民事檢察建議的分類重構(gòu)與原理探尋——以二元化權(quán)能結(jié)構(gòu)為背景

韓靜茹

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100871）

一、問題與語境

2012年全面修訂后的《民事訴訟法》正式規(guī)定了民事檢察建議，使得這一實踐中存在已久的“自生自發(fā)式”制度與民事抗訴一起，構(gòu)成了我國民事檢察監(jiān)督機制的多元化格局。從規(guī)范層面來看，受立法方針和技術(shù)等因素的限制，新法典未能有效回應(yīng)實踐和理論領(lǐng)域的長期困惑及爭議，而2013年11月18日起施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱“民訴監(jiān)督規(guī)則試行”），雖然在一定程度上對檢察建議的適用情形進行了細化，但仍舊缺乏系統(tǒng)性的程序與規(guī)則配置。從實踐層面來看，由于長期缺乏具體、可操作的實施細則，使得民事檢察建議在不同地區(qū)、不同級別的檢察機關(guān)呈現(xiàn)出做法各異、效力不定的非規(guī)范化運行現(xiàn)狀。而從理論層面來看，現(xiàn)有研究多以實務(wù)做法和相關(guān)經(jīng)驗為中心，缺乏對民事檢察建議的性質(zhì)、功能、運行原理等問題的系統(tǒng)關(guān)注。面對上述困境，值得深入反思的是：如何理性判定檢察建議的性質(zhì)和權(quán)能；實踐中具體樣態(tài)不一的檢察建議，在生發(fā)原因、功能屬性以及運行空間等方面存在何種關(guān)聯(lián)或規(guī)律。以這些問題為線索，筆者嘗試提出并論證：與憲法語境下“法律監(jiān)督”的雙重內(nèi)涵相適應(yīng)，除了規(guī)范層面以審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)為監(jiān)督對象的公權(quán)制約型檢察建議外，實踐中還存在著一些以特定民事主體及其行為作為干預(yù)對象的社會治理型檢察建議，這兩類民事檢察建議在生發(fā)原因、本質(zhì)屬性和預(yù)設(shè)功能等方面的差異，決定了其應(yīng)當(dāng)恪守不同的適用場域、遵循不同的運行原理并發(fā)揮不同的法律效力。

二、民事檢察建議類型化研究的新視角：以二元化權(quán)能結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)

2012年全面修訂后的《民事訴訟法》在第208條規(guī)定了檢察建議制度，這使得該種起源于刑事檢察領(lǐng)域［1］，而后在民事檢察領(lǐng)域?qū)嶒炐园l(fā)展的制度，正式獲得了法典位階的依據(jù)。憲法意義上以執(zhí)法監(jiān)督和守法監(jiān)督為內(nèi)涵的法律監(jiān)督，賦予了民事檢察權(quán)公權(quán)制約和社會治理兩項權(quán)能［2］，因此，民事檢察建議制度的構(gòu)建和運行亦應(yīng)以該種“二元化”的權(quán)能結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。依此，可以將民事檢察建議劃分為以執(zhí)法監(jiān)督職能為正當(dāng)性來源的公權(quán)制約型民事檢察建議和以守法監(jiān)督職能為正當(dāng)性來源的社會治理型民事檢察建議，其中前者由再審檢察建議、對審判人員違法行為的檢察建議和執(zhí)行監(jiān)督檢察建議三種具體制度構(gòu)成；后者則包括督促起訴、申訴審查中的和解建議以及執(zhí)行協(xié)助中的檢察建議三種制度。

1.公權(quán)制約型民事檢察建議：現(xiàn)狀與困惑

（1）公權(quán)制約型民事審判檢察建議

公權(quán)制約型民事審判檢察建議以監(jiān)督審判權(quán)的依法統(tǒng)一行使為目標，新民訴法規(guī)定了針對生效的判決、裁定和調(diào)解書的再審檢察建議與針對審判程序中審判人員違法行為的檢察建議。

①再審檢察建議。依據(jù)民訴法第208條第二款的規(guī)定，地方各級檢察院對同級法院已經(jīng)發(fā)生法律效力且符合法定抗訴事由的判決、裁定，以及損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書，可以向同級法院提出檢察建議，也可以提請上級檢察機關(guān)抗訴。由此可見，再審檢察建議突破了抗訴所要求的“上抗下”的監(jiān)督模式，允許進行同級監(jiān)督。但此處仍留有兩點疑問：一是再審檢察建議與提請抗訴之間的關(guān)系和適用順位問題；二是檢察機關(guān)決定提出再審檢察建議或是提請抗訴時的自由裁量權(quán)及其限度問題。

相較于法典中的粗疏規(guī)定，《民訴監(jiān)督規(guī)則（試行）》對上述問題給予了部分的回應(yīng)：首先，第85條將涉及法律適用和司法廉潔性的兩項事由排除出了再審檢察建議的適用范圍。其次，第84條將一些法院自覺糾錯可能性極小的情形排除出了再審檢察建議的適用范圍，如果裁判是經(jīng)同級法院再審后作出的或者是經(jīng)同級法院審委會討論作出的，應(yīng)當(dāng)提請抗訴。此外，2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條還將“檢察院與人民法院協(xié)商一致，人民法院同意再審”列為檢察建議的適用條件之一。

再審檢察建議的生發(fā)源于多方面的因素。首先，抗訴制度固有的局限性，是再審檢察建議自生自發(fā)的根本原因。雖然抗訴必然啟動再審但“上抗下”模式不僅高成本、低效率，還導(dǎo)致不同級別的檢察機關(guān)在審判監(jiān)督職能方面的分工不均；并且容易激化法檢之間的矛盾和對立。其次，針對一些不屬于法定抗訴事由的違法情形，檢察機關(guān)需要借助抗訴之外的變通性手段來實現(xiàn)監(jiān)督目的，而再審檢察建議則扮演了這一變通角色。例如，在2012年修法前，針對實踐中日益頻發(fā)的惡意調(diào)解、違法調(diào)解等情形，檢察機關(guān)可以借助再審檢察建議來督促法院自行啟動再審并糾錯。再次，檢察建議在我國長期的歷史傳統(tǒng)，為該種制度超越刑事范疇而在民事檢察領(lǐng)域獲得創(chuàng)新性發(fā)展，提供了有益的土壤。此外，協(xié)商性監(jiān)督理念的提出以及相關(guān)司法政策的推動，無疑為再審檢察建議的生發(fā)提供了有利的外部環(huán)境。而從制度的運行實效來看，近年來再審檢察建議的適用頻率持續(xù)上升［3］。

②對審判程序中審判人員違法行為的檢察建議。在2012年民訴法全面修訂前，法檢兩家圍繞檢察機關(guān)究竟是否有權(quán)對非訟程序以及某些類型的裁定進行監(jiān)督等問題長期存有爭議。在此過程中，最高人民法院通過一系列“批復(fù)”單方面限制了審判檢察監(jiān)督權(quán)的適用，這些批復(fù)均體現(xiàn)了一種思路：凡是無法適用再審的事項和情形均不屬于檢察監(jiān)督的范疇；凡是不適用抗訴的事項均不受檢察權(quán)的監(jiān)督。為了矯正該種將審判檢察監(jiān)督等同于抗訴監(jiān)督的偏誤邏輯、消除有關(guān)監(jiān)督范圍的分歧，新民訴法第208條第三款規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?！比欢?，這一規(guī)定仍舊未能解決實踐中的困惑：一方面，此處的“其他審判程序”、“違法行為”等指稱的內(nèi)涵外延不明；另一方面，沒有明晰檢察建議的提出條件、提出方式、法律效力及其與再審檢察建議的關(guān)系。

不同于法典中的單款立法模式，《民訴監(jiān)督規(guī)則（試行）》在第七章專章規(guī)定了“對審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督”。首先，第97條列舉了“其他審判程序”的類型，包括了所有的訴訟程序、非訟程序以及海事訴訟特別程序等共9種程序類型。其次，第99條規(guī)定了能夠作為監(jiān)督對象的“違法行為”，主要包括不適用再審程序糾正的確有錯誤的裁判、違法不立案、違法保全或先予執(zhí)行、違法適用支付令、違反審限、違法送達等行為。再次，將法官、人民陪審員和書記員均納入了對人監(jiān)督的范圍，并要求以書面方式提出檢察建議。

通過上述規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，《民訴監(jiān)督規(guī)則（試行）》賦予了審判檢察監(jiān)督權(quán)最寬泛的職能，不僅將監(jiān)督范圍延伸至各種非訟程序，還將諸多不適用再審的裁定也納入了檢察監(jiān)督的范疇。在此背景下，值得深入反思的是：該種職權(quán)泛化式的界定，是否符合民事檢察監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)屬性；檢察機關(guān)在不同的程序階段、針對不同的程序類型行使監(jiān)督權(quán)時，在適用條件和具體方式上是否應(yīng)當(dāng)有所不同；如何協(xié)調(diào)檢察監(jiān)督這一外部監(jiān)督方式與民事程序內(nèi)部制約機制之間的關(guān)系。

（2）公權(quán)制約型民事執(zhí)行檢察建議

2012年全面修訂后的《民事訴訟法》，用第235條一個條文正式確立了民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，以期有效規(guī)制實踐中的“執(zhí)行亂”問題。其實早在2001年最高檢就要求開展對執(zhí)行裁定的檢察監(jiān)督工作，2011年3月10日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于在部分地方開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點工作的通知》（以下簡稱“執(zhí)行監(jiān)督試點通知”），對檢察機關(guān)進行民事執(zhí)行監(jiān)督的啟動方式、具體情形、監(jiān)督手段等內(nèi)容進行了初步規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，試點省份的檢察機關(guān)積極會同人民法院制定實施意見，確定了441個檢察院作為試點單位［3］。由此可見，本次修法在相當(dāng)程度上是對之前諸多嘗試的認可，但理論和實踐方面的共識缺乏，導(dǎo)致民事執(zhí)行檢察監(jiān)督仍舊可操作性差且規(guī)范性不足。

從規(guī)范層面來看，民訴法采用“憲法式”授權(quán)，對監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序以及監(jiān)督方式和手段等只字未提；《民訴監(jiān)督規(guī)則（試行）》將執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式確定為書面檢察建議，但未規(guī)定執(zhí)行檢察建議的具體種類、適用對象、法律效力等要素。相較之下，《執(zhí)行監(jiān)督試點通知》的規(guī)定較為具體：首先，確立了依當(dāng)事人、利害關(guān)系人申請而啟動監(jiān)督的一般原則；其次，明確列舉了適用檢察建議的5種具體情形；再次，規(guī)定了執(zhí)行檢察建議的提出程序、決定主體以及法院的回復(fù)期限。從實務(wù)層面來看，各地檢察機關(guān)的監(jiān)督方式呈現(xiàn)出多樣化、非統(tǒng)一性的特點，除了書面檢察建議外，實踐中還存在著抗訴、建議更換執(zhí)行法官、移送線索查處職務(wù)違法行為、到場監(jiān)督等方式，并輔之以走訪調(diào)查、查看案卷、共同參與等手段，一些檢察機關(guān)還嘗試進行類案監(jiān)督、后續(xù)跟蹤監(jiān)督等。而從監(jiān)督的實效來看，截至2012年底，全國檢察機關(guān)共受理執(zhí)行申訴案件41 350件，向人民法院發(fā)出檢察建議28 140件，采納率為88%［3］。

透過上述經(jīng)驗事實可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)行檢察建議在現(xiàn)階段仍舊面臨著諸多爭議和困惑：相較于審判領(lǐng)域的檢察建議，民事執(zhí)行檢察建議在具體功能、適用對象、程序設(shè)置等方面存在哪些特性；在執(zhí)行領(lǐng)域，檢察建議與抗訴之間的關(guān)系形態(tài)；如何對實踐中現(xiàn)存的各種監(jiān)督措施進行系統(tǒng)歸類，從而形成多元化、分層化的公權(quán)制約型民事執(zhí)行檢察建議制度體系。

2.社會治理型民事檢察建議：現(xiàn)狀與困惑

（1）督促起訴

近十年來，為防止國有資產(chǎn)流失，許多地方都存在著一種被稱為“督促起訴”的制度，即檢察機關(guān)針對已經(jīng)或可能造成國有資產(chǎn)流失、社會公益受損的民事案件，督促具有原告主體資格的相關(guān)單位及時向法院提起訴訟的制度。從法律規(guī)范層面來看，這種自發(fā)式制度在2012年修法時仍舊未被法典化，但最高人民檢察院在2008～2011年的工作報告中均提及了督促起訴，將之定性為“檢察建議”，并對相關(guān)案件數(shù)量進行了專門統(tǒng)計。此外，浙江、海南、甘肅、江蘇和山西等省份的檢察機關(guān)通過內(nèi)部規(guī)范性文件、與行政機構(gòu)聯(lián)合發(fā)文等形式，對督促起訴進行了專門規(guī)定。從實務(wù)層面來看，許多地方的檢察機關(guān)都在不同范圍內(nèi)探索性開展了督促起訴工作，其中江蘇、海南、貴州、寧夏、福建、湖南、湖北等地的檢察機關(guān)還相繼開展了專項行動。首先，從督促對象來看，主要分為負有法定監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)和國有企業(yè)兩大類。其次，從督促的原因和案件類型來看，主要包括督促追償國有土地使用權(quán)出讓金、追償借用的財政資金、追究環(huán)境污染侵權(quán)損害賠償責(zé)任、追究侵害國家財產(chǎn)的犯罪行為所引發(fā)的附帶民事賠償責(zé)任等。再次，從督促起訴的效果來看，絕大多數(shù)被督促主體都能較及時地按照檢察機關(guān)的督促起訴意見行使訴權(quán)、履行其他相關(guān)職責(zé)［4］，而從各地檢察機關(guān)所反饋的數(shù)據(jù)和最新動態(tài)來看，督促起訴制度為政府、企業(yè)、集體組織等挽回了大量的經(jīng)濟損失。

雖然積累了一定的實踐經(jīng)驗并取得了較佳的收效，但由于始終缺乏系統(tǒng)的理論支撐和明確的法律依據(jù)，督促起訴在實踐領(lǐng)域仍舊面臨著許多困惑。作為對特定民事主體的訴權(quán)進行干預(yù)的檢察建議制度，督促起訴的正當(dāng)性依據(jù)和作用界域：能否將集體利益乃至個人利益等也納入督促起訴的適用范圍；督促起訴與支持起訴、督促采取行政措施、督促申請強制執(zhí)行行政裁決等制度之間的關(guān)系。

（2）申訴審查中的和解檢察建議

作為“檢調(diào)對接”機制的主要類型之一，檢察和解是指“檢察機關(guān)在辦理民事申訴案件過程中，認為生效的裁判沒有瑕疵，或雖在事實認定或適用法律方面存在問題，但不足以引起再審的，在當(dāng)事人有和解意愿的情況下，通過說服工作，促使雙方達成和解協(xié)議，徹底解決其糾紛的工作機制”［5］。雖然不具有法典位階的依據(jù)，但2011年3月10日《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》第12條第二款規(guī)定了檢察機關(guān)辦理申訴案件時建議和解的職能，檢察和解中檢察機關(guān)的提議、促成甚至是主持調(diào)解等行為，在不同程度上存在著正當(dāng)性缺失、混淆檢察權(quán)與審判權(quán)界限等問題，卻在實踐中自生自發(fā)并在相當(dāng)程度上被普遍適用。首先，從外部環(huán)境來看，近年來對民事調(diào)解的強化、司法政策對服判息訴以及加強社會管理機制創(chuàng)新等目標的追求，促使檢察機關(guān)開始通過制度“嫁接”的方式，將調(diào)解這一本應(yīng)適用于矛盾解決過程中的手段后置于生效裁判作出之后的特殊程序中。其次，從民事檢察權(quán)的內(nèi)外部關(guān)系來看，檢察機關(guān)不僅面臨著來自申訴當(dāng)事人的壓力，還面臨著抗訴率、抗改率、息訴率、群體性事件發(fā)生率等內(nèi)部考核指標的威脅，這在相當(dāng)程度上迫使檢察機關(guān)用和解、調(diào)解等柔和方式來緩解當(dāng)事人之間、申訴人與檢察機關(guān)之間、檢察機關(guān)與法院之間的沖突關(guān)系。再次，一些檢察機關(guān)對工作亮點、創(chuàng)新成果等形式化政績的追求，是檢調(diào)對接機制的催化劑之一。此外，新民訴法第209條對當(dāng)事人申訴的前置條件的設(shè)置，極可能因為將檢察機關(guān)置于矛盾解決的末端，而進一步刺激其借助檢察和解來分流自身的壓力并降低責(zé)任風(fēng)險。

以申訴審查中和解建議的生發(fā)原因為背景則需要反思：該種檢察建議所承載的功能與民事檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是否吻合；該種實踐的發(fā)展是否會導(dǎo)致檢察權(quán)的性質(zhì)異化和功能錯位，并侵蝕檢察權(quán)與審判權(quán)之間的界限；在民事領(lǐng)域，檢察機關(guān)究竟應(yīng)當(dāng)在多大程度上、通過何種方式來履行其社會治理職能。

（3）執(zhí)行協(xié)助中的檢察建議

2011年《執(zhí)行監(jiān)督試點通知》第5條規(guī)定：“對于國家機關(guān)等特殊主體為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件，人民法院因不當(dāng)干預(yù)難以執(zhí)行的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向相關(guān)國家機關(guān)等提出檢察建議。”不同于公權(quán)制約型執(zhí)行檢察建議，執(zhí)行協(xié)助中的檢察建議旨在化解“執(zhí)行難”問題，其干預(yù)對象是一些特殊類型的執(zhí)行義務(wù)人，體現(xiàn)了檢察權(quán)對法院執(zhí)行權(quán)的支持、幫助和保障。

從法律規(guī)范層面來看，民事訴訟法分散規(guī)定了一些與協(xié)助執(zhí)行有關(guān)的內(nèi)容，但均無檢察機關(guān)作為協(xié)助執(zhí)行主體的情形，這些規(guī)定反映了執(zhí)行檢察協(xié)助制度的一些特點：在適用范圍上，限于被執(zhí)行人為國家機關(guān)等特殊主體的“執(zhí)行難”情形，以發(fā)揮檢察機關(guān)對這些特殊執(zhí)行義務(wù)人的守法監(jiān)督功能；在協(xié)助方式上，不同于扣留、提存、扣押、查詢等具體措施，檢察機關(guān)發(fā)揮的協(xié)助手段是向相關(guān)國家機關(guān)提出檢察建議，具有一般監(jiān)督的色彩；在協(xié)助效力上，不同于銀行、資產(chǎn)登記管理部門等直接變動財物所有權(quán)的權(quán)限，檢察建議對相關(guān)國家機關(guān)并不具有必然的拘束力。

當(dāng)國家機關(guān)等公權(quán)力主體作為民事執(zhí)行義務(wù)人時，身份的特殊性決定了其具有較普通民事主體更強的妨礙執(zhí)行的能力，此時就需要檢察權(quán)介入并發(fā)揮守法監(jiān)督的功能，從而保障民事執(zhí)行權(quán)的順利有效行使。但作為一項試點開展且規(guī)范和實踐經(jīng)驗均較為匱乏的新型制度，有必要對以下問題進行思考：執(zhí)行協(xié)助中的檢察建議在適用條件、法律效力等方面存在哪些特殊之處；如何認識檢察機關(guān)與其他協(xié)助執(zhí)行義務(wù)主體之間的關(guān)系；如何理性劃定民事執(zhí)行檢察協(xié)助的界限。

三、民事檢察建議的運行原理與問題回應(yīng)

1.民事檢察建議的運行原理提煉

（1）公權(quán)制約型民事檢察建議的運行原理

首先，民事審判檢察建議只能以審判權(quán)主體及其行為作為監(jiān)督對象，民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議只能以執(zhí)行權(quán)主體及其行為作為監(jiān)督對象，除此之外的其他程序主體不能成為規(guī)制對象。其次，三者均屬于同級監(jiān)督機制，檢察機關(guān)適用檢察建議時只需向上一級備案而無需上級批準或輔助，因此，更符合訴訟經(jīng)濟的要求。再次，三種制度的實際功效在相當(dāng)程度上取決于監(jiān)督對象的態(tài)度，檢察建議內(nèi)含協(xié)商性監(jiān)督的理念，而不具有程序性和實體性的強制力。最后，公權(quán)制約型檢察建議在獲得法院認可和接受時，會轉(zhuǎn)化為法院的內(nèi)部監(jiān)督并實現(xiàn)預(yù)期的監(jiān)督目的，體現(xiàn)了檢察建議“架通”外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的特有功能。

結(jié)合上述四方面的共性特征，能夠揭示出公權(quán)制約型民事檢察建議制度的運行原理和基本準則。第一，合法性和約束力原則。所謂合法性是指在適用檢察建議時，須嚴格遵守法定的監(jiān)督范圍、方式和程序；與此相關(guān)聯(lián)，約束力是指各類公權(quán)制約型檢察建議應(yīng)當(dāng)具備明晰的法律效力，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定法院在收到檢察建議后的審核義務(wù)和按時回復(fù)義務(wù)，并設(shè)定逾期不予反饋的法律責(zé)任。第二，內(nèi)部制約機制優(yōu)先原則。通常情況下在未窮盡程序內(nèi)置的制約機制前，不應(yīng)由外力直接介入而打破程序的自治性與相對封閉性。第三，比例原則。檢察建議的提出應(yīng)當(dāng)符合必要性、適度性、合目的性的要求，建議的具體類型和效力需與監(jiān)督對象的具體情形、程序的類型及程序所處階段相適應(yīng)。第四，謙抑性原則。充分尊重法院依法行使的裁量權(quán)，而不能過分干預(yù)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行使，更不能將監(jiān)督關(guān)系異化為替代關(guān)系。此外，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議制度的運行還需要遵循一些與執(zhí)行權(quán)特性相契合的原理。

（2）社會治理型民事檢察建議的運行原理

對督促起訴、檢查和解、執(zhí)行協(xié)助檢察建議進行系統(tǒng)觀察后，同樣可以發(fā)現(xiàn)其中的共性內(nèi)容：首先，不同于公權(quán)制約型檢察建議，這三種社會治理型檢察建議的適用對象均為法院之外的主體，這也與其守法監(jiān)督的權(quán)能來源相契合。其次，三者均不屬于訴訟法意義上的檢察監(jiān)督機制，且在具體功能上呈現(xiàn)出多元化特點，其中督促起訴旨在維護國家利益和社會公共利益；檢察和解旨在實現(xiàn)案結(jié)事了、維護社會和諧秩序；而執(zhí)行協(xié)助檢察建議則旨在排除執(zhí)行義務(wù)人對執(zhí)行權(quán)的妨礙。再次，三種檢察建議對干預(yù)對象均無強制拘束力，但檢察機關(guān)移送職務(wù)犯罪線索、向主管機關(guān)發(fā)出懲戒意見等職權(quán)，可能為檢察建議提供后盾保障或發(fā)揮倒逼功能。

結(jié)合上述三方面的共性特征，能夠提煉出社會治理型民事檢察建議的運行原理和基本準則。第一，有限性原則。不同于以國家追訴為原則的刑事法律關(guān)系，民事領(lǐng)域以意思自治和處分原則為核心理念，因此檢察權(quán)干預(yù)社會民事活動時，應(yīng)避免侵犯私權(quán)主體的合法自治。第二，防止角色異化原則。不同于在刑事訴訟中的全程參與，檢察機關(guān)在提出社會治理型檢察建議時應(yīng)當(dāng)恪守自身作為守法監(jiān)督者的角色，既不能缺位也不能越位。第三，公民自治、社會自治優(yōu)先原則。對于那些一般的民事違法行為，不應(yīng)納入檢察機關(guān)守法監(jiān)督的規(guī)制范圍，而需盡可能培育社會自治和公民自治的能力［6］，以逐步實現(xiàn)國家、社會、集體、個人之間的良性互動關(guān)系［7］，并尊重檢察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)三者在社會治理領(lǐng)域的職能分工。第四，合法性與規(guī)范性原則。公權(quán)力對民事領(lǐng)域的介入，必須嚴格遵循法定的范圍、方式和程序，并保證制度的統(tǒng)一性和可預(yù)測性。

2.民事檢察建議領(lǐng)域的現(xiàn)存問題回應(yīng)

（1）公權(quán)制約型民事檢察建議的問題回應(yīng)

在回應(yīng)“如何配置再審檢察建議、抗訴、提請抗訴三者間的關(guān)系”這一問題時，需要遵循比例原則，以保證監(jiān)督手段的選擇與監(jiān)督對象的具體情形相適應(yīng)、監(jiān)督成本與監(jiān)督收益相適應(yīng)。對于既可以提請抗訴也可以提出再審檢察建議的一般情形，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用再審檢察建議，從而有利于培育法院的自我監(jiān)督和積極糾錯意識。而對于那些涉及法律適用問題或者同級法院糾錯意愿明顯不足的情形，則應(yīng)當(dāng)適用提請抗訴，以實現(xiàn)同級監(jiān)督與非同級監(jiān)督、訴訟監(jiān)督與非訟監(jiān)督的有機結(jié)合。至于如何保障協(xié)商性監(jiān)督的正當(dāng)性和法律效力，筆者并不反對法院和檢察院針對申訴案件進行溝通以確保信息對稱，但是該種溝通應(yīng)當(dāng)主要圍繞檢察機關(guān)建議再審的理由是否正當(dāng)和充分交換意見，而不應(yīng)對案件的實質(zhì)處理方案進行商議，以避免“協(xié)商架空再審”、檢察機關(guān)異化為裁判者。

在對人監(jiān)督領(lǐng)域，主要問題在于如何合理界定“審判程序”和“違法行為”的范圍。對這一問題的回應(yīng)，應(yīng)當(dāng)以內(nèi)部制約機制優(yōu)先原則和謙抑性原則作為總體方針。從《民訴監(jiān)督規(guī)則（試行）》所劃定的監(jiān)督情形來看，有必要附加一些適用條件：對于違法不立案的情況，檢察建議的提出須以當(dāng)事人已針對不予受理裁定依法行使了上訴權(quán)為前提；對于違法保全和先予執(zhí)行、違法采取強制措施等情形，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人已經(jīng)窮盡了復(fù)議等內(nèi)部救濟機制作為檢察機關(guān)提出建議的前提。在執(zhí)行監(jiān)督檢察建議領(lǐng)域，目前主要的問題是未能建立起與具體監(jiān)督對象相適應(yīng)的檢察建議種類體系。依循謙抑性原則和比例原則，應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人提出申請且窮盡內(nèi)部執(zhí)行救濟作為前提條件，在此基礎(chǔ)上，依據(jù)監(jiān)督對象的不同，配置種類不同的檢察建議。例如，針對法院中止執(zhí)行的裁定，可以發(fā)出督促執(zhí)行檢察建議書；針對不中止執(zhí)行的裁定，可以發(fā)出糾正違法執(zhí)行檢察建議書或附擔(dān)保條件的暫緩執(zhí)行檢察建議書；針對執(zhí)行措施違法的情形，可以發(fā)出糾正違法執(zhí)行通知書，等等。

（2）社會治理型民事檢察建議的問題回應(yīng)

首先，在督促起訴制度領(lǐng)域，亟待厘清檢察機關(guān)督促起訴與處分原則之間的關(guān)系以及督促起訴的適用限度。督促起訴的正當(dāng)性在于被督促的主體負有管護國家資產(chǎn)、維護社會公益的職責(zé)，相關(guān)的特定主體無權(quán)隨意處分或放棄訴權(quán)。依此，應(yīng)當(dāng)遵循有限性原則來劃定督促起訴制度的適用范圍，檢察機關(guān)督促起訴須以維護國家利益和社會公共利益為限，在僅涉及個體權(quán)益或集體利益時，檢察機關(guān)無權(quán)對民事主體是否行使訴權(quán)進行干預(yù)。其次，在適用檢察和解制度時，須遵循防止角色異化原則。在申訴案件中提出和解建議時，必須嚴格遵守合法原則和自愿原則，對于當(dāng)事人雙方有和解意愿的，應(yīng)當(dāng)交由雙方協(xié)商自治，而不宜越位成為調(diào)解主持者，更不能變相強迫和解，否則不僅導(dǎo)致檢察機關(guān)異化為民事實體糾紛的直接解決主體，還會對法院裁判的終局性和嚴肅性造成極大的損害。再次，應(yīng)準確認識執(zhí)行協(xié)助檢察建議制度的社會治理屬性，避免與執(zhí)行檢察監(jiān)督這一公權(quán)制約屬性的制度相混淆；檢察機關(guān)在履行執(zhí)行協(xié)助義務(wù)時應(yīng)當(dāng)依申請介入，同時須以法院已經(jīng)窮盡了執(zhí)行權(quán)限內(nèi)的法定手段仍無法排除妨礙為前提，避免將協(xié)助執(zhí)行異化為代替執(zhí)行。

四、結(jié)語：權(quán)能二元視角下民事檢察建議的體系化重構(gòu)

作為一項脫胎于一般監(jiān)督、后以刑事司法為主要適用場域的制度，檢察建議在民事司法領(lǐng)域經(jīng)歷了由單一到多樣、由實驗到規(guī)范、由監(jiān)督到治理的發(fā)展過程。

誠然，以公權(quán)制約為目標的審判監(jiān)督檢察建議和執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，能夠彌補原先以抗訴為唯一手段的監(jiān)督格局所存在的缺陷，有助于法檢之間的關(guān)系協(xié)調(diào)和監(jiān)督效益的提升；以社會治理為目標的督促起訴、檢察和解、執(zhí)行協(xié)助檢察建議，能夠發(fā)揮維護國家和社會公共利益、維護社會秩序和諧有序的積極功能。但無論具體表現(xiàn)形式如何，各種檢察建議的運用都必須首先遵循民事程序的基本原理和檢察權(quán)的憲法定位，恪守檢察權(quán)與審判權(quán)、檢察權(quán)與執(zhí)行權(quán)、檢察權(quán)與訴權(quán)之間的應(yīng)然界限，并維護國家干預(yù)與社會自治、公民自治之間的理性衡平。雖然檢察建議不具有重啟程序的強制力，但如果不當(dāng)運用，同樣會對審判程序和執(zhí)行程序的正常運行造成損害；雖然督促起訴、檢察和解目前在實踐中獲得了較佳的社會效果，但如果僅僅為了追求短期的社會功利價值而違背制度的基本原理，其必然會異化并與其他制度呈相互沖突、相互削弱。質(zhì)言之，公權(quán)制約型檢察建議的適用應(yīng)當(dāng)以尊重審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的內(nèi)部制約機制為前提，社會治理型檢察建議的適用應(yīng)當(dāng)以支持和培育社會自治、公民自治為理念；兩類民事檢察建議制度在構(gòu)建和運行的過程中應(yīng)當(dāng)嚴格遵循上述幾項基本原則，以契合制度原理和權(quán)力屬性的方式發(fā)揮預(yù)設(shè)功能，切不可泛化適用，更不能借建議之名行干預(yù)之實，以免侵蝕民事檢察制度的正當(dāng)性根基。

［1］王桂五，徐益初，趙登舉.中華人民共和國檢察制度研究［M］.北京：中國檢察出版社，2008.212.

［2］傅郁林.我國民事檢察權(quán)的權(quán)能與程序配置［J］.法律科學(xué)，2012，（6）：176－178.

［3］最高人民檢察院關(guān)于民事行政檢察工作情況的報告［N］.人民日報，2012－12－26（02）.

［4］王社坤.檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的法律地位及作用調(diào)研報告［J］.中國環(huán)境法治，2012，（1）：70－99.

［5］黃旭東，胡曉霞.論民事檢察和解的理性與完善［J］.西南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（6）：90－94.

［6］張志剛.第三方文化：社會組織有效參與社會治理的精神支撐［J］.大連理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，（3）：109－112.

［7］伊娜.社會變遷過程中政府能力的政策學(xué)解讀——基于系統(tǒng)論觀點［J］.大連理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014，（2）：41－43.