蓄滯洪區(qū)管理問題與對(duì)策初探

郎勱賢 劉小勇 劉定湘 王貴作 陳健

摘 要：該文以荊江分洪區(qū)和瓦埠湖蓄洪區(qū)作為個(gè)案，從安全建設(shè)管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面歸納總結(jié)了蓄滯洪區(qū)管理的基本情況，從防洪與安全建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和運(yùn)用補(bǔ)償方面研究分析蓄滯洪區(qū)管理中存在問題，并提出相關(guān)解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：蓄滯洪區(qū) 管理 問題 對(duì)策 案例

中圖分類號(hào)：TV873 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）11（a）-0107-02

荊江分洪區(qū)地處長江的荊江河段，位于湖北省公安縣境內(nèi)，面積921.34 km2，設(shè)計(jì)蓄洪水位42.0 m（黃金口），設(shè)計(jì)蓄洪容量54億m3。歷史上，于1954年運(yùn)用過一次，于1998年準(zhǔn)備運(yùn)用過一次，為確保荊江大堤、江漢平原和武漢市的安全，發(fā)揮了重要作用。

瓦埠湖蓄洪區(qū)地處淮河正陽關(guān)至鳳臺(tái)縣之間河段，位于安徽省六安市壽縣城東南部，總面積776 km2，蓄洪水位22.0 m（廢黃高程），有效蓄洪容量12.9億m3。歷史上，于1954年運(yùn)用過兩次，為有效降低淮河干流水位，減少淮北大堤及工礦城市堤圈的防洪壓力，發(fā)揮了重要作用。

1 蓄滯洪區(qū)管理基本情況

1.1 安全建設(shè)管理

1.1.1 荊江分洪區(qū)

先后修建了分洪區(qū)圍堤、進(jìn)洪閘（北閘）和節(jié)制閘（南閘）工程，轉(zhuǎn)移道路129條、轉(zhuǎn)移橋梁399座、黃水套升船機(jī)滑道和全天候高水位分洪轉(zhuǎn)移碼頭3座；建成安全區(qū)（臺(tái)）106處、安置房（避水樓）1 154棟，可安置50余萬人口。在工程設(shè)施建設(shè)管理上，分洪區(qū)探索成立了專門機(jī)構(gòu)——荊江分蓄洪區(qū)工程管理局。

1.1.2 瓦埠湖蓄洪區(qū)

先后修建了東淝閘、牛尾崗堤、二里壩攔洪堤、壽縣城南防洪圈堤等防洪工程，建成撤退道路9條、總長51.37 km；建設(shè)九里聯(lián)圩等保莊圩工程，總長度105.6 km，保護(hù)面積90.32 km2，保護(hù)人口11.8萬人；對(duì)蓄滯洪區(qū)洼地群眾實(shí)施“移民遷建”。

1.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

1.2.1 荊江分洪區(qū)

近年來，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，成為湖北省重要的糧棉油和水產(chǎn)養(yǎng)殖基地?，F(xiàn)有耕地面積55.7萬畝，水產(chǎn)面積10余萬畝。區(qū)內(nèi)固定資產(chǎn)約為90億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值86.66億元，第一、二、三產(chǎn)業(yè)比值為37.4∶60.2∶2.4。區(qū)內(nèi)現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口22.4萬人，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13 363元/年；農(nóng)村人口39.2萬人，農(nóng)村居民人均純收入7 846.75元/年。

1.2.2 瓦埠湖蓄洪區(qū)

蓄洪區(qū)涉及3個(gè)市、22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、225個(gè)行政村、35.27萬人口。區(qū)內(nèi)主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，現(xiàn)有耕地面積52.4萬畝。固定資產(chǎn)總值約為20.2億元。區(qū)內(nèi)居住24.1萬人，集中居住在地面高程22.0 ～25.0 m地區(qū)，住房多為磚木瓦房和磚混平房。區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均純收入約4 000元/年。

2 蓄滯洪區(qū)管理存在的主要問題及原因分析

2.1 主要問題

2.1.1 區(qū)內(nèi)防洪工程和安全設(shè)施建設(shè)尚不到位

防洪工程和安全設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，難以實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)適時(shí)啟用、快速轉(zhuǎn)移、妥善安置和確保安全的分洪要求。如瓦埠湖蓄洪區(qū)，大多數(shù)轉(zhuǎn)移安置工程始建標(biāo)準(zhǔn)偏低，沿湖壽縣范圍內(nèi)53處圩堤堤頂工程在蓄洪水位之下；已建的8個(gè)保莊圩保護(hù)人口數(shù)量不到區(qū)內(nèi)總?cè)丝诘?/3，運(yùn)用時(shí)仍需撤退轉(zhuǎn)移23.5萬人口；區(qū)內(nèi)撤退道路毀損嚴(yán)重，且密度稀疏，難以滿足撤退需要；區(qū)內(nèi)通訊報(bào)警設(shè)施老化落后，尚未建立分洪預(yù)警專網(wǎng)。

2.1.2 區(qū)內(nèi)防洪工程和安全設(shè)施維護(hù)管理是塊“短板”

荊江分洪區(qū)內(nèi)多處安置工程自然毀損現(xiàn)象嚴(yán)重，實(shí)施綜合改造的安置工程不到總數(shù)的1/3。瓦埠湖蓄洪區(qū)內(nèi)工程設(shè)施維護(hù)現(xiàn)狀更為堪憂。如九里聯(lián)圩，區(qū)內(nèi)最大的生產(chǎn)圩，用于保護(hù)新城區(qū)72.3 km2的土地和5.8萬人的防洪安全，其堤身單薄，建筑物毀壞較多，每年汛期險(xiǎn)情不斷，湖內(nèi)水位略高，便會(huì)相繼漫坡。

2.1.3 區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍落后，與周邊非蓄滯洪地區(qū)差距明顯

以荊江分洪區(qū)為例，分洪區(qū)所在地——公安縣，在湖北省全省80個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展排名中，只排第54位；區(qū)內(nèi)現(xiàn)有人口61.6萬人，其中貧困人口8.6萬人，占總?cè)丝诘?0%。以瓦埠湖蓄洪區(qū)為例，區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均純收入不足安徽全省農(nóng)民人均純收入的2/3，區(qū)內(nèi)涉及的壽縣地區(qū)為國家級(jí)貧困縣。

2.1.4 區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無序，與防洪保安之間的矛盾突出

以荊江分洪區(qū)為例，近年來，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，荊江分洪區(qū)已經(jīng)成為公安縣政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心所在地。全縣超過一半的規(guī)模企業(yè)（年產(chǎn)值500萬元以上）分布在分洪區(qū)內(nèi)，其中包括2家上市企業(yè)和4家年產(chǎn)值過億元的大型企業(yè)，荊州市江南新區(qū)、孱陵工業(yè)新區(qū)、青吉工業(yè)園區(qū)也位于分洪區(qū)內(nèi)。區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、土地利用程度等與分洪區(qū)作為重要蓄滯洪區(qū)確保荊江大堤和武漢市防洪安全的定位之間，矛盾越來越突出。區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)模和速度已經(jīng)大大地增加了分洪區(qū)啟用的代價(jià)和成本，影響到分洪區(qū)及時(shí)、安全、有效地啟用。

2.1.5 “準(zhǔn)備運(yùn)用”狀態(tài)下的蓄滯洪區(qū)補(bǔ)償“無法可依”

以荊江分洪區(qū)為例，在防御1998年大洪水時(shí)，雖未真正分、蓄、滯洪水，但處于準(zhǔn)備運(yùn)用狀態(tài)近一個(gè)月時(shí)間，轉(zhuǎn)移人口33萬人、役畜1萬頭，轉(zhuǎn)移期間有64人死亡，轉(zhuǎn)移損失達(dá)12億元，這些損失究竟該不該補(bǔ)，怎么補(bǔ)，都沒有明確的政策法規(guī)依據(jù)。

2.1.6 蓄滯洪區(qū)內(nèi)洼地群眾受災(zāi)補(bǔ)償“無法可依”

以瓦埠湖蓄洪區(qū)為例，由于瓦埠湖來水面積大，本身產(chǎn)水量多，澇水無法外排，且壽縣境內(nèi)沿湖洼地高程在18.0～20.0 m之間，處于“鍋底”位置，極易形成“關(guān)門淹”。自1954年至2007年的五十余年間，有11年汛期湖內(nèi)水位超過22.0 m（蓄洪水位）。在歷次洪澇災(zāi)害發(fā)生時(shí)，雖然瓦埠湖沒有開閘蓄洪，但實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了蓄洪任務(wù)，有效緩解了淮河防汛壓力，但是，廣大受災(zāi)群眾卻不能適用《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，得到相應(yīng)補(bǔ)償。

2.2 原因分析

2.2.1 資金投入不足

一方面，蓄滯洪區(qū)建設(shè)資金投入不足。以荊江分洪區(qū)為例，從“十五”到“十二五”的15年間，投入分洪區(qū)防洪和安全建設(shè)資金總計(jì)1.9億元，平均每年不到1 300萬元。另一方面，區(qū)內(nèi)工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺。以瓦埠湖蓄洪區(qū)為例，區(qū)內(nèi)工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)基本交由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，但是區(qū)內(nèi)涉及的壽縣為國家級(jí)貧困縣，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)財(cái)力極其有限，每年投入圩堤管護(hù)的經(jīng)費(fèi)不超過3萬元。

2.2.2 權(quán)威性蓄滯洪區(qū)管理法規(guī)缺失

從現(xiàn)行管理政策法規(guī)體系看，其在協(xié)調(diào)蓄滯洪區(qū)“防洪保安”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”關(guān)系上相對(duì)薄弱。從國家政策法規(guī)層面看，基本上并未考慮對(duì)蓄滯洪區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)的損失補(bǔ)償。從地方政策法規(guī)層面看，蓄滯洪發(fā)展扶持政策也不到位。在全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)下，蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾脫貧致富的愿望和訴求日漸高漲。蓄滯洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，哪些產(chǎn)業(yè)可以發(fā)展，哪些產(chǎn)業(yè)不能發(fā)展，哪些區(qū)域可以發(fā)展，哪些區(qū)域不能發(fā)展等問題缺少一部權(quán)威性的規(guī)范予以調(diào)整。區(qū)內(nèi)急于發(fā)展，迫于發(fā)展，到頭來的結(jié)果只能是無序發(fā)展，影響蓄滯洪區(qū)調(diào)蓄洪水的能力。

3 相關(guān)對(duì)策措施

3.1 加快蓄滯洪區(qū)管理立法推進(jìn)

現(xiàn)行政策法規(guī)不足以規(guī)范和解決蓄滯洪管理面臨的突出問題，迫切需要制定出臺(tái)一部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與防洪保安關(guān)系的綜合性和權(quán)威性的蓄滯洪區(qū)管理“基本大法”，從安全建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理、調(diào)度運(yùn)行管理、保障扶持等方面做出合理的制度安排。

3.2 加快蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策法規(guī)修訂

《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》頒布施行15年之久，尚未進(jìn)行修訂，在實(shí)踐中已暴露出一些問題，如補(bǔ)償范圍狹窄、補(bǔ)償程序繁瑣、補(bǔ)償方式單一等。為促使辦法與即將出臺(tái)的《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》有效銜接，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)辦法的修訂程序，重點(diǎn)對(duì)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償程序等方面修訂完善。

3.3 加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理

一是加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃管理。區(qū)內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)布局、土地利用、開發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等應(yīng)當(dāng)與區(qū)內(nèi)防洪規(guī)劃相一致。二是促進(jìn)區(qū)內(nèi)外基本公共服務(wù)均等化。與周邊地區(qū)相比，蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍落后，但是作為改革開放成果分享者，其在基本醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、基本生活保障等基本公共服務(wù)上應(yīng)當(dāng)與區(qū)外普遍一致。三是嚴(yán)格落實(shí)計(jì)生問責(zé)制。明確蓄滯洪區(qū)人口控制目標(biāo)和責(zé)任，完善相關(guān)考核辦法，把區(qū)內(nèi)人口計(jì)生工作成效作為考核當(dāng)?shù)乜h級(jí)政府和有關(guān)部門工作實(shí)績、干部政績和獎(jiǎng)懲任用的重要依據(jù)。

3.4 加強(qiáng)對(duì)蓄滯洪區(qū)扶持和保障

一是加大對(duì)蓄滯洪區(qū)建設(shè)資金投入。針對(duì)蓄滯洪區(qū)防洪工程和安全設(shè)施建設(shè)，建立穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制，提高國家預(yù)算內(nèi)基建投資比例。二是積極實(shí)施對(duì)口支援政策；因蓄滯洪區(qū)分蓄洪水的受益區(qū)或較發(fā)達(dá)的?。▍^(qū)、市）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)蓄滯洪區(qū)的扶持，幫助蓄滯洪區(qū)居民發(fā)展符合實(shí)際的產(chǎn)業(yè)，政策成熟和條件允許的前提下，可探索實(shí)施橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。三是探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。蓄滯洪區(qū)作為分蓄洪水的特定區(qū)域，應(yīng)納入生態(tài)補(bǔ)償范圍。

隨著水情工情和防洪形勢的深刻變化，以及受全球氣候變化的影響，蓄滯洪區(qū)管理任重而道遠(yuǎn)。為貫徹落實(shí)黨的十八大及十八屆三中、四中和五中全會(huì)精神，推進(jìn)依法治水管水，有效發(fā)揮蓄滯洪區(qū)“防洪保安”和“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”雙重功能，迫切需要抓緊研究制定蓄滯洪區(qū)管理“基本大法”，以強(qiáng)化蓄滯洪區(qū)法治化管理，提高蓄滯洪區(qū)管理權(quán)威性和實(shí)效性。

參考文獻(xiàn)

[1] 陳長柏，劉玲，齊克，等.蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的對(duì)策研究[J].治淮，2011（4）：15-16.

[2] 侯傳河，沈福新.我國蓄滯洪區(qū)規(guī)劃與建設(shè)的思路[J].中國水利，2010（20）：40-44，64.

[3] 王翔，羅小青.蓄滯洪區(qū)建設(shè)思路與對(duì)策探討[J].中國水利，2008（1）：54-56.

[4] 方國華.加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的對(duì)策研究[J].水利經(jīng)濟(jì)，2000（6）：56-60.

[5] 王艷艷，向立云，杜曉鶴，等.我國蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r分析與評(píng)價(jià)[J].中國防汛抗旱，2007（5）：27-31.

[6] 劉玉忠，趙會(huì)強(qiáng)，張長青，等.關(guān)于海河流域蓄滯洪區(qū)問題的思考[J].海河水利，2001（6）：21-23.

[7] 徐元明，劉振勝.長江分蓄洪區(qū)建設(shè)與管理政策法規(guī)初步研究[J].人民長江，2000（11）：19-21，47.