處理處置主要靠政府的投入，由于資金投入不足，后期的分類清運(yùn)、分類處置設(shè)施及處理技術(shù)跟不上，不能保證整個(gè)垃圾分類過程的完整性。南京與北京、上海一樣，雖然制定了針對(duì)政府、市場(chǎng)、公眾不同主體的方針政策，但是缺乏系統(tǒng)化理念，垃圾分類未能形成整套體系，沒能充分發(fā)揮再生資源利用公司對(duì)市場(chǎng)的導(dǎo)向作用［2-3］。因此，除了政府投入，對(duì)居民收取適當(dāng)?shù)睦幹觅M(fèi)外，建立垃圾分類、處理處置的整套體系，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，吸引社會(huì)資金投入到垃圾的分類處理中，引進(jìn)和開發(fā)先進(jìn)的垃圾處理處置技術(shù)，是實(shí)現(xiàn)垃圾分類、資源化的關(guān)鍵因素。

4 結(jié)束語

南京是全國較早開展生活垃圾分類試點(diǎn)的城市之一，在推行和實(shí)施過程中，重宣傳、輕實(shí)施，垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)，垃圾分類投放設(shè)施不完善，后續(xù)化的收集、運(yùn)輸、處理處置設(shè)施和技術(shù)跟不上是制約南京垃圾分類工作落實(shí)的主要原因。奧地利等發(fā)達(dá)國家注重對(duì)中小學(xué)生的垃圾分類習(xí)慣養(yǎng)成教育，垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、標(biāo)識(shí)明確清晰，分類設(shè)施完善，建立了垃圾分類處置整套體系，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作、吸引社會(huì)資金利用和開發(fā)先進(jìn)的垃圾處理處置技術(shù)等成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

［1］ 鄧愛華.奧地利垃圾處理之道［J］.科技潮，2011（1）：36-39.

［2］ 陳燕茹,李新.生活垃圾分類試點(diǎn)城市管理現(xiàn)狀對(duì)比分析［J］.工業(yè)安全與環(huán)保，2014，40（2）：93-95.

［3］ 余倍，賓曉蓓，曹宏.城市生活垃圾分類收集現(xiàn)狀及對(duì)策研究［J］.環(huán)境衛(wèi)生工程，2011，12（6）：55-57.