用制度保障生態(tài)文明建設(shè)

□王 毅

生態(tài)文明建設(shè)是理念、制度和行動的綜合。它通過科學(xué)理念指引制度設(shè)計，通過制度規(guī)范引導(dǎo)行動，從而構(gòu)成一個完整的體系。我們應(yīng)深化改革創(chuàng)新和模式探索，用制度保障生態(tài)文明建設(shè)。

用制度保障生態(tài)文明建設(shè)是大勢所趨。用制度保障生態(tài)文明建設(shè)，既是一項在“保護(hù)優(yōu)先”的價值取向下制定游戲規(guī)則的創(chuàng)新性工作，又是對現(xiàn)有制度安排的繼承、改革與發(fā)展。我們既要正確認(rèn)識其重要性、緊迫性和復(fù)雜性，又要穩(wěn)慎探路、有序推進(jìn)。

健全生態(tài)文明制度體系的重要性。從建立生態(tài)文明價值觀入手，健全生態(tài)文明制度體系，通過法治手段、制度建設(shè)、提高國家治理能力來改善環(huán)境，并制定更加嚴(yán)格、公平、包容和面向長遠(yuǎn)的社會規(guī)范，是現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)的主要著力點。

健全生態(tài)文明制度體系的緊迫性。從目前分散的部門管理走向統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理體制和完善治理結(jié)構(gòu)也面臨許多困難。因此，合理運用每一次法律修改、制度出臺、機構(gòu)調(diào)整和實踐探索的機會至關(guān)重要。

健全生態(tài)文明制度體系的復(fù)雜性。我國目前最突出的問題是區(qū)域性灰霾污染和流域性水污染，與之相對應(yīng)的則是人為劃分的行政管轄區(qū)域和割裂的部門管理范圍。解決好跨行政區(qū)和跨部門的環(huán)境問題是一個重大挑戰(zhàn)，還有許多環(huán)境問題難以通過貨幣化方式計量，無法用市場化手段有效解決，需要多樣化的制度安排和政策措施。

牢牢把握基本方向和抓手。把生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的原則和規(guī)范納入憲法、民商法等法律中。加快制定和修改資源、環(huán)境的基礎(chǔ)法律與單行法，消除現(xiàn)行各單行法之間的重疊、矛盾和沖突問題。

當(dāng)前，應(yīng)著重做好以下工作：

1.健全自然資源產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制制度

基于自然資源的多重屬性和多樣化特征，應(yīng)通過較為廣泛的地方試點示范，健全有關(guān)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)及相關(guān)民事權(quán)利的規(guī)定，分類建立反映各類自然資源特點的資產(chǎn)所有權(quán)體系。在用途管制制度上，修改完善現(xiàn)行的規(guī)劃、區(qū)劃制度體系，明確主體功能區(qū)的法律地位和作用，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，按其劃定的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，確定各類開發(fā)項目準(zhǔn)入條件，落實配套的財稅制度；根據(jù)環(huán)境保護(hù)整體性、系統(tǒng)性的要求，建立和形成統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制權(quán)力的自然資源監(jiān)管體制。

2.構(gòu)建獨立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制

確立生態(tài)環(huán)境部門獨立開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的法律地位，改變法律條款缺乏可氣喘吁操作性的立法模式，明確環(huán)境違法行為等級及其對應(yīng)的處罰措施，壓縮自由裁量空間，規(guī)范權(quán)力運行；加強區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與能力建設(shè)，在地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)實行相對獨立的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制；強化部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動，建立會同其他相關(guān)部門特別是公安的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機制；加強執(zhí)法隊伍的能力建設(shè)，強化執(zhí)法能力和財政經(jīng)費保障，全面加強監(jiān)管執(zhí)法的獨立性、權(quán)威性和有效性。

3.建立資源環(huán)境生態(tài)紅線制度和預(yù)警機制

基于國土安全和環(huán)境風(fēng)險管理，確定不同尺度上的生態(tài)空間、資源環(huán)境容量，為嚴(yán)控各類開發(fā)活動逾期生態(tài)保護(hù)紅線奠定基礎(chǔ)。依照科學(xué)基礎(chǔ)、法律規(guī)定和相關(guān)程序，征求利益相關(guān)方意見，考慮合理范圍、可操作性和保障能力，科學(xué)規(guī)定生態(tài)紅線，促使自然資源得到可持續(xù)開發(fā)利用，保障環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞，保護(hù)和修復(fù)土地、河湖等各類資源的生態(tài)功能。在此基礎(chǔ)上，建立資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測評估體系和預(yù)警機制。

4.合理運用市場化手段

對于具有競爭性、排他性的自然資源，應(yīng)通過完善市場機制來解決合理配置問題。特別是推進(jìn)資源和環(huán)境領(lǐng)域的價格改革，凡是能由市場形成價格的均放給市場，讓市場發(fā)揮決定性作用；凡是涉及民生問題的價格改革均應(yīng)依法依規(guī)有序進(jìn)行，構(gòu)建更加均衡的自然資源和環(huán)境價格形成機制，加快建立和實施資源有償使用制度，生態(tài)補償制度、環(huán)境稅收制度。在界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，開展排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)等交易試點，建立統(tǒng)一規(guī)范的自然資源產(chǎn)權(quán)、排污權(quán)、碳資產(chǎn)管理的各項制度，使能源、資源、環(huán)境等要素得到合理配置。進(jìn)一步改革和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特許經(jīng)營制度和特許保護(hù)制度，消除實行政府和社會資本合作模式的制度障礙，不斷提高市場機制的效力與活力。

5.完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和問責(zé)制度

健全經(jīng)濟(jì)社會綜合評價體系。根據(jù)不同地區(qū)的特點，合理納入資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)，并加大考核權(quán)重，強化考核結(jié)果運用；推動考核評價機制創(chuàng)新，對領(lǐng)導(dǎo)干部開展自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計試點工作。健全生態(tài)環(huán)境重大決策和重大事件問責(zé)制，建立分檔分級的責(zé)任追究機制。

6.完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與評估制度

生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及到經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，需要社會各界積極參與、共同努力。應(yīng)建立健全環(huán)境信息公開、環(huán)境公益訴訟和社會參與制度，明確有序參與程序，規(guī)范公眾參與行動，鼓勵各利益相關(guān)方參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。同時，完善第三方評估制度，對各類涉及資源環(huán)境公共利益的政策法規(guī)、規(guī)劃方案、工程項目等進(jìn)行科學(xué)評估，提出咨詢建議，為生態(tài)文明建設(shè)奠定更加堅實的科學(xué)基礎(chǔ)。□