集中連片貧困地區(qū)農村代課教師問題研究

邵林海，孫來勤

(1.東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024；2.牡丹江師范學院 體育科學院，黑龍江 牡丹江 157011；3.濰坊學院 教師教育學院，山東 濰坊 261061)

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集中連片貧困地區(qū)農村代課教師問題研究

邵林海1，2，孫來勤3

(1.東北師范大學 教育學部，吉林 長春 130024；2.牡丹江師范學院 體育科學院，黑龍江 牡丹江 157011；3.濰坊學院 教師教育學院，山東 濰坊 261061)

集中連片貧困地區(qū)農村代課教師的存在是解決當地師資匱乏的有效辦法。這些代課教師因各種條件表現出不同類型，但卻存在某些共同的特征。相關部門可以采取對農村代課教師進行“分類”和“優(yōu)劣甄別”、完善農村代課教師的“人事代理”制度、實施“本土”招聘和“長期”留住政策、建立健全不合格代課教師的“人性化”退出和培訓機制、建立健全代課教師津貼補助制度等政策，為特殊貧困地區(qū)長期留住優(yōu)秀師資。

集中連片貧困地區(qū)；農村代課教師；本土優(yōu)秀師資

2011年國務院印發(fā)《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，在西北、東北、西南和中南的連片山區(qū)、蛻化草原區(qū)和石漠化地區(qū)，劃定了14個集中連片特困區(qū)。長期以來，集中連片貧困地區(qū)農村師資建設面臨著正式教師“補充不足”且“難以長久留住”的困境[1]，這就為代課教師的存在提供了獨特的區(qū)域社會環(huán)境。集中連片貧困地區(qū)農村代課教師是解決當地師資匱乏的有效辦法，正確認識和解決集中連片貧困地區(qū)農村代課教師問題有著重要的現實意義。

一、集中連片貧困地區(qū)農村代課教師特征梳理

(一)代課教師類型

根據對集中連片貧困地區(qū)農村代課教師的年齡、教齡、職前從業(yè)經歷和今后職業(yè)規(guī)劃等維度的考察，現有農村代課教師主要有：傳統代課教師，主要是指20世紀80年代中期以來，那些沒有受惠于民辦教師轉正政策卻一直留守的代課人員；以及20世紀90年代中期以來，因分稅制實施后農村教師工資拖欠問題而被招聘來填補正式在編教師流失崗位的代課人員[2]。這一類代課教師平均年齡不低于40歲，平均教齡不少于15年，多數沒有接受過正規(guī)師范教育，已經錯過了重新擇業(yè)和創(chuàng)業(yè)的最佳機遇期。其次，新生代課教師，主要是指1999年大學擴招以來接受過中等或高等教育，但沒有通過教育事業(yè)單位人事招考，沒有獲得正式的教師人事編制，被招聘來用以填補正式教師編制空缺的代課人員。這類代課教師平均年齡不低于30周歲，平均教齡10年左右，以女性為主，多數畢業(yè)于師范類中專或大專院校，擁有教師資格證書。第三類是兼職代課教師，主要是指2000年以來接受過師范類中等或高等教育，把代課作為兼職工作的臨時性代課人員。此類人群以近些年來新畢業(yè)大中專生為主，多數人擁有教師資格證書，往往身兼數職，或僅僅把臨時性代課工作作為考取教育事業(yè)編制的跳板，具有較強的流動性。第四類是志愿代課教師，主要是國家力量和民間力量所鼓舞支持的在校大學生群體或慈善人士群體，包括三支一扶支教人員和民間慈善資金支持的代課人士，或自愿代課人士。此類人群往往具備較高的社會責任感和個人道義責任感，但留任率往往非常低下，甚至不少人把代課教師經歷作為擴展個人社會實踐活動的標志。

(二)代課教師特征分析

雖然集中連片貧困地區(qū)的各種代課教師產生的原因和背景有所不同，但卻有著某些共同的特征。首先，代課教師的年齡結構較輕，從農村代課教師年齡結構看，小于30歲的代課教師有55.6%，26.3%代課教師是31至40歲，12.5%的代課教師是41至50歲，51歲以上的代課老師有5.6%[3]。就教齡而言，5年以下和5年以上教齡者各占50%，其中10年以上教齡者占30%左右。其次，工作績效不低于正式教師。在嚴格控制學生家庭背景的情況下，代課教師的工作績效跟正式教師并無明顯區(qū)別，甚至稍微高于正式教師[4]。許多代課教師的工作強度和工作壓力往往高于正式教師，較之于正式教師，代課教師有更強烈的從業(yè)危機感。最后，具有較強的“根植性”。75.9%的代課教師分布在集中連片貧困地區(qū)的偏遠農村小學教學點[5]，其中女性代課教師的比例占總數的60.2%[6]。代課教師絕大部分是學校駐地附近居民，跟所教授的學生有著千絲萬縷的血緣、親緣、族緣和地緣關聯，其獨特語言優(yōu)勢和對當地的深刻了解，使其對當地的道義責任心更強，具有強烈的“根植性”。

二、集中連片貧困地區(qū)農村代課教師存在的必要性

對于集中連片貧困地區(qū)而言，目前正面臨著正式教師“下不去”或“留不住”的困境，而代課教師卻能“根植于”此類特殊貧困地區(qū)，保持代課教師的存在依舊是解決當地師資匱乏的有效辦法。

(一)補充因正式師資各種因素造成短缺的需要

代課教師在世界各國廣為存在，如英國和愛爾蘭的supply teachers、柬埔寨的contract teachers、我國臺灣地區(qū)的代理教師、澳大利亞的relief teachers、美國和加拿大的substitute teachers、印度的para teachers。原因主要在于，教育內部諸要素的改變與發(fā)展，例如各國義務教育年限的延長、適齡入學人口數量的不斷增長、師資隊伍不斷老齡化、小班化教學模式的推行等因素的影響；由于某些外力或人為因素造成的教師數量不足等因素的影響，如婚嫁、產假、病休等。這些狀況的出現，勢必要求在不增加其他教師工作強度和不減少學校班額的情況下，允許臨時替補性代課教師力量介入[7]。

(二)特殊貧困地區(qū)長久留住“本土”師資的需要

在追求教育質量內涵提升的“后普九”時代，培育建設一支具有較強“根植性”的優(yōu)秀師資是集中連片貧困地區(qū)農村教育既有成果得以成功維系的關鍵所在。盡管國家出臺了一系列舉措旨在為集中連片貧困地區(qū)招聘和留住優(yōu)秀師資，如特崗教師計劃、三支一扶計劃、碩師計劃等，但由于受當地特殊貧困環(huán)境、正式事業(yè)編制、工資待遇等因素影響，外來師資的留住率并不高。較之于外來補充師資，由于是學校附近農村社區(qū)居民，代課教師往往具有不可替代的“根植性”，對當地社區(qū)往往更具道義責任心。

(三)民族地區(qū)招聘知曉民族事務“雙語”師資的需要

目前，我國的14個集中連片貧困地區(qū)多數是少數民族聚居區(qū)，在當地以漢語普通話和民族語言開展雙語教學，既是實施多元文化教育、傳承發(fā)展民族文化的一種手段，又是促進民族交流、共同締造一個繁榮穩(wěn)定社會的必要工具。對于很多少數民族聚居的集中連片貧困地區(qū)而言，目前只有極少數正式教師具備雙語教學能力，同時，受基礎教育改革城市化取向的影響，很少農村學校開展雙語教學，而外來非當地民族出身的師資對當地民族風俗事務往往知之甚少，很難短期內融入當地民族教育氛圍之中。這就為招募熟知當地民族事務的少數民族代課教師，以實施“使用和發(fā)展本民族語言文字自由”的民族政策，預留了廣闊的空間。

(四)幫扶代課教師群體破解“因教致貧”的需要

由于長時間在單一的農村社會生活環(huán)境里工作，同時受到當地較為封閉保守的鄉(xiāng)土文化的熏染，集中連片貧困地區(qū)絕大部分農村代課教師和部分新生代課教師，已經在很大程度上消減，甚至蛻化了他們的社會適應能力；同時由于長期從事代課工作，使他們無奈地喪失了人生的最佳創(chuàng)業(yè)期和擇業(yè)期；再加上創(chuàng)業(yè)成本相對較高、重新擇業(yè)存在潛在風險等現實問題，在農村社會急劇轉型和階層快速分化時代語境下，很多代課教師已經“因教致貧”，淪為教師隊伍中最弱勢的群體和當地農村社會最邊緣的群體。允許代課教師存在，為其提供相對具備收入福利保障的工作崗位，在一定程度上可以幫扶代課教師群體破解“因教致貧”的窘境。

(五)為特殊貧困地區(qū)師范類畢業(yè)生提供就業(yè)機會的需要

受城鄉(xiāng)二元分割發(fā)展政策影響，集中連片貧困地區(qū)的產業(yè)結構表現出極其單一的特征。改革開放后，盡管國家政策鼓勵農村居民從事各種工商業(yè)、副業(yè)和服務業(yè)經營，但由于集中連片貧困地區(qū)受資源物產匱乏、投入不足、技術落后、消費環(huán)境不成熟等因素影響，當地農村社會并沒有實質性地孕育出較為廣泛的就業(yè)、擇業(yè)市場。因此，大批農村的富余勞動力紛紛涌入城鎮(zhèn)進行務工。在這種時代背景下，通過高考或中考途徑升入大中專師范類院校的當地生源，依舊面臨極其狹窄的就業(yè)和擇業(yè)空間。允許代課教師存在，在一定程度上等于為當地師范類畢業(yè)生提供了難能可貴的本土就業(yè)機會。

(六)滿足志愿代課教師實現自我追求價值目標的需要

在美國和印度，代課教師以志愿者的身份長久存在，美國和印度社會各界積極鼓勵有志者做代課教師，以彌補偏遠貧困地區(qū)和少數族裔聚居區(qū)正式師資的不足，擴張受教育處境不利者的受教育機會。雖然我國教育志愿者服務事業(yè)起步較晚，但近年來發(fā)展態(tài)勢迅猛，而有關志愿者服務的法律法規(guī)尚不健全，教育志愿者服務多依托黨團組織開展的短期支教活動，民間教育志愿者力量很難注入集中連片貧困地區(qū)的基礎教育現場。允許代課教師存在，在很大程度上可以為民間教育志愿服務力量提供實現自我人生價值訴求的機會。

三、集中連片貧困地區(qū)農村代課教師的政策建議

代課教師政策是管理、解決代課教師問題的依據。集中連片貧困地區(qū)代課教師的存在有其不可或缺的社會基礎，農村教師政策價值取向必須正視其存在的必然。針對集中連片貧困地區(qū)農村代課教師的生存現狀，國家權威教育法典應承認代課教師得以存在的既定身份，在教育事業(yè)編制體制之外預留“人事代理代課教師”崗位，把代課教師的勞動權益保障納入《勞動合同法》的解釋約束框架，并人性化解決不合格代課教師的退出問題，建立健全代課教師的招聘、津貼補助等相關政策，為特殊貧困地區(qū)長期留住優(yōu)秀師資。

(一)對農村代課教師進行“分類”和“優(yōu)劣甄別”

盡管集中連片貧困地區(qū)的農村代課教師為當地農村教育事業(yè)發(fā)展做出了獨特貢獻，但該群體內部人員來源路徑多元、入職動機各異、素質構成良莠不齊。如果對集中連片貧困地區(qū)的農村代課教師一概而論，非常不利于當地農村師資隊伍的建設與農村教育質量的提升。因此，對他們進行“分類”和“優(yōu)劣甄別”是建設和完善當地師資隊伍的重要前提。

分類主要是考慮這些代課教師的一些相關條件，例如，必須依據他們的工作年限、職前從業(yè)經歷、入職經歷與目的、將來的職業(yè)規(guī)劃等多方面進行區(qū)劃分類。對他們進行分類能夠很好地了解不同教師的入職和在職背景，為對這些教師進行“優(yōu)劣甄別”提供一個參考。其次，在細化分類的基礎之上建構代課教師“優(yōu)劣甄別”機制。優(yōu)劣甄別的結果會對這些代課教師、農村教育等多方面產生影響。因此，優(yōu)劣甄別的標準首先要能保證鑒別的效度，即運用這些標準確實能夠有效地將不同質量的教師進行區(qū)分。甄別標準的制定要考慮多方面的條件與因素，要從教師質量的多元考評信息的綜合情況來把握與制定，例如，考慮這些教師的專業(yè)知識技能掌握情況、教育教學工作績效情況、專業(yè)道義責任付出情況等，把真正有志于服務特殊貧困地區(qū)農村教育事業(yè)者甄別遴選出來，以達成農村代課教師隊伍整體素質的最佳優(yōu)化。此外，還有一點要注意就是不論是分類，還是制定優(yōu)劣甄別的標準，都要盡可能地讓多方面的相關利益者參與，使得這些標準能被接受和有效地推行與實施。

(二)完善農村代課教師的“人事代理”制度

通過建立和完善農村代課教師的“人事代理”制度，明確集中連片貧困地區(qū)的農村代課教師身份。鑒于義務教育教師編制“逢進必考”的體制制約，建議拓展事業(yè)單位人事代理制度的外延，把集中連片貧困地區(qū)農村代課教師的身份性質定義為“教育事業(yè)單位內部的人事代理人員”，由這些代課教師所在的縣教育行政主管部門向當地人才交流服務機構提出人事代理申請，將代課教師的人事關系交由人才交流服務機構管理。雙方本著平等、自愿、協調一致的原則，簽訂責、權、利關系明晰的聘用合同，把代課教師的勞動權益保障納入《勞動合同法》的解釋約束范疇，使得代課教師和縣級教育主管部門之間只存在勞務用工關系，而不具有人事上的依附關系。

農村代課教師身份的明確與改變，需要有與之相配套的相關政策的制定與實施。作為集中連片貧困地區(qū)的地方政府應該根據實際情況制定相應的配套政策，將代課教師的身份問題落到實處。地方政府在改變代課教師身份的同時確保他們能夠享受與公辦教師一樣的待遇。不論是在工資待遇、醫(yī)療保險，或者在職稱評定、評先評優(yōu)、進修培訓等方面都享有公辦教師一樣的權利，改變過去代課教師在社會和學校中的尷尬處境。通過人事代理制度，使代課教師能人才各盡其能，增強他們工作的危機感和責任感，促使他們更加努力工作，不斷提高自身素質，從而促進集中連片貧困地區(qū)農村教育質量。

(三)實施“本土”招聘和“長期”留住政策

實施代課教師“本土”招聘政策，在縮短新任教師的適應期，凸顯根植農村的長期性方面具有較強的優(yōu)勢。所謂本土招聘就是指集中連片貧困地區(qū)在招聘代課教師時，可以優(yōu)先考慮具有當地生活背景或著屬于當地少數民族的優(yōu)秀應聘者。因為這些應聘者具有當地生活背景或屬于當地少數民族，他們熟知地方風俗和民族事務、掌握雙語教學的技能、對農村地方社區(qū)具有較強的道義責任心。他們具有較強當地農村社會適應力，熟悉農村的教育教學環(huán)境，能夠很好地和當地學生家長進行溝通與交流。本土招聘不是說外來教師不好，而是說本地招聘的代課教師有著集中連片貧困地區(qū)應聘者獨具的特質，這種特質使得代課教師具有強烈的“根植性”，這種“根植性”可以使當地的受教育者受益。

因此，必須在考察這種特質的基礎上為集中連片貧困地區(qū)積極招募本土優(yōu)秀師資，積極有效建構本土優(yōu)秀代課教師招聘機制。在農村代課教師公開招聘中，可以采取筆試、面試等辦法，并結合采取專項教學能力考核的辦法測試招聘人員的實踐教學能力，同時還要重點考慮學生和家長的認可程度等因素，以準確掌握農村在崗代課教師對現任教學崗位的勝任程度及實際教學水平。這樣可以保證招聘的教師具備實際教學能力，確保招聘后管用、頂用，避免一邊補充、一邊短缺情況的發(fā)生。招聘本土教師首先要將教師的質量放在首位，不能因其具有本土性而降低或者放棄教師的質量要求。如果用本土性換取教師的質量，將會為當地的農村教育的質量提升設定障礙。其次，招聘的整個過程，包括招聘條件與標準、程序、結果等方面都要保證其公開、公正、透明。

不論是招聘本地或者外來應聘者，都應該考慮長期留住“本土”師資的問題。集中連片貧困地區(qū)缺乏地域優(yōu)勢，缺乏人才吸引力。因此，招聘來教師之后應該考慮如何讓教師長久留在當地，保證集中連片貧困地區(qū)師資隊伍的穩(wěn)定是一項非常重要的任務。為長期留住集中連片貧困地區(qū)的師資，可以為在這些地區(qū)工作的教師提供優(yōu)惠政策，如提高工作待遇，提供周轉房，參與職稱評定并對他們傾斜；針對國家專項資金和財政轉移支付引進外來師資難以長久留住的困境，建議把用于招聘“特崗教師”和“三支一扶支教人員”的資金和資源，用以善待、留住或轉正“本土”優(yōu)秀代課教師。

(四)建立健全不合格代課教師的“人性化”退出和培訓機制

鑒于集中連片貧困地區(qū)農村代課教師現象成因復雜以及農村代課教師對特殊貧困地區(qū)的獨特貢獻，建議“經濟杠桿”與“政策杠桿”并用，主動退出“不合格”或“不稱職”代課教師[8]。不合格代課教師退出的標準規(guī)范及其合理性要進行論證，程序要公正公開，結果要透明。首先，建立起能夠反映這些農村代課教師質量的綜合評估體系以及相應的退出保障機制，通過給予一定經濟補償和辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險的方式，在解決其最起碼生活保障的基礎上，讓部分不合格代課教師主動退出；當然，對于退出后的教師工作也不能忽視，可以考慮將他們轉到適合的崗位，有必要的話還需要對個別教師進行適當的心理疏導[9]。

對于不愿意主動退出的不合格代課教師，可以開展免費就業(yè)培訓，提升他們的職業(yè)技能，增強就業(yè)信心，為他們再就業(yè)提供有價值的職業(yè)指導等等。對于代課教師的培訓問題要注意兩點：一是完善農村代課教師培養(yǎng)機構。如何培養(yǎng)農村代課教師現代教育理念與鄉(xiāng)土課程教材相結合的能力等方面內容是培訓機構的新任務。代課教師的培訓機構要關照集中連片貧困地區(qū)農村教師“質”的特殊性，體現農村教師在農村的價值職能；除培養(yǎng)農村教師一般素質以外，還有不斷培養(yǎng)和提高農村教師的特殊素質，并將其視為農村教育改革以至于農村現代化的關鍵因素。二是保證培訓條件。在解決農村代課教師問題中，加強其培訓，是提高農村代課教師質量的一個最重要的途徑之一。各級政府加大農村中小學教師教育的投入，在足額保證公辦合格中小學教師工資的基礎上，設立專門的培訓農村代課教師的基金項目，用于農村代課教師的培訓和安置工作，任何單位與個人都不得挪作他用。同時，教育管理部門要為這些地區(qū)代課教師盡可能提供機會，讓代課教師抽出時間來參加培訓，或者送教下鄉(xiāng)。

(五)建立健全代課教師津貼補助制度

集中連片貧困地區(qū)生活工作條件艱苦，缺乏地域吸引力。為保證這些地區(qū)教師基本數量或師資隊伍的穩(wěn)定，建立代課教師津貼補助制度是必要的。為在集中連片貧困地區(qū)從事教育教學工作的教師提供相應的生活補貼，如對在高寒、偏遠、艱苦地區(qū)的代課教師給予一定的生活補助，有重點去緩解他們生活的困境。

相關部門為集中連片貧困地區(qū)農村代課教師設立特別的津貼補助，這些專項基金，專門用以提高偏遠農村教師的待遇，增加地域吸引力。代課教師津貼補助制度要設定等級和標準，確定中央和各級政府的責任，保證落實到位。這種津貼發(fā)放不使用相同的標準，農村地區(qū)代課教師津貼補助制度的建立要按照集中連片貧困各地區(qū)不同的經濟發(fā)展水平，分成不同的等級，經濟越落后、條件越艱苦的地方特殊津貼越高，以使這項制度能真正落到實處。因地制宜地設立集中連片貧困地區(qū)農村代課教師津貼補助，能夠很好地給予農村代課教師以物質資助，給予他們精神上的溫暖。

[1] 朱永新.代課教師不可或缺[N].光明日報，2010-03-09(02).

[2] 孫來勤.農村代課教師問題：困境、歸因分析及反思[J].中國農業(yè)教育，2010(5)：14-16.

[3] 雷萬鵬，陳貴寶.論農村代課教師的分流政策[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2008(1)：116-121.

[4] 孫來勤.印度代課教師：概況、爭議及趨向[J].比較教育研究，2011(6)：71-75.

[5] 楊潤勇.農村地區(qū)“中小學代課教師”政策終結的障礙因素分析與思考[J].教育理論與實踐，2007(9)：21-25.

[6] 柴江.西北農村地區(qū)代課教師的變化[J].上海教育科研，2009(5)：4-6.

[7] 孫來勤.中、印代課教師現象的國際比較及反思[J].外國中小學教育，2012(3)：26-31.

[8] 王昌善，唐松林.我國中小學不合格教師退出機制建設的思考[J].教師教育研究，2005(5)：25-30.

[9] 儲朝暉.退出以后怎么辦？[EB/OL].http：//www.edunews.net.cn/porj6/tbch/11003jstcjz/jstcjz004.htm.2013-01-20.

Study on the Para Teachers in the Concentrated Poverty-stricken Areas

SHAO Lin-hai1，2，SUN Lai-qin3

(1.Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China；2.Mudanjiang Normal College，Mudanjiang 157011，China；3.Teacher Education College，Weifang University，Weifang 261061，China)

Recruiting para teachers is an effective way to solve the problem of local teacher lacking in large privileged areas.Although under different circumstances para teachers exhibit various types，they have common characteristics.The existence of para teachers in large privileged areas is a critical factor to ensure the quality and development of local rural education.According to the situation of rural para teachers，relevant department should adopt necessary measures—complete the Personnel Agent System；recruit local teachers；establish humanized termination and training institution；improve subsidy policy etc.to retain excellent teachers in these privileged areas.

Large Privileged Areas；Rural Para Teachers；Local Excellent Teachers

2014-12-15

教育部人文社會科學研究一般項目(13JYC880057)；牡丹江師范學院省級重點創(chuàng)新預研項目(SY201304)。

邵林海(1972-)，男，黑龍江牡丹江人，東北師范大學教育學部博士研究生，牡丹江師范學院體育科學學院教授；孫來勤(1975-)，男，山東嘉祥人，教育學博士，濰坊學院教師教育學院教師，上海師范大學教育學院博士后研究人員。

G65

A

1001-6201(2015)03-0224-05

[責任編輯：何宏儉]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.03.045