關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的幾點(diǎn)思考

王三平 王浩宇 韓 震 李 楊

(中國(guó)輻射防護(hù)研究院，山西太原 030006)

1 引言

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的一項(xiàng)重要工作，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中不可缺少的內(nèi)容和程序。其主要目的是維護(hù)公眾合法的環(huán)境權(quán)益，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中體現(xiàn)以人為本的原則，更全面地了解環(huán)境背景信息，發(fā)現(xiàn)潛在環(huán)境問(wèn)題，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性和針對(duì)性［1］。關(guān)于公眾參與，我國(guó)頒布了一系列有關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)文件，這些文件為公眾參與與環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了法律依據(jù)，使得環(huán)評(píng)中的公眾參與做到了有法可依。

2003年中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中:第二十一條明確規(guī)定除國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)。建設(shè)單位報(bào)批的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)應(yīng)當(dāng)附具對(duì)有關(guān)單位、專家和公眾的意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明［2］。

為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，2006年，根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、原國(guó)家環(huán)?？偩诸C布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》環(huán)發(fā)2006［28］號(hào)。該辦法充實(shí)了公眾參與權(quán)的內(nèi)容、明確了公眾參與的組織形式和程序、明確了公眾參與的權(quán)力。其中公眾參與的一般要求包括“第一時(shí)段公開(kāi)環(huán)境信息”主要是指信息公開(kāi)相關(guān)要求。“第二時(shí)段征求公眾意見(jiàn)”是指建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在發(fā)布信息公告、公開(kāi)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的簡(jiǎn)本后，采取調(diào)查公眾意見(jiàn)、咨詢專家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)［3］。

2015年新修訂的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法在環(huán)境保護(hù)基本理念、公眾參與、法律責(zé)任等方面都做出了重要修改，“第五章信息公開(kāi)和公眾參與第五十六條對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，充分征求意見(jiàn)”［4］。

在嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)法》等文件做好公眾參與相關(guān)工作外，其它的另外一些文件同樣也對(duì)公眾參與工作提出了要求，環(huán)評(píng)應(yīng)予以一并關(guān)注。

2012年7月，環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知》環(huán)發(fā)［2012］77號(hào)，第三條第9 款對(duì)存在較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作。項(xiàng)目信息公示等內(nèi)容中應(yīng)包含項(xiàng)目實(shí)施可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急措施(應(yīng)關(guān)注:在公示及公參調(diào)查表中應(yīng)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)內(nèi)容)［5］。

2012年8 環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》環(huán)發(fā)［2012］98 號(hào)，第三條“…對(duì)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目，建設(shè)單位在開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)貓?bào)紙、網(wǎng)站和相關(guān)基層組織信息公告欄中，向公眾公告項(xiàng)目的環(huán)境影響信息(應(yīng)關(guān)注:三種信息公示方式是同時(shí)具備、而不是其中之一)［6］。

2 環(huán)評(píng)實(shí)際過(guò)程中公眾參與遇到的問(wèn)題及解決方案

2.1 公眾參與的具體形式

一般情況下，根據(jù)前述的法律條文規(guī)定，征求公眾意見(jiàn)可以采取發(fā)布信息公告、發(fā)放調(diào)查表、召開(kāi)公眾座談會(huì)、網(wǎng)上公示、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和咨詢專家意見(jiàn)等多種方式。但在實(shí)際工作中，評(píng)價(jià)單位和建設(shè)單位根據(jù)項(xiàng)目審批環(huán)保部門(mén)的不同采用的方式也有所不同，一般情況下普遍采用發(fā)放調(diào)查表、召開(kāi)座談會(huì)和網(wǎng)上信息公示、張貼公告等方式，采取這幾種方式基本可以滿足一般編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)對(duì)于公眾參與章節(jié)編寫(xiě)的要求。而對(duì)于一些選址較為敏感、環(huán)境影響范圍較大或國(guó)家規(guī)定的“兩高一資”的項(xiàng)目必要時(shí)采取論證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)方式。

2.2 公眾參與調(diào)查表發(fā)放的數(shù)量及范圍

調(diào)查選址附近公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的意見(jiàn)和態(tài)度時(shí)，評(píng)價(jià)單位多采用發(fā)放調(diào)查表的形式。而對(duì)于公眾參與調(diào)查表發(fā)放范圍和份數(shù)，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)統(tǒng)一可遵循的規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)尺度，每個(gè)環(huán)評(píng)單位和建設(shè)單位在實(shí)際過(guò)程中根據(jù)項(xiàng)目審批部門(mén)或影響程度的不同進(jìn)行了不同份數(shù)的調(diào)查表發(fā)放，調(diào)查表中的內(nèi)容也是五花八門(mén)。經(jīng)過(guò)多年的環(huán)評(píng)工作經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為調(diào)查表發(fā)放范圍應(yīng)主要為受建設(shè)項(xiàng)目直接影響的單位和個(gè)人;對(duì)于有些項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)除廠址外還有固廢堆場(chǎng)的選址，廠址和固廢堆場(chǎng)的選址兩者相對(duì)較遠(yuǎn)，比如火電項(xiàng)目有灰渣堆場(chǎng)、氧化鋁項(xiàng)目有赤泥堆場(chǎng)、水泥項(xiàng)目有礦山開(kāi)采，評(píng)價(jià)單位在實(shí)際進(jìn)行公眾參與調(diào)查時(shí)，不僅應(yīng)調(diào)查廠址附近受影響的公眾還用考慮將固廢堆場(chǎng)或礦山開(kāi)采附近受影響的公眾一并列入調(diào)查對(duì)象。對(duì)于涉及搬遷的項(xiàng)目還應(yīng)著重調(diào)查搬遷范圍內(nèi)公眾的意見(jiàn)。對(duì)于發(fā)放公眾參與調(diào)查表的范圍，筆者認(rèn)為在實(shí)際評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)單位都是根據(jù)項(xiàng)目的排污特征、氣象條件和項(xiàng)目所在區(qū)域的地形特點(diǎn)確定項(xiàng)目的大氣評(píng)價(jià)范圍，而大氣評(píng)價(jià)范圍恰能說(shuō)明項(xiàng)目對(duì)周?chē)h(huán)境的影響范圍，因此評(píng)價(jià)單位在進(jìn)行公參時(shí)可根據(jù)項(xiàng)目確定的大氣評(píng)價(jià)范圍來(lái)確定其公眾參與調(diào)查范圍，若確定的范圍邊緣距離特殊敏感點(diǎn)較近，可適當(dāng)擴(kuò)大。根據(jù)受直接影響公眾的總數(shù)來(lái)確定實(shí)際調(diào)查的公眾人數(shù)，受調(diào)查公眾人數(shù)比例應(yīng)不低于其總數(shù)的10%～20%。

2.3 公眾參與的介入時(shí)間

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，與公眾參與有關(guān)的主要是三點(diǎn):第一環(huán)評(píng)委托7日內(nèi)建設(shè)單位在擬建的項(xiàng)目所在地公開(kāi)張貼公告方式告知公眾關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)問(wèn)題;第二建設(shè)項(xiàng)目在完成報(bào)告書(shū)編制前，上報(bào)環(huán)境管理部門(mén)審批之前，將“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)”簡(jiǎn)本進(jìn)行網(wǎng)上公示，包含建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成影響的概述、預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的要點(diǎn)。第三對(duì)環(huán)境可能造成重大影響，應(yīng)當(dāng)編制報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，采取發(fā)放調(diào)查表、咨詢專家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式征詢公眾意見(jiàn)和建議。

從上述可知，公眾參與第一次公示的時(shí)間是在環(huán)評(píng)單位接受建設(shè)單位的委托書(shū)7日內(nèi)，在此時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目的第一次公示;第二次公示屬于公開(kāi)環(huán)境信息，在二次公示完之后，可以采取發(fā)放公眾調(diào)查表或座談會(huì)等形式征求公眾意見(jiàn)，發(fā)放公眾調(diào)查表應(yīng)該在二次公示之后，第二次公示的時(shí)間是10 個(gè)工作日。

2.4 編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目是否進(jìn)行公眾參與

有關(guān)涉及公眾參與的各種法律條文并未規(guī)定編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目需要進(jìn)行公眾參與，那么編制報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目是否需要增加公眾參與章節(jié)。根據(jù)環(huán)評(píng)中實(shí)際遇到或評(píng)審過(guò)程中所接觸的項(xiàng)目情況，筆者認(rèn)為，不能一概而論，總體上講，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目分類(lèi)管理名錄規(guī)定，對(duì)周?chē)h(huán)境造成較輕影響的項(xiàng)目需要編制環(huán)境影響報(bào)告表。在涉及公眾參與的各種條文中編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目并未明確要求征求公眾意見(jiàn)。但在實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中遇到較多項(xiàng)目，比如在城市中心區(qū)或鬧市區(qū)新建醫(yī)院、加氣站、加油站、變電站等這類(lèi)項(xiàng)目，雖然此類(lèi)項(xiàng)目排放污染物可能對(duì)周?chē)h(huán)境影響較小，但若選址位于城市中心或距離居民區(qū)較近的的情況下，環(huán)境十分敏感，筆者認(rèn)為諸如此類(lèi)項(xiàng)目應(yīng)在環(huán)境影響報(bào)告表中增加公眾參與專題，征求附近公眾個(gè)人或公眾團(tuán)體的意見(jiàn)。但對(duì)于編制報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，公眾參與的方式、方法可有別于編制報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化，具體可與當(dāng)?shù)貙彶榈沫h(huán)保管理部門(mén)協(xié)商。實(shí)踐證明，這樣的項(xiàng)目上馬后因?yàn)檫x址敏感或距離居民較近等因素，容易引起周?chē)用竦牟粷M，會(huì)要求行政復(fù)議，有的因處理不當(dāng)還引發(fā)了群體上訪事件。

3 結(jié) 語(yǔ)

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的一項(xiàng)重要工作，是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中不可缺少的內(nèi)容和程序，是維護(hù)公眾合法的環(huán)境權(quán)益，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中體現(xiàn)以人為本的原則，更全面地了解環(huán)境背景信息，發(fā)現(xiàn)潛在環(huán)境問(wèn)題，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性和針對(duì)性。關(guān)于公眾參與，我國(guó)頒布了一系列有關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)文件，這些文件為公眾參與與環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了法律依據(jù)，使得環(huán)評(píng)中的公眾參與做到了有法可依。尤其2015年新實(shí)施的中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法，在環(huán)境保護(hù)基本理念、公眾參與、法律責(zé)任等方面都做出了重要規(guī)定。我們?cè)趪?yán)格按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)法》等文件做好公眾參與相關(guān)工作外，其它的相關(guān)文件同樣也對(duì)公眾參與工作提出了要求，環(huán)評(píng)應(yīng)予以一并關(guān)注。本文根據(jù)作者多年環(huán)評(píng)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合實(shí)際環(huán)評(píng)過(guò)程中公眾參與中遇到的諸多問(wèn)題，比如公眾參與的形式、公眾參與調(diào)查表發(fā)放范圍、發(fā)放份數(shù)、編制報(bào)告表項(xiàng)目需不需要進(jìn)行公眾參與以及公眾參與的介入時(shí)間等，提出了一些相應(yīng)的想法。研究指出:

(1)環(huán)境影響評(píng)價(jià)有了公眾參與的內(nèi)容，可以促使社會(huì)各方面人士關(guān)心環(huán)境問(wèn)題，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中起到了彌補(bǔ)技術(shù)研究不足的重要作用，可使環(huán)評(píng)單位在環(huán)評(píng)中的預(yù)測(cè)和分析更加完善，提出的建議更加合理。

(2)公眾參與的形式是多樣的，項(xiàng)目實(shí)際公參時(shí)可選擇多種方式同時(shí)進(jìn)行;公眾參與調(diào)查表發(fā)放的范圍應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的大氣評(píng)價(jià)范圍而定，發(fā)放份數(shù)為受直接影響公眾的總數(shù)的10%～20%。

(3)編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目若選址敏感時(shí)也應(yīng)進(jìn)行公眾參與，但公眾參與的方式與編制報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目相比可適當(dāng)簡(jiǎn)化。

(4)根據(jù)相關(guān)規(guī)定項(xiàng)目第二次網(wǎng)上公示時(shí)間為10個(gè)工作日，但對(duì)于全民反應(yīng)較為強(qiáng)烈，影響較大項(xiàng)目比如垃圾焚燒，公示時(shí)間可根據(jù)具體項(xiàng)目做調(diào)整，適當(dāng)延長(zhǎng)，既能保證公眾想法的充分表達(dá)，又能不影響項(xiàng)目進(jìn)程。

(5)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》盡快完善并出臺(tái)，在其中規(guī)范公眾參與調(diào)查的范圍和內(nèi)容、公眾代表的組成、信息公開(kāi)的方式和次數(shù)、公眾意見(jiàn)的統(tǒng)計(jì)以及信息反饋等相關(guān)內(nèi)容，使公眾更全面的了解環(huán)境背景信息，發(fā)現(xiàn)潛在環(huán)境問(wèn)題，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)性和針對(duì)性。

［1］丁昌福．環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的有效性存在的問(wèn)題與對(duì)策．廣西輕工業(yè)資源與環(huán)境，1003－2673(2010):01－52;

［2］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，2002－10－28．

［3］國(guó)家環(huán)?？偩?，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法，2006－02－14．

［4］全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法，2015－01－01．

［5］環(huán)境保護(hù)部，關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知，2012－07－03．

［6］環(huán)境保護(hù)部，關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知，2012－08－08．

［7］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2013年年會(huì)給中國(guó)政府的政策建議［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):10－14．

［8］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)2013年關(guān)注問(wèn)題報(bào)告:環(huán)境與社會(huì)［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):15－27．

［9］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．中國(guó)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):28－45．

［10］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．可持續(xù)消費(fèi)與綠色發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):46－60．

［11］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．促進(jìn)中國(guó)綠色發(fā)展的媒體與公眾參與政策［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):61－73．

［12］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．中國(guó)綠色發(fā)展中的企業(yè)社會(huì)責(zé)任［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):74－87．

［13］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．促進(jìn)城市綠色出行［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):88－100．

［14］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．論壇一:綠色發(fā)展與社會(huì)和諧［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):101－103．

［15］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．論壇二:公眾參與和綠色發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):104－106．

［16］中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)．論壇三:生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐與創(chuàng)新［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(4):107－109．

［17］王三平．火電廠地下水環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)方法探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(6):72－75．

［18］吳宇欣．環(huán)境損害鑒定范圍探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(6):76－78．

［19］郝 瑩．環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾意見(jiàn)調(diào)查的真實(shí)性評(píng)價(jià)探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(6):79－81．

［20］劉冬梅，王亞男，陳穎．我國(guó)二氧化碳捕集利用與封存項(xiàng)目環(huán)評(píng)對(duì)策［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(4):21－22．

［21］耿海清，任景明．光伏產(chǎn)業(yè)主要政策及其與資源環(huán)境問(wèn)題關(guān)聯(lián)性分析［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(4):23－26．

［22］劉清芝，張宇，劉文博．認(rèn)證體系助推低碳發(fā)展［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(4):27－30．

［23］賈秀芹，李在卿．風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行中的環(huán)境因素識(shí)別與評(píng)價(jià)［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013，38(4):31－33．

［24］李慶瑞．實(shí)行最嚴(yán)密的環(huán)境法治為生態(tài)文明建設(shè)提供保障［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2):5－6．

［25］夏光．建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2):9－11．

［26］沈曉悅，趙雪萊，劉文佳．推動(dòng)我國(guó)消費(fèi)綠色轉(zhuǎn)型的政策思考［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2):12－15．

［27］劉哲，潘家華．環(huán)保思路需要從“灰”到“綠”的變革［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2):16－18．