做好征地補(bǔ)償和移民安置工作的思考
——貫徹《移民安置條例》問題探討

米雪燕

(新疆伊犁河流域開發(fā)建設(shè)管理局，烏魯木齊 830000)

做好征地補(bǔ)償和移民安置工作的思考
——貫徹《移民安置條例》問題探討

米雪燕

決策思考

(新疆伊犁河流域開發(fā)建設(shè)管理局，烏魯木齊 830000)

結(jié)合某大型水利工程征地移民工作實施，從設(shè)計、前期審批等角度，分析了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》存在的問題，著重闡述了設(shè)計深度不匹配、安置區(qū)調(diào)劑土地、政策的時限性等問題，并提出了工作體會和建議，為進(jìn)一步補(bǔ)充和完善相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范及相關(guān)的實施細(xì)則提供參考。

水利水電工程；征地補(bǔ)償；移民安置；思考

0 引 言

新疆某水利工程淹沒影響人口11 466人,耕地2 542.37hm2,草地1 232.53hm2,拆遷各類房屋196 189m2及其他專業(yè)設(shè)施。受水庫淹沒影響的區(qū)域主要為多民族聚居的山區(qū)谷地，他們來自不同的民族。這些民族的分布具備了這樣一個特點：小集中、大雜居，農(nóng)業(yè)人口與牧業(yè)人口的從業(yè)方式比較接近，農(nóng)業(yè)人口即從事種植生產(chǎn)，也從事畜牧業(yè)養(yǎng)殖生產(chǎn)，畜牧業(yè)養(yǎng)殖生產(chǎn)有便利空間，場地，條件。牧業(yè)人口中，種植業(yè)收入占相當(dāng)比重。

該工程水庫淹沒影響補(bǔ)償費中土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)國家按照5倍標(biāo)準(zhǔn)批準(zhǔn)，特別是國家《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(以下簡稱“471號令”)的頒布實施，提高了耕地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

筆者結(jié)合471號令的實施和新疆移民安置工作實踐,從項目業(yè)主單位角度,提出了新疆移民安置工作中遇到的實際問題,以使征地移民設(shè)計工作者對國家移民政策法規(guī)及其規(guī)范實施效果等進(jìn)一步思考,促使有關(guān)部門健全和完善相應(yīng)的移民安置規(guī)范規(guī)程以及相關(guān)實施細(xì)則,更好地做好移民安置工作,實現(xiàn)工程與移民并重,可持續(xù)發(fā)展。

1 貫徹執(zhí)行471號令的必要性

主要有以下6點：

1)移民工作的管理體制得以明確，安置工作有了一定的法律地位。

2)無論是土地補(bǔ)償費用，還是安置補(bǔ)助費用的標(biāo)準(zhǔn)，都在得以提高。

3)移民安置工作的具體流程和實施方式都得以規(guī)范。

4)后期的扶持政策或制度得到進(jìn)一步完善。

5)工作的監(jiān)管力度大大加強(qiáng)。

6)促進(jìn)了國家水利、水電事業(yè)的發(fā)展[1]。

2 在貫徹執(zhí)行中遇到的實際問題

2.1 征地移民規(guī)劃設(shè)計與主體樞紐其他設(shè)計深度不匹配

移民的安置規(guī)劃是移民工作開展之前的一個重要環(huán)節(jié)，涉及的內(nèi)容：

1)移民的搬遷。

2)移民的安置。

3)費用的兌付，它關(guān)系到移民的生產(chǎn)、生活和有關(guān)地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展以及社會穩(wěn)定。

從471號令第十條第二款的規(guī)定中，我們可以了解到大中型水利水電工程的移民安置規(guī)劃工作的具體流程：首先，編制的規(guī)劃草案需根據(jù)實際的審批權(quán)限，報送省、直轄市、自治區(qū)，乃至國務(wù)院的移民機(jī)構(gòu)，在審核通過之后，由項目的主管部門或相關(guān)負(fù)責(zé)人報送審批或核準(zhǔn)部門。工程施工前的移民安置工作就要依據(jù)此規(guī)劃開展，投資按此來控制。但按照DL/T5064-2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，在項目可行性研究完成之后，先進(jìn)行初步設(shè)計的優(yōu)化工作，伴隨出現(xiàn)用地范圍的增加或減少，從而導(dǎo)致實物指標(biāo)、移民安置規(guī)劃、補(bǔ)償費用概算等規(guī)劃設(shè)計成果的調(diào)整，從而引發(fā)一系列問題，如：

1)移民的身份須重新認(rèn)定。

2)征用的土地須重新劃分等，直接導(dǎo)致政府工作量和難度的加大，也導(dǎo)致項目業(yè)主在義務(wù)履行過程中對設(shè)計進(jìn)行必要的調(diào)整。從中可以看出，在項目的可行性研究過程中，移民征地的專業(yè)規(guī)劃與主體樞紐相關(guān)專業(yè)的規(guī)劃化設(shè)計之間，難以做到高度配合。

2.2 關(guān)于移民工作與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題

471號令第27條規(guī)定，在大中型水利水電工程開始之前，項目法人要完成以下任務(wù)：

1)必須根據(jù)移民安置規(guī)劃的具體內(nèi)容，與移民區(qū)、安置區(qū)有關(guān)的省、直轄市或自治區(qū)，乃至市、縣級人民政府簽訂相關(guān)協(xié)議。

2)與移民區(qū)、安置區(qū)有關(guān)的省、直轄市、自治區(qū)，乃至市、縣人民政府應(yīng)與下一級有移民或安置任務(wù)的政府簽訂相關(guān)協(xié)議。移民安置協(xié)議到底是跟省一級簽訂還是和縣(市)一級簽訂沒有具體明確。新疆以往的操作模式是工程在哪個地區(qū)就同哪一級地方政府簽訂協(xié)議，例如在伊犁州范圍的項目一律同伊犁州人民政府簽訂移民補(bǔ)償協(xié)議，在實際的操作中會遇到地方政府利用移民安置綁架工程建設(shè)，搭便車搞超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施，將移民脫貧致富的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給項目業(yè)主，造成項目推進(jìn)進(jìn)度慢，省級監(jiān)督力度不足等現(xiàn)象。同時，在新疆兵地分家，兵團(tuán)自行負(fù)責(zé)其轄區(qū)范圍內(nèi)的一切事務(wù)，在伊犁州范圍內(nèi)工程涉及兵團(tuán)的征地移民工作伊犁州政府插不上手，在遇到兵地糾紛時，缺少上層監(jiān)督管理單位對地方和兵團(tuán)利益的協(xié)調(diào)。

2.3 對于農(nóng)村集體土地調(diào)劑(流轉(zhuǎn))的標(biāo)準(zhǔn)缺失

在DL/T5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》中明確指出，移民得以安置之后，它們必須具備與當(dāng)?shù)鼐用窕鞠喈?dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料(如土地等)。

為了使移民的生活有所保障，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原來的生活水平，在移民安置點選擇的時候往往會有以下考慮：

1)自然環(huán)境是否優(yōu)越，是否具有豐富的可開發(fā)土地資源。

2)交通條件是否優(yōu)良。

3)耕園地資源是否充足等。

考慮到以上條件的安置點，移民們往往都會欣然接受。

但這一過程中，容易引發(fā)工程區(qū)與安置區(qū)征收耕地價格之間的矛盾[2]。需要注意的是，在生產(chǎn)的安置規(guī)劃過程中提到的土地調(diào)劑，只是一種簡單的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)換，而不屬于土地征收的范圍。從471號令中可以看出，它在征收耕地方面有了一定的標(biāo)準(zhǔn)，具體為：耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費用=前3年產(chǎn)值×16倍。據(jù)調(diào)查資料顯示，漫天要價者畢竟在少數(shù)，大多居民都會結(jié)合類似項目的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及務(wù)農(nóng)收入、補(bǔ)貼等來確定一個心理價位，它要高于建設(shè)地區(qū)的補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 新疆農(nóng)牧結(jié)合和生產(chǎn)格局造成移民牧業(yè)收入損失

受新疆水利樞紐工程淹沒影響的區(qū)域主要為多民族聚居的山區(qū)谷地，除了農(nóng)民之外，還有牧民。受影響的農(nóng)、牧業(yè)生產(chǎn)方式之間，并不存在明顯的差異。

對農(nóng)業(yè)人口而言，大力發(fā)展種植業(yè)固然重要，但同時也會發(fā)展畜牧業(yè)。在他們的收入中，畜牧養(yǎng)殖業(yè)所占的比例也不低，達(dá)到40%～50%；至于牧業(yè)人口，他們除了畜牧業(yè)外，也注重種植業(yè)的發(fā)展，在他們的收入中，種植業(yè)同樣占據(jù)了一定的比例。隨草而居的生活方式，讓牧民們習(xí)慣了草場，對季節(jié)變化的感應(yīng)能力也要比普通人高許多[3]。

水庫淹沒給牧民帶來的影響，往往只是部分飼料或某季草場被毀，至于范圍之外的其他季節(jié)草場則不受影響。正因如此，要實現(xiàn)異地外遷的安置難度較大。

此外，缺少固定的草場，導(dǎo)致對牧民的依賴程度過高；沒有相應(yīng)的草場補(bǔ)償費。因此，在安置農(nóng)業(yè)移民過程中，牧業(yè)生產(chǎn)資料絲毫無存，他們的牲畜將無法合理安置。

再者，移民搬遷的過程其實是生產(chǎn)格局發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程，在這一過程中勢必導(dǎo)致許多產(chǎn)業(yè)鏈的斷裂。所以，移民的收入結(jié)構(gòu)往往會存在很大的缺失，導(dǎo)致異地安置的難度進(jìn)一步加大[4]。

2.5 耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)471號令，永久征收耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費倍數(shù)之和為16倍，新疆維吾爾自治區(qū)2011年頒布的《關(guān)于公布實施自治區(qū)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的通知》(新國土資發(fā)[2011]19號)，征地補(bǔ)償倍數(shù)一律執(zhí)行年產(chǎn)值的25倍，國家投資的項目審查依據(jù)按照471號令即16倍執(zhí)行，確實存在國家水利工程征地補(bǔ)償和自治區(qū)征地補(bǔ)償政策不一致的情況，不利于工程實施和征地移民社會穩(wěn)定,造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行難的被動局面。

3 完善471號令，做好征地補(bǔ)償和移民安置工作的建議

3.1 盡快結(jié)合各地實際，出臺實施細(xì)則

水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作具有以下5個特點：

1)政策性相對較強(qiáng)。

2)所涉及的范圍相對較廣。

3)內(nèi)在的關(guān)系并不簡單。

4)所造成的影響巨大而深遠(yuǎn)。

5)具備較高的系統(tǒng)性，但在471號令及相關(guān)規(guī)定中并未將實際的工作盡量細(xì)化，導(dǎo)致許多工作缺乏一定的可操作性，因此影響相關(guān)方的認(rèn)識。對此，我們必須盡早出臺471號令的相關(guān)細(xì)則，最終為水利水電的建設(shè)事業(yè)朝著健康的方向發(fā)展[5]。

3.2 提高設(shè)計人員認(rèn)識和設(shè)計水平

作為移民安置規(guī)劃工作的一個重要前提，對建設(shè)征地處理范圍的明確不僅重要而且很有必要，其調(diào)整過程必將影響到以下工作：

1)補(bǔ)償費用的概算。

2)移民安置規(guī)劃。

3)實物指標(biāo)的調(diào)整，其重要性可見一斑。正因如此，在施工用地范圍的調(diào)整過程中應(yīng)慎之又慎。471號令出臺后，對設(shè)計人員提出了更高要求，在可研階段加深與用地范圍相關(guān)的設(shè)計深度[6]。

3.3 結(jié)合471號令，結(jié)合地方實際，制定符合地方發(fā)展的移民安置管理辦法

新疆省級移民管理部門啟動水利水電工程移民安置協(xié)議工作以來，打破了以往的操作模式，加強(qiáng)了自治區(qū)級監(jiān)督管理力度，明顯感覺到從上至下推動移民安置工作的成效顯著，能有效協(xié)調(diào)兵地矛盾，切實保證移民合法權(quán)益，地方移民干部工作主動性增強(qiáng)，有效權(quán)衡利益關(guān)系，達(dá)到水庫移民工作和區(qū)域發(fā)展“雙贏”。

3.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能一刀切，應(yīng)結(jié)合地方實際

在現(xiàn)有條件下，新建工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要執(zhí)行471號令的規(guī)定，又要針對土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費不能使移民保持原有生活水平而需提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實際，根據(jù)各地人民政府公布的統(tǒng)一年產(chǎn)值和片區(qū)綜合地價來合理確定征地補(bǔ)償費用，建議通過增列其他費用等方式妥善處理該部分投資。

3.5 移民收入損失應(yīng)進(jìn)行量化補(bǔ)償

水庫淹沒造成的損失，不僅表現(xiàn)在基本實物方面，還包括移民收入，在處理過程中，都應(yīng)得到補(bǔ)償。需要支撐文件和實施方案和指導(dǎo)意見，作為設(shè)計單位編制移民安置規(guī)劃報告時，納入此部分投資的依據(jù)，使移民得到的補(bǔ)償更趨公平、公證、合理。

4 結(jié) 論

移民安置確實是一項復(fù)雜而龐大的工程，涉及到政府和被征遷個人兩個主體，同時涉及到保障工程實施的相關(guān)政策、移民安置的相關(guān)措施、補(bǔ)償?shù)?；作為管理者的政府是移民工程順利實施的關(guān)鍵主體，應(yīng)完善更加具有可操作性的工程移民管理辦法，努力協(xié)調(diào)好各方面關(guān)系，探索出移民“因地制宜、以民為本”的新思路，保障移民的生活、生產(chǎn)，從而推動工程區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]施國慶.非自愿移民: 沖突與和諧[J].江蘇社會科學(xué)，2005(05)：23-26.

[2]孫緒民，周森林.論我國失地農(nóng)民的可持續(xù)生計[J].理論探討，2007(05)：96-98.

[3]朱東愷,施國慶，潘玉巧.我國水利水電工程移民利益補(bǔ)償機(jī)制改革思路及建議[J].中國軟科學(xué)，2006(01)：33-39.

[4]陳阿江.非自愿移民的自愿安置—市場經(jīng)濟(jì)條件下中國農(nóng)村水庫移民安置策略研究[J].學(xué)海，2006(01)：109-116.

[5]朱東愷，施國慶，張 彬.水利水電工程移民問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究現(xiàn)狀與展望[J].中國軟科學(xué)，2005(03)：60-65.

[6]施國慶,鄭瑞強(qiáng),毛春梅.評析《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償與移民安置條例》[J].水利經(jīng)濟(jì),2007(04):77-79,86.

1007-7596(2015)01-0184-03

2014-11-21

米雪燕(1982-)，女，回族，新疆昌吉人，工程師，從事大中型水利水電工程征地移民工作。

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