委托代理理論視角下地方政府職能定位與作用——以鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育為例

盛義龍，李芝蘭，楊振杰

（1.武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430205；2.香港城市大學(xué)，香港 999077；3.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

地方政府應(yīng)該承擔(dān)何種職能、履行哪些義務(wù)一直成為官方和學(xué)界探討的熱門話題。尤其是在政府間事權(quán)劃分和政府與社會(huì)關(guān)系的討論中，經(jīng)常關(guān)涉這一話題。對(duì)于前者又往往是與財(cái)政體制改革緊密聯(lián)系在一起。1994 年分稅制改革以來(lái)，由于財(cái)權(quán)上收、財(cái)力上移，而事權(quán)下放、支出責(zé)任下轉(zhuǎn)，地方普遍出現(xiàn)財(cái)力不足，從而嚴(yán)重影響到地方財(cái)政支出和公共服務(wù)的供給。在如何解決地方財(cái)力不足的討論中，各界較多關(guān)注的是財(cái)權(quán)、財(cái)力與支出責(zé)任的匹配問(wèn)題。隨之中央不斷加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度，然而令人遺憾的是地方公共服務(wù)水平似乎并未明顯改善，甚至不少地方還出現(xiàn)了倒退，如新的“上學(xué)難、上學(xué)貴”現(xiàn)象屢見(jiàn)報(bào)端。在這一新的背景下，進(jìn)一步厘清地方政府職能顯得尤為重要。

在單一制的中國(guó)，地方政府是中央政府在地方的代理人。在研究政府間關(guān)系、地方政府職能及其政策執(zhí)行時(shí)，委托代理理論的應(yīng)用是比較廣泛的。關(guān)注重點(diǎn)集中在如何理解地方政府行為、地方政府又是如何應(yīng)對(duì)上級(jí)政府指令等方面。對(duì)此，學(xué)界已提出了諸多很有價(jià)值的分析，如選擇性執(zhí)行[1](p167-186)、地方政府間的“共謀”，乃至“上有政策、下有對(duì)策”等都有了較為深入地解讀和探討。[2](p1-21)實(shí)際上，西方文獻(xiàn)中有一個(gè)專門詞匯即執(zhí)行差距（implementation gap）用來(lái)描述這一現(xiàn)象。[3]這些討論背后的一個(gè)核心假設(shè)就是地方政府應(yīng)該完全忠于上級(jí)政府，并且嚴(yán)格落實(shí)上級(jí)政府指令，如發(fā)生執(zhí)行偏差則是下級(jí)未能落實(shí)好上級(jí)政策。

過(guò)往研究對(duì)于理解地方政府職能及其行為作出了貢獻(xiàn)，但仍存在三個(gè)主要問(wèn)題：其一，忽略了地方民眾與地方政府間的委托代理關(guān)系。地方政府存在雙重委托代理職能：一是來(lái)自上級(jí)政府授權(quán)；二是來(lái)自本地居民授權(quán)，代理地方民眾向上訴求和主張。在討論民主話題及其問(wèn)責(zé)性時(shí)，多涉及地方居民授權(quán)問(wèn)題。其二，傳統(tǒng)話語(yǔ)在解讀代理理論中代理人與被代理人之間關(guān)系時(shí)，過(guò)于簡(jiǎn)單機(jī)械的理解雙方關(guān)系，單一的強(qiáng)調(diào)代理人對(duì)被代理人指令的遵從，[4](49-221)忽略了代理人與被代理人之間的協(xié)作關(guān)系（co-agent）。其三，過(guò)于強(qiáng)調(diào)上下級(jí)政府的零和博弈，而現(xiàn)實(shí)中其更多地表現(xiàn)為非零和博弈。[5]地方政府尤其是基層政府，需接受多方授權(quán)和約束。如何平衡上下兩方面關(guān)系、自身該如何定位，這是理解其職能和行為的關(guān)鍵。而這必然涉及作為受托方的地方政府有多少自由裁量權(quán)、應(yīng)該有多大自主性、應(yīng)該如何約束其自主性過(guò)大等問(wèn)題。一定程度上而言，弄清楚了地方政府自由裁量權(quán)也就明確了地方政府職能及其定位。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育為例，基于授權(quán)代理理論來(lái)解讀分析地方政府職能及其實(shí)際運(yùn)作，試圖理清其中存在的困境和可能的出路。

農(nóng)村義務(wù)教育在2002 年之前是“人民教育人民辦”。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重等問(wèn)題凸顯，義務(wù)教育實(shí)行以縣管理為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育中的支出責(zé)任逐漸弱化，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的管理職能依然存在。各個(gè)地方對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的教育管理職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整略有不同，但大體形式和內(nèi)容差別不大。本文研究選取樣本為中部H 省P 縣：鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面涉及教育的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支（即原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，一些地方亦稱為中心校）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。P 縣區(qū)域總面積為2261 平方公里，人口113 萬(wàn)，其中，農(nóng)業(yè)人口91.6 萬(wàn)。2012 年全縣財(cái)政收入為80 億元。

授權(quán)-代理——一個(gè)分析框架

地方政府，尤其是基層政府部門，主要是履行上級(jí)部門交代的工作，同時(shí)代表當(dāng)?shù)鼐用窕蛘叻?wù)受眾反映情況，出面處理相關(guān)事宜。在受上級(jí)政府或者當(dāng)?shù)鼐用裎刑幚硎聞?wù)時(shí)，基層政府部門有多大自由裁量權(quán)/可操作性/靈活空間是影響政府授權(quán)行為的執(zhí)行效果的重要因素。因此，以授權(quán)理論為基礎(chǔ)，從授權(quán)程度和授權(quán)對(duì)象兩個(gè)維度可劃分四種類型的授權(quán)行為。地方政府權(quán)力來(lái)源主要分為兩個(gè)面向：一是上級(jí)政府，另一個(gè)是當(dāng)?shù)鼐用窕蛘叻?wù)受眾。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面為分析單位時(shí)，授權(quán)對(duì)象可分為上級(jí)政府部門和學(xué)校/家長(zhǎng)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。上級(jí)政府即為縣政府、縣政府職能部門如縣教育局和財(cái)政局，通過(guò)授權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、教育黨總支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所等履行相關(guān)職能。另一個(gè)授權(quán)對(duì)象即學(xué)校/家長(zhǎng)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也就是指義務(wù)教育發(fā)生社區(qū)的服務(wù)受眾也可授權(quán)他們向上級(jí)政府提出訴求或反映情況。授權(quán)程度是指所授予權(quán)力是否有較高自由裁量權(quán)。由于難以具體細(xì)分自由裁量權(quán)的程度，此處簡(jiǎn)化為強(qiáng)授權(quán)和弱授權(quán)?；谝陨蟽蓚€(gè)向度的考量，得出授權(quán)行為A、B、C、D 四類（表1）。其中，A 類是上級(jí)政府授權(quán)的管理行為，授權(quán)程度比較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有較高自由裁量權(quán)；而授權(quán)程度比較低的為C 類，譬如協(xié)助上級(jí)政府傳達(dá)信息；學(xué)校/家長(zhǎng)/鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的強(qiáng)授權(quán)即B 類是代他們處理相關(guān)事務(wù)，同樣有較高自由裁量權(quán)。需要特別說(shuō)明的是若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)則僅限鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本級(jí)承擔(dān)的職能；弱授權(quán)D 即簡(jiǎn)單幫助委托人傳達(dá)有關(guān)信息或訴求。

表1 授權(quán)程度與授權(quán)對(duì)象分類

在探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的職能之前，先分別對(duì)其作一個(gè)簡(jiǎn)要說(shuō)明：P縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支系原鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室改組而來(lái)，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”之一，亦是縣教育局派出機(jī)構(gòu)。2000 年前后，為了解決“吃喝教育經(jīng)費(fèi)、擠占教師編制”問(wèn)題，中央決定撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育辦公室，改由“中心校（各地略有差異，P 縣則稱之鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支）”承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理事務(wù)。中心校/教育黨總支并非學(xué)校，實(shí)際上是處于當(dāng)?shù)刂小⑿W(xué)校之上的一級(jí)準(zhǔn)行政組織，內(nèi)設(shè)教育干事、書記、會(huì)計(jì)、出納等崗位。經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，P 縣現(xiàn)有19 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)/農(nóng)場(chǎng)，中小學(xué)校數(shù)量由原來(lái)幾百所減少至145 所，中小學(xué)教師約為7000 人。由于縣教育局直接管理難度較大，仍保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支以履行原教育辦公室職能?，F(xiàn)設(shè)19 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支、37 個(gè)教育核算點(diǎn)（核算點(diǎn)設(shè)于教育黨總支內(nèi)）。另一個(gè)機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政弱化后，P 縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所納入縣財(cái)政局直屬機(jī)構(gòu)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育管理中具體應(yīng)承擔(dān)何種職能，有關(guān)條文中有較粗略規(guī)定，如“負(fù)責(zé)上級(jí)政府部門交辦的事務(wù)”等。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在其實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中究竟承擔(dān)或需承擔(dān)哪些職能呢？通過(guò)對(duì)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員以及學(xué)校校長(zhǎng)、教師和學(xué)生的實(shí)地調(diào)研和深入訪談，顯示其承擔(dān)的各項(xiàng)具體事務(wù)（下表2）：向上級(jí)傳送信息，特別是在學(xué)校年度預(yù)算編制中是由各中小學(xué)校在核算基數(shù)（包括學(xué)生數(shù)、教師數(shù)和

表5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)教育管理職能分類

按表1 授權(quán)行為分類，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要承擔(dān)A、B 兩類職能。在此先將C 和D 職能作一簡(jiǎn)要說(shuō)明：C、D 是“下達(dá)”上級(jí)指示和“上傳”基層需求，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)。在“下達(dá)”過(guò)程中，縣教育局通過(guò)會(huì)議召集各鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支進(jìn)行工作布置，再經(jīng)由其分別向下傳達(dá)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所則是代縣財(cái)政局具體指導(dǎo)或者服務(wù)學(xué)校和教育黨總支做好預(yù)算、財(cái)務(wù)管理工作，以及一些技能性培訓(xùn)工作；“上傳”過(guò)程則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支代學(xué)校寄宿學(xué)生數(shù)等）和分類支出定額標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，依據(jù)需求分16 個(gè)財(cái)務(wù)支出科目擬定經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，再報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支匯總。學(xué)校人事計(jì)劃也是通過(guò)其向上級(jí)反映需求信息。在這種“下達(dá)”和“上傳”過(guò)程中，基本不涉及自主管理權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和財(cái)政所要做的是準(zhǔn)確、及時(shí)地傳達(dá)或匯集信息，且在主觀上不會(huì)變動(dòng)處理或造成信息失真，僅為縱向傳遞的中介環(huán)節(jié)。

而對(duì)其主要承擔(dān)的A 和B 兩類職能而言，其自由裁量權(quán)較大。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和財(cái)政所又以A 類為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則以B 類為主。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和財(cái)政所卻很少承擔(dān)B 類。這比較符合現(xiàn)實(shí)觀察中的普遍經(jīng)驗(yàn)，即教育黨總支和財(cái)政所少有代當(dāng)?shù)鼐用窕蛘呤鼙娤蛏戏从城闆r爭(zhēng)取利益，更多的是執(zhí)行上級(jí)命令。因其具有較高自由裁量權(quán)，下文將對(duì)其重點(diǎn)觀察可以發(fā)現(xiàn)它們?nèi)绾芜\(yùn)用自身能動(dòng)性來(lái)履行相應(yīng)授權(quán)職能，這更能反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育中的作用。

“花錢”與“做事”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“下行強(qiáng)授權(quán)”職能

所謂“下行強(qiáng)授權(quán)”即代理A 類職能，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)受上級(jí)授權(quán)對(duì)下處理一定事務(wù)，且處理這些事務(wù)的權(quán)力比較實(shí)，有較大自由裁量權(quán)。此類職能主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支處于中心樞紐位置，其職能具有廣泛性和綜合性?？h教育局與鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支之間在職能上幾乎是一一對(duì)應(yīng)的。如前文表2 所示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支具體承擔(dān)經(jīng)費(fèi)管理（學(xué)校大額經(jīng)費(fèi)使用審批）、人事管理（教師培訓(xùn)和招聘）等職能；亦承擔(dān)了教育督導(dǎo)與日常教學(xué)監(jiān)管職能。此外，還要負(fù)責(zé)學(xué)校計(jì)生、黨建、反腐等綜合性事務(wù)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所則隸屬于財(cái)政系統(tǒng)，受縣財(cái)政局委托依照“服務(wù)、監(jiān)督、檢查、反饋”八字方針，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)控，更多體現(xiàn)為外在于教育系統(tǒng)的監(jiān)管者角色。以下就從P 縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)新機(jī)制運(yùn)行中經(jīng)費(fèi)使用和管理過(guò)程、結(jié)果來(lái)分析它們?nèi)绾伟l(fā)揮作用及程度。

P 縣于2007 年開(kāi)始推行“校財(cái)局管”，明確了縣財(cái)政局和縣教育局以及學(xué)校的各自職能?？h級(jí)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)學(xué)校資金的預(yù)算編制和審批，以及監(jiān)督學(xué)校資金使用情況。各學(xué)校則需建立規(guī)范的賬務(wù)管理體制，并納入全省網(wǎng)絡(luò)財(cái)會(huì)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校賬務(wù)網(wǎng)上審批和即時(shí)監(jiān)控。但是，對(duì)于學(xué)校上報(bào)賬目明細(xì)信息與實(shí)際收支執(zhí)行是否一致，并不能在網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)中具體體現(xiàn)和確認(rèn)。上級(jí)部門包括縣教育局和縣財(cái)政局并非完全了解經(jīng)費(fèi)使用的實(shí)際情況。為進(jìn)一步落實(shí)資金管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育核算點(diǎn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支的一個(gè)組成部分，集中負(fù)責(zé)所在地學(xué)校資金使用的流程審批和具體管理。但在實(shí)際執(zhí)行中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校資金管理比較規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育總支干事嚴(yán)格按照上級(jí)規(guī)定履行審批職能；有的則并未嚴(yán)格照此執(zhí)行，學(xué)校資金使用權(quán)完全交由各學(xué)校校長(zhǎng)。從學(xué)校角度看，有學(xué)校將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育核算點(diǎn)視作經(jīng)費(fèi)使用的出納形式；有的則認(rèn)為其充當(dāng)了學(xué)校財(cái)務(wù)的全面管理和會(huì)計(jì)角色。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的首要職能是及時(shí)核查學(xué)校情況，避免虛報(bào)，如每年開(kāi)學(xué)到學(xué)校實(shí)地核查實(shí)際在校學(xué)生和教師數(shù)。P 縣財(cái)政局的一位干部說(shuō)，2012 年通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的核查發(fā)現(xiàn)學(xué)校虛報(bào)了200 多名學(xué)生，有20 多名教師不在崗、不在編，節(jié)省了200 多萬(wàn)元財(cái)政資金。但也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所礙于人情，沒(méi)有嚴(yán)格履行核查任務(wù)，他們自己也承認(rèn)都在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一起工作幾十年了，抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)，不好管得太嚴(yán)。①?gòu)泥l(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支訪談中可以明顯區(qū)分出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所是否納入嚴(yán)格核查范圍和內(nèi)容。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所也要負(fù)責(zé)核查資金使用是否按規(guī)定范圍支出，特別是學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)是否用于學(xué)校辦公和學(xué)生學(xué)習(xí)等。對(duì)此，各級(jí)政府都有文件規(guī)定，P 縣還另行規(guī)定使用項(xiàng)目和額度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所在年終時(shí)就要到各學(xué)校具體清查年度財(cái)務(wù)賬目。教育主管部門和學(xué)校如何使用公用經(jīng)費(fèi)仍然是一宗隱秘工程，②學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)的支出范圍包括三大類：日?；局С?、項(xiàng)目支出和預(yù)留機(jī)動(dòng)（以總經(jīng)費(fèi)10%計(jì)算）。田野訪談只能管中窺豹。由于“校財(cái)局管”，學(xué)校自主權(quán)并不大，有時(shí)為了必要花費(fèi)而挪用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，毫不奇怪。有些會(huì)計(jì)科目預(yù)算，比如“招待經(jīng)費(fèi)”預(yù)算為2500 元卻可用到3、4 萬(wàn)之多；有的科目預(yù)算則完全不符合實(shí)際需要，根本無(wú)法執(zhí)行，但是年終都能用完年度預(yù)算，其中的各種變通可想而知。其三是對(duì)學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)，以協(xié)助縣財(cái)政局準(zhǔn)確把握撥款進(jìn)度。顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的監(jiān)管明顯不同于教育系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管（鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育核算點(diǎn)的監(jiān)管），它更集中于“指標(biāo)管理”和“計(jì)劃管理”兩個(gè)環(huán)節(jié)，教育經(jīng)費(fèi)“總量控制”是其更為關(guān)切的考量因素。在地方有限財(cái)政經(jīng)費(fèi)條件下，這種優(yōu)先“總量控制”的邏輯往往成為地方財(cái)政管理部門平衡地方財(cái)政支出的一種次級(jí)策略選擇。P 縣財(cái)政部門的一名干部就表示：“我們保證他們（學(xué)校）至少60%（公用經(jīng)費(fèi)）都用在教學(xué)和辦公上。管得太多、太細(xì)不好，也要給他們留一些空間?！边@一認(rèn)識(shí)在整個(gè)財(cái)務(wù)系統(tǒng)，包括縣和鄉(xiāng)兩級(jí)，得到普遍認(rèn)同，也付諸實(shí)際工作中，在學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育總支得到了印證。

由此看來(lái)，無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，在這一“下行強(qiáng)授權(quán)”職能履行過(guò)程中，均具有較大自由裁量權(quán)，或者并不一定會(huì)完全依照上級(jí)約束行事。中央通過(guò)加大義務(wù)教育財(cái)政支出責(zé)任，建立中央與地方分擔(dān)投入的經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，意在保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上，限制基層代理人的行為，并希望讓錢真正高效地用于義務(wù)教育。然而，作為地方政府的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行中往往會(huì)依據(jù)實(shí)際場(chǎng)域中各方面情況進(jìn)行綜合考量執(zhí)行。進(jìn)一步分析，這種非預(yù)期化的結(jié)果不能排除有基層干部自利驅(qū)動(dòng)的可能，但是當(dāng)上級(jí)約束不能有效切合基層實(shí)際需求，變通和偏差就幾乎成為必然。一位縣教育局干部就提到：“制度設(shè)計(jì)的初衷和模式都是好的，但是在實(shí)際執(zhí)行中還是存在問(wèn)題，比如：管得太細(xì)，學(xué)校缺乏自由度?！庇捎谄鎻?qiáng)調(diào)財(cái)政支出責(zé)任如“錢有多少”、“由誰(shuí)來(lái)花”、“花在哪兒”等方面，而忽視了其他非支出性職能安排和設(shè)計(jì)，即“花錢”之外的“做事”、“錢”是否符合“事”的需要，以及還需要做哪些“事”等問(wèn)題則少有考量。顯然，“花錢”是不能等同于“做事”，而應(yīng)是服務(wù)于“做事”?！俺鲥X”和“做事”的關(guān)系如不能很好厘清，不僅不能保證上級(jí)政策和規(guī)定得到正確貫徹執(zhí)行，還不利于發(fā)揮基層實(shí)踐的積極性和能動(dòng)性。事實(shí)上，在規(guī)模龐大的公共產(chǎn)品供給中，頂層政府的決策可能很難有效滿足基層執(zhí)行需要和民眾真實(shí)需求。只有建立積極良性的上下級(jí)合作關(guān)系，公共行政活動(dòng)方能有效開(kāi)展。

“怎樣做事”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“上行強(qiáng)授權(quán)”職能

“上行強(qiáng)授權(quán)”即代理B 類，主要是代表家長(zhǎng)和學(xué)校向上級(jí)反映情況和代為處理相關(guān)義務(wù)教育事務(wù)。與上述不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)了大量A 類職能，但卻很少履行代理B 類職能。B 類代理行為主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府：一方面要履行上級(jí)政府規(guī)定的自身教育職能。根據(jù)中央文件精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育“以縣為主”管理時(shí)仍然需承擔(dān)一定的管理職能；另一方面，同時(shí)需要接受當(dāng)?shù)鼐用袷跈?quán)承擔(dān)一定職能。以下試圖從兩個(gè)方面分析：一是已經(jīng)做了的；二是應(yīng)該做而沒(méi)做的。

通過(guò)實(shí)地調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為義務(wù)教育發(fā)生社區(qū)中的基層政府組織，其所履行事務(wù)體現(xiàn)為“一般性職能”和“專門職能”兩大塊。其中，“一般性職能”主要是指類似于政府的綜合性職能，需要當(dāng)?shù)卣畢f(xié)調(diào)處理的事務(wù)。“專門性職能”則專門針對(duì)教育系統(tǒng)的事務(wù)內(nèi)容?！耙钥h為主”管理后，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由義務(wù)教育行政的“主角”轉(zhuǎn)向“協(xié)助者”，但是仍然承擔(dān)了諸多事務(wù)：如土地劃撥、獎(jiǎng)勵(lì)性經(jīng)費(fèi)、校園安全和周邊環(huán)境治理、向上級(jí)政府爭(zhēng)取資金和特殊政策支持。雖然教育系統(tǒng)普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在義務(wù)教育中大有淡化之勢(shì)，甚至幾乎不起作用，但是在幼兒教育用地、校外公共設(shè)施建設(shè)、校園周邊治安等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮著不可替代的作用。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支也會(huì)依據(jù)地方民眾需求和教育發(fā)展?fàn)顩r，向上級(jí)政府或政府職能部門進(jìn)行利益表達(dá)和主張，并代表所在地學(xué)校分別向區(qū)教育局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和相關(guān)政府職能部門尋求政策支持。具體涉及教育督導(dǎo)與監(jiān)管、校舍基建等等，比如當(dāng)前學(xué)校教師年齡和學(xué)科結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重，各學(xué)校紛紛要求新增教師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育總支則將其進(jìn)行匯總分析和預(yù)測(cè)判斷，向上盡力爭(zhēng)取更多教師新增計(jì)劃（一般不能完全滿足學(xué)校需求）和更為有利的政策支持。

實(shí)際上，不管是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府抑或鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育黨總支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，都應(yīng)自覺(jué)接受當(dāng)?shù)鼐用袷跈?quán)，向上爭(zhēng)取更多的受教育權(quán)利。但是在現(xiàn)實(shí)中，他們?nèi)灾饕菄@上級(jí)授權(quán)和下行管理職能展開(kāi)，而沒(méi)有較好地反映社區(qū)民眾的需求。特別是作為雙重代理人的地方政府機(jī)構(gòu)，在遭遇“下行授權(quán)”和“上行授權(quán)”無(wú)法兼顧平衡的角色沖突時(shí)，又不能真正有效接受來(lái)自基層自下而上問(wèn)責(zé)壓力，自然不會(huì)過(guò)多考慮基層社區(qū)和民眾需求。以學(xué)校撤并為例，2012 年發(fā)生多起因?yàn)閷W(xué)校撤并，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窆蚯蟊Ａ舢?dāng)?shù)貙W(xué)校，以便學(xué)生就近上學(xué)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育主管部門等都處于失聲狀態(tài)。[6]個(gè)中緣由，其中最主要原因可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府囊中羞澀挺不起腰桿子，在“以支出論英雄、不出錢不管事”的氛圍下自然就喪失話語(yǔ)權(quán)和積極的上行授權(quán)行為動(dòng)力。

至此，可以明顯看到作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在義務(wù)教育管理活動(dòng)中的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)和作用情況：“下行授權(quán)”較“上行授權(quán)”多；鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門機(jī)構(gòu)作用較鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較少“花錢”，但更多履行“上行授權(quán)”職能。究其實(shí)質(zhì)則在于“花錢”與“做事”之間糾葛不清的關(guān)系。一項(xiàng)有效的公共行政活動(dòng)至少涉及“誰(shuí)花錢”、“誰(shuí)做事”以及“怎樣做事”幾個(gè)方面的考量，其中，“誰(shuí)花錢”涉及支出責(zé)任；“誰(shuí)做事”涉及具體事權(quán)；“怎樣做事”涉及對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)。“花錢”并不等于“做事”，更不宜主導(dǎo)“做事”，而是服務(wù)于“做事”?！霸鯓幼鍪隆眲t又特別需要有效切合基層社區(qū)和服務(wù)受眾意愿和需求。

討論與結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村義務(wù)教育中的作用正是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種代理行為活動(dòng)及其能動(dòng)性表現(xiàn)出來(lái)的。中央通過(guò)加大義務(wù)教育財(cái)政支出責(zé)任，建立中央與地方分擔(dān)投入的經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制，意在保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)和支出責(zé)任基礎(chǔ)上，限制基層代理人的行為，并希望讓錢真正高效地用于義務(wù)教育。研究發(fā)現(xiàn)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行中實(shí)際上具有較大的自主空間，他們往往會(huì)依據(jù)實(shí)際場(chǎng)域中各方面情況進(jìn)行綜合考量執(zhí)行。其非預(yù)期化的結(jié)果是基層并非完全按照中央約束行事。一方面可能存在基層干部的自利驅(qū)動(dòng)；另一方面，由于片面強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出責(zé)任，而忽視了其他非支出性職能安排和設(shè)計(jì)，嚴(yán)重制約基層政策實(shí)踐和具體執(zhí)行，并導(dǎo)致地方政府代理行為不能有效結(jié)合基層實(shí)際需求。但這并非必然意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人的失職或者卸責(zé)。事實(shí)上，在規(guī)模龐大的公共產(chǎn)品供給中，頂層政府的決策可能很難有效滿足基層執(zhí)行需要和民眾真實(shí)需求。而在“支出論英雄”的情形下，作為雙重代理人的地方政府機(jī)構(gòu)遭遇“下行授權(quán)”和“上行授權(quán)”無(wú)法兼顧平衡的角色沖突時(shí)，又不能真正有效接受來(lái)自基層自下而上問(wèn)責(zé)壓力，自然不會(huì)過(guò)多考慮基層社區(qū)和民眾需求。

基于P 縣的個(gè)案分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，一方面受到來(lái)自上級(jí)政府的授權(quán)和考核壓力，另一方面在法理上為地方代言，受地方居民委托處理與上級(jí)政府關(guān)系。但是在實(shí)際中，地方政府往往缺乏動(dòng)力為地方民眾代言，更多是從自身角度來(lái)處理，即如何完成自己的考核任務(wù)。也就是說(shuō)地方政府一方面自由度不夠，即政策靈活度不夠約束了地方政府的執(zhí)行力；另一方面自由裁量權(quán)又過(guò)大，忽略了地方民眾的需求。對(duì)于自由裁量權(quán)如何界定和理清是值得思考的問(wèn)題。應(yīng)致力于在遵循委托人的總體要求下充分發(fā)揮地方政府和基層代理人的自主性和能動(dòng)性，謀求其間良性的分工合作。這又要求我們從各級(jí)政府職能基本定位出發(fā)，認(rèn)真厘清其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和各自范圍。

[1]O'Brien,Kevin J.and Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics,Vol.31（2）（1999）.

[2]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”—一個(gè)政府行為的制度邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究，2008，（6）.

[3]Pressman, Jeffrey L. and Aaron Wildavsky.Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland[M].Berkeley:University of California Press,third edition.（1984）.

[4]Heberer,Thomas,and Gunter Schubert.County and Township Cadres as a Strategic Group. A New Approcah to Political Agency in China's Local State[J].Journal of Chinese Political Science.Vol.17（3）（2012）.

[5]Li,Linda Chelan.Centre and Provinces:China,1978-1993.Power as Non-Zero-Sum[M].Oxford:Clarendon Press（1998）.

[6]農(nóng)村學(xué)校撤并何去何從[N].中國(guó)青年報(bào)，2012-11-22.