創(chuàng)新治水體制打破“環(huán)境赤字”

□張世祥

近年來，多地頻發(fā)嚴(yán)重的水污染事件，引起社會高度關(guān)注。面對日益惡化的水環(huán)境和日趨嚴(yán)峻的水質(zhì)性缺水難題，中央、地方各級政府積極采取行動，出臺治水措施，備受關(guān)注的《水污染防治行動計劃》《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》等近期相繼發(fā)布，史上最嚴(yán)的新環(huán)保法也已經(jīng)劍鋒出鞘。

緣何山易青水難綠？

十八大以來，中央政府高度重視生態(tài)文明建設(shè)，制定“五位一體”總體布局和新“五化同步”發(fā)展戰(zhàn)略。在耕地紅線基礎(chǔ)上，劃定生態(tài)紅線、城市邊界紅線和水資源管理紅線；發(fā)展理念從“既要金山銀山，又要綠水青山”進一步提升為“綠水青山就是金山銀山”，這一系列的政策正好喚起人們對美麗中國的憧憬。

經(jīng)過多年的植樹造林和封山育林，多數(shù)地區(qū)森林覆蓋率和綠植覆蓋率均有較大提高。然而，相對于封山育林成績來講，相對水污染形勢十分嚴(yán)峻。北方大多數(shù)河流干涸，南方多數(shù)河流污染嚴(yán)重，為何會出現(xiàn)如此大的差異？浙江財經(jīng)大學(xué)教授楊雪鋒認(rèn)為，山林具有較弱的非競爭性、非排他性，且完全可分割，因此容易落實保護者主體責(zé)任，并且商品性資源屬性較為明顯，可以通過旅游開發(fā)、經(jīng)濟林木可持續(xù)開發(fā)、生態(tài)補償?shù)葯C制實現(xiàn)青山長青。

水則不然，水無常形。流域之水涉及多個地區(qū)，水功能也具有多樣性，在用水方面，非競爭性、非排他性、不可分割性均表現(xiàn)顯著。污染者眾多，而擔(dān)責(zé)者少，公共牧地悲劇在水環(huán)境領(lǐng)域幾乎無處不在。每一個行為主體均把水環(huán)境當(dāng)作公共容器免費使用，而不愿為之承擔(dān)外部成本。在實踐中，產(chǎn)權(quán)邊界不清晰和可實施性弱是水環(huán)境惡化的制度根源。公共品缺乏產(chǎn)權(quán)保護必然導(dǎo)致供給不足。山和水，作為公共品的屬性差異導(dǎo)致山和水在產(chǎn)權(quán)安排上的制度差異，產(chǎn)權(quán)界定的難度不同，產(chǎn)權(quán)明晰的動力也不同。山林，可通過劃分責(zé)任山、確認(rèn)林權(quán)、砍伐權(quán)等方式來明確產(chǎn)權(quán)邊界，確定產(chǎn)權(quán)主體；水，由于其流動性、跨區(qū)域、危害的可轉(zhuǎn)移性，幾乎不可能細分所有權(quán)主體。

如何再次實現(xiàn)從“環(huán)境赤字”到“環(huán)境紅利”的逆轉(zhuǎn)？

楊雪鋒還認(rèn)為，治水“難”體現(xiàn)在四點：一是發(fā)展理念之惑。在大多數(shù)人看來，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是相互矛盾的兩難選擇；多數(shù)地方政府官員也奉行犧牲環(huán)境保增長的扭曲發(fā)展觀和“先污染后治理”發(fā)展模式。把過去30多年高速增長伴生的環(huán)境代價稱為“環(huán)境紅利”，今天看來，被稱為“環(huán)境赤字”也許更為準(zhǔn)確?；凇碍h(huán)境紅利”的認(rèn)識誤區(qū)，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，工業(yè)化產(chǎn)生的水體污泥自然不可避免。二是生態(tài)系統(tǒng)之殤。對水的理解需要生態(tài)意識和系統(tǒng)思維；水不僅是資源，也是環(huán)境，更是生態(tài)。在工業(yè)化背景下，水循環(huán)系統(tǒng)存在要素缺失、主體錯位、結(jié)構(gòu)失衡、功能失調(diào)等問題，從而導(dǎo)致系統(tǒng)失靈。水循環(huán)系統(tǒng)的種種問題造成水功能失調(diào)，結(jié)果必然是水體惡臭、水質(zhì)惡化、水害頻仍、水源枯竭。三是治理體制之困。長期以來涉水政府機構(gòu)存在職能分割、部分分離，導(dǎo)致功能碎片化，無法實現(xiàn)協(xié)同治理的要求；而且，碎片化的政府功能因權(quán)力尋租而導(dǎo)致部門利益化，因此造成“九龍治水，越治越污”的尷尬局面。四是治水行動之艱。喊口號容易，落實行動難，需要主客觀兩個方面的努力。綠水青山與金山銀山這對矛盾統(tǒng)一體不會在和風(fēng)細雨中自然化解，而要經(jīng)歷轉(zhuǎn)型之痛、升級之苦。治水需要巨額資金投入和先進技術(shù)支持，更需要完善的法律法規(guī)和健全的組織機構(gòu)。然而，這些軟硬件投入和建設(shè)絕非一蹴而就，上述種種原因?qū)е轮嗡姓饔诘仁剑Ч徽谩?/p>

國務(wù)院“水十條”提出“系統(tǒng)治理”原則?；谶@種思路，楊雪鋒認(rèn)為，要化解治水難題，需從“道”“理”“法”“術(shù)”多方面入手。所謂“道”就是重建水文化，重塑水生態(tài)倫理；粗放的工業(yè)化模式和毫無約束的自私動機給生態(tài)環(huán)境特別是水環(huán)境造成空前壓力，導(dǎo)致水資源耗竭、水環(huán)境惡化、水生態(tài)破壞、水安全失控。在這個意義上，治水實現(xiàn)要治“心”，讓心回歸人水共榮的境界。治心重在建設(shè)水文化、重塑水文化精髓，領(lǐng)會傳統(tǒng)水文化中天人合一、人水和諧共生的水生態(tài)倫理，從儒、釋、道等諸家思想精髓中汲取豐富的水文化養(yǎng)分。二要培育新型水文化。水文化的核心是人水關(guān)系。新型水文化要求知水、懂水、愛水、惜水，合理用水，科學(xué)節(jié)水，以水釋人，以水品喻人品，意在讓人們意識到愛水、惜水、節(jié)水是人水和諧、自然永續(xù)之道。三要倡導(dǎo)新常態(tài)下的水生態(tài)倫理。水生態(tài)倫理就是要樹立人水和諧的水生態(tài)意識、人水共贏的水發(fā)展理念。新常態(tài)下水生態(tài)倫理要求社會對中低速發(fā)展能夠持容忍態(tài)度和平和心態(tài)，對大自然要有感恩回饋之心，飲水思源，知恩圖報，特別是對水資源的嚴(yán)格管理要常態(tài)化，激發(fā)社會公眾積極參與治水的自愿熱情，各級官員要把治水看作造福百姓的功德之舉，廣大市民也要把節(jié)水護水視為建設(shè)美好家園的個人修行。

所謂治水之“理”就是要創(chuàng)新水治理理念。其中包括系統(tǒng)治理思維和共治共享理念。與水循環(huán)的連續(xù)性、流動性、整體性規(guī)律相適應(yīng)，確立系統(tǒng)治水思維，熟悉“水性”，樹立“大水務(wù)”和“水功能”觀念，對水治理多個任務(wù)進行統(tǒng)籌考慮。通過功能協(xié)調(diào)、職能銜接和系統(tǒng)治理，實現(xiàn)協(xié)同共治。樹立公民參與、社區(qū)共治理念，建立排放企業(yè)環(huán)境信息強制披露制度，河道水環(huán)境信息定期向附近社區(qū)和居民公布。推行民間河長制，讓社區(qū)居民和志愿者參與城市河道管理和監(jiān)督。喚起所有公民為建設(shè)“藍天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國而奮斗。

所謂治水之“法”就是要完善涉水法律制度。確保水質(zhì)安全刻不容緩，治水離不開嚴(yán)刑峻法；必須完善涉水法律制度，對違法者進行必要的懲罰。特別是強化涉水法律的執(zhí)行力，嚴(yán)格落實地方首長行政問責(zé)制和環(huán)境離任審計制，把水資源管理納入問責(zé)范圍和環(huán)境審計內(nèi)容，在治水方面落實一崗雙責(zé)、常政同責(zé)。其中需要在法律上構(gòu)筑公眾參與治水的制度基礎(chǔ)，明確公民的環(huán)境權(quán)。把公民享有安全、清潔水環(huán)境的環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)作為現(xiàn)代法治國家公民的基本權(quán)利。

所謂治水之“術(shù)”就是要創(chuàng)新治水體制。從三方面入手：在頂層設(shè)計方面：逐步探索中央涉水大部制運行機制，深度優(yōu)化涉水機構(gòu)職能，消除體制性瓶頸和機制性障礙，最終成立涉水大部委。在水資源配置機制方面：清晰水權(quán)邊界，健全水權(quán)交易機制、排 污權(quán)交易機制、兵不厭詐補償機制、水資源費形成機制，發(fā)揮市場機制在水資源使用權(quán)、收盜權(quán)等涉水權(quán)盜、權(quán)能的微觀配置作用。在公共水資源治理模式方面：根據(jù)水資源的空間分布狀況及涉水主體關(guān)系，形成政府主導(dǎo)的多中心治理、利益相關(guān)者合作治理、社區(qū)為中心的自主治理等多樣化的治理格局?！?/p>