海河流域水工程建設規(guī)劃同意書制度實施情況的回顧與思考

范海燕

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

為保障水工程建設符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃的要求、推進依法行政，2007年11月29日，水利部以第31號部令發(fā)布了《水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法（試行）》，標志著水工程建設規(guī)劃同意書正式施行行政許可審批。水工程建設規(guī)劃同意書制度的實施，是強化水利規(guī)劃管理的關鍵措施，是堅持依法行政、履行水行政管理職責的重要手段，是防止水資源無序開發(fā)、保障防洪安全、維護河流健康、促進水資源可持續(xù)利用的制度保證。

1 水工程建設規(guī)劃同意書制度實施背景及意義

1.1 實施背景

水工程建設規(guī)劃同意書制度從提出到作為一項行政許可實施，歷經(jīng)了近10年時間。1997年頒布的《中華人民共和國防洪法》提出，在江河、湖泊上建設防洪工程和其他水工程等，應當符合防洪規(guī)劃的要求，且項目在立項報請批準時，應當附具有關水行政主管部門簽署的符合防洪規(guī)劃要求的規(guī)劃同意書。2002年修改頒布的《中華人民共和國水法》提出，建設水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃，且在不同范圍內(nèi)建設的水工程，在項目立項報請批準時，應當由相應的水行政主管部門按照管理權(quán)限，對項目是否符合流域綜合規(guī)劃簽署意見。在《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水法》執(zhí)行的基礎上，2007年，水利部第31號令公布施行《水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確提出水工程的建設要符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃，水工程項目立項報請審批時，按照事權(quán)劃分，應附具有審批權(quán)限的水行政主管部門簽署的水工程建設規(guī)劃同意書。通過詳細的規(guī)定，確立了流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃對水工程的約束效力，規(guī)范了水工程建設規(guī)劃同意書制度的實施。

1.2 實施意義

水工程建設規(guī)劃同意書制度作為一項行政許可實施，對于加強水利工程的規(guī)劃管理，規(guī)范水工程的建設活動，合理開發(fā)、利用、保護水資源，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展具有重要意義。

（1）強化規(guī)劃約束性。水利規(guī)劃是各級水行政主管部門履行政府職責的重要手段，是水利公共服務和社會管理的重要基礎，是制定和安排水利建設計劃、規(guī)范各項水事活動的重要依據(jù)。要突出水利規(guī)劃的時效性和約束力，強化水利規(guī)劃對水利建設的法規(guī)性作用，水工程建設規(guī)劃同意書制度無疑是一項非常重要的措施。《辦法》明確提出，水工程的建設，要符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃。流域綜合規(guī)劃是事關流域水利發(fā)展的綱領性文件，明確了水資源治理、開發(fā)、利用、保護的總體部署；流域防洪規(guī)劃作為一項專業(yè)規(guī)劃，對流域防洪體系作了整體布局、重點水利工程作了詳細安排?！掇k法》的公布實施，增強了規(guī)劃的實施效力，使水工程建設能夠按照規(guī)劃布局，合理開發(fā)、利用和保護水資源，維護了流域規(guī)劃的權(quán)威性。

（2）水工程建設規(guī)劃同意書是水工程項目立項的必要條件?！掇k法》已規(guī)定，水工程建設其可行性研究報告（項目申請報告、備案材料）在報請審批（核準、備案）時應當附具水工程建設規(guī)劃同意書，且如果沒有取得水工程建設規(guī)劃同意書而擅自建設水工程，會受到相應的處罰。在《辦法》執(zhí)行之初，有些工程在報請國家發(fā)展改革委審批時才開始辦理水工程建設規(guī)劃同意書申請，如河北承德市雙峰寺水庫等工程。由此可見，水工程建設規(guī)劃同意書作為一項行政許可，已是項目立項的必要前置條件之一，為推動《辦法》的實施奠定了堅實的基礎。

（3）水工程建設規(guī)劃同意書是經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。水工程作為一項重要基礎設施，其建設具有兩面性，一方面促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展，另一方面也會對水資源的開發(fā)、利用、保護產(chǎn)生一定的影響。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們對水工程建設的需求也不斷增加，且形式多樣，但一些水工程建設并沒有遵守流域規(guī)劃，影響了河道行洪，對水資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的保護、綜合效益的發(fā)揮均造成了不利影響。尤其對于海河流域水資源嚴重匱乏、水資源供需矛盾突出、水生態(tài)環(huán)境損害嚴重的情況，要想建立起合理、有序開發(fā)利用水資源的新秩序，維護河流健康，必須嚴格執(zhí)行水工程建設規(guī)劃同意書制度。

2 貫徹執(zhí)行《辦法》所作的工作

2.1 完善水法規(guī)系統(tǒng)的統(tǒng)一與完整

按照《辦法》要求，2009年，水利部印發(fā)了由海河水利委員會（以下簡稱海委）負責審查并簽署水工程建設規(guī)劃同意書的河流（河段）名錄和范圍（試行）。據(jù)此，海委結(jié)合流域?qū)嶋H情況，充分征求了流域內(nèi)相關省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門和有關單位的意見，2009年印發(fā)了《水利部海河水利委員會水工程建設規(guī)劃同意書制度管理辦法實施細則（試行）》，對海河流域水工程建設規(guī)劃同意書的適用范圍、受理條件、辦理程序、時限要求、責權(quán)義務等方面進行了細化，開始在流域內(nèi)全面施行水工程建設規(guī)劃同意書制度。近幾年，海委全面梳理了權(quán)限范圍內(nèi)的行政許可工作，制訂了水行政許可工作管理規(guī)定，統(tǒng)一了水行政許可辦理程序、格式文書、時限要求，完善了水法規(guī)系統(tǒng)的統(tǒng)一與完整。

2.2 完善水利規(guī)劃體系

2008年國務院批復了《海河流域防洪規(guī)劃》，2013年國務院批復了《海河流域綜合規(guī)劃》，為水工程建設規(guī)劃同意書制度的實施提供了基礎支撐。同時，海委進一步完善了規(guī)劃體系，編制了拒馬河、滹沱河、南運河、灤河、灤河口、獨流減河口等主要支流的河系綜合規(guī)劃；水資源規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃、水中長期供求規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃；海河流域水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展等水利專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排了水利工程措施和非工程措施，為執(zhí)行水工程建設規(guī)劃同意書制度提供了必要的規(guī)劃依據(jù)。

2.3 加大宣傳貫徹力度

（1）充分利用報刊、網(wǎng)絡各類媒體資源，廣泛宣傳實施水工程建設規(guī)劃同意書制度的必要性、重要性及辦理程序。海委在水信息網(wǎng)上開設了行政許可專欄，將水工程建設規(guī)劃同意書納入其中，并編制了辦事流程、辦事指南，指導項目業(yè)主申請行政許可；同時，舉辦水工程建設規(guī)劃同意書制度專題知識問答活動，普及相關法律法規(guī)知識。

（2）將水工程建設規(guī)劃同意書制度相關的法律法規(guī)、管理辦法和實施細則等匯編成冊，印發(fā)給有關責任主體和管理部門，并開展水行政綜合執(zhí)法和水工程建設規(guī)劃同意書制度專項檢查，切實促進水工程建設規(guī)劃同意書制度的實施。

（3）積極開展實施水工程建設規(guī)劃同意書制度人才隊伍建設，系統(tǒng)學習水工程建設規(guī)劃同意書申請受理、審查、簽署各階段、環(huán)節(jié)的程序、責任及要求，落實專人負責水工程建設規(guī)劃同意書申請的受理。多項舉措營造了良好的水工程建設規(guī)劃同意書制度實施的社會輿論氛圍，有效地促進了水工程建設規(guī)劃同意書制度的貫徹落實。

2.4 依法執(zhí)行水工程建設規(guī)劃同意書制度

海委在事權(quán)范圍內(nèi)，依法及時開展了水工程建設規(guī)劃同意書申請的受理、技術(shù)審查及簽署工作。據(jù)統(tǒng)計，2009—2014年底，海河流域共受理水工程建設規(guī)劃同意書申請165項，已簽署165項。按照水工程建設類別劃分，水庫工程2 項，攔河閘壩工程2項，水電站工程2項，河道整治工程156項，蓄滯洪區(qū)建設3 項；按照事權(quán)劃分，海委簽署12 項，流域內(nèi)8個省、自治區(qū)、直轄市共簽署153 項，且主要集中在北京市。海委在技術(shù)審查環(huán)節(jié)，高度重視工程建設對社會公共利益及第三方利益的影響，對規(guī)劃的符合性要求，組織規(guī)劃、水資源、防洪等相關管理部門及特邀專家認真審查專題論證報告，必要時征求與水工程有關的省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門的意見；在簽署過程中，嚴格按照規(guī)劃要求，并注重采取有效措施減少工程建設帶來的不利影響，確保工程涉及方的利益得到充分保護。

3 對推進水工程建設規(guī)劃同意書制度的思考與建議

水工程建設規(guī)劃同意書制度實施8年以來，對于規(guī)范水工程建設與管理起到了積極有效作用，但該項制度實施時間較短，還需要不斷改進和完善。

3.1 存在問題

（1）在技術(shù)層面上，《辦法》執(zhí)行過程中還有一些具體操作細節(jié)有待進一步完善。①受理范圍有待進一步完善，如不涉及堤防新建、擴建、改建的普通河道治理工程是否需要履行該程序，另外蓄滯洪區(qū)內(nèi)的安全區(qū)、高村基等安全設施建設工程目前尚未列入《辦法》中水工程范圍。②受理階段有待進一步規(guī)范。目前《辦法》規(guī)定水工程建設規(guī)劃同意書申請受理階段為工程（預）可行性研究，對于只編制項目建議書的水工程而言，應在項目建議書報請審批時附具海委審查簽署的水工程建設規(guī)劃同意書。但對于只編制初步設計或?qū)嵤┓桨傅乃こ潭?，《辦法》并沒有要求附具規(guī)劃同意書簽署意見。③專題論證標準體系不健全，水工程建設規(guī)劃同意書論證報告編制導則尚未出臺。從目前執(zhí)行情況來看，項目建設單位對專題論證報告的內(nèi)容、深度以及與防洪影響評價、水資源論證等專業(yè)論證報告的銜接不好把握，導致專題論證報告的深度不夠、質(zhì)量不高。

（2）在管理層面上，還存在一些問題有待進一步調(diào)查研究和解決。①相比較水工程建設規(guī)劃同意書申請的技術(shù)審查和簽署的嚴格規(guī)范，其監(jiān)督檢查工作沒有得到應有的重視。首先就《辦法》本身而言，只是規(guī)定了審查簽署機關應該對其審查簽署的規(guī)劃同意書執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，并對相應的違規(guī)行為作相應處罰，但具體監(jiān)督檢查的主體、范圍、方式等都可以再詳細規(guī)定。②開展調(diào)研時，對重要問題研究得不夠。如，對以市場為主體申請辦理水工程建設規(guī)劃同意書許可的項目而言，其后續(xù)管理工作如何操作等許多新問題還需要不斷開展調(diào)查研究、進行解決。③水工程建設規(guī)劃同意書制度與洪水影響評價、水資源論證、涉河建設項目方案等行政許可，在適用范圍、管理對象等方面存在一定程度的交叉重疊。

3.2 幾點建議

針對當前水工程建設規(guī)劃同意書制度實施過程中存在的主要問題，筆者結(jié)合近幾年從事水工程建設規(guī)劃同意書制度工作的經(jīng)驗，提出以下幾個方面建議供參考。

（1）加強水工程建設規(guī)劃同意書制度法規(guī)建設。根據(jù)水工程建設規(guī)劃同意書制度實施的實際情況，適時完善《辦法》，按照事權(quán)劃分，各級責任主體進一步完善實施細則，明確水工程的形式、受理范圍、受理階段、技術(shù)審查、簽署程序、執(zhí)行規(guī)劃同意書制度監(jiān)督管理的主體以及監(jiān)管的主要內(nèi)容、責任、形式等。另外，盡快出臺水工程建設規(guī)劃同意書專題論證報告技術(shù)導則，規(guī)范專題論證報告編制和審查標準，為規(guī)劃同意書簽署提供可靠的技術(shù)保障。同時，建議國家發(fā)展改革委及各級項目立項審批部門出臺相應的規(guī)范性文件，縱向促進水工程規(guī)劃同意書制度的實施，做到有法可依、有章可循。

（2）進一步完善水利規(guī)劃工作支撐。根據(jù)水利規(guī)劃管理辦法有關要求，合理確定流域、區(qū)域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃及專項規(guī)劃定位，在現(xiàn)有規(guī)劃成果的基礎上，繼續(xù)開展河系規(guī)劃、河口規(guī)劃等綜合規(guī)劃及流域水資源、水生態(tài)保護規(guī)劃等專業(yè)規(guī)劃編制，從實際出發(fā)，形成覆蓋完整的工程規(guī)劃體系。同時，突出規(guī)劃的前瞻性、戰(zhàn)略性、基礎性作用，深化規(guī)劃方案論證比選，提高規(guī)劃針對性、指導性、可操作性，加快在編規(guī)劃成果報批，突出水利規(guī)劃的時效性，及早發(fā)揮規(guī)劃效力。另外，注意規(guī)劃的時效性，及時開展規(guī)劃修訂工作。規(guī)劃體系的健全，是執(zhí)行水工程建設規(guī)劃同意書制度的保障。

（3）進一步加強執(zhí)法監(jiān)督檢查。水工程建設規(guī)劃同意書制度執(zhí)行效果，簽署意見提出的各項對減小水工程建設相關影響采取的可靠補救措施以及對水資源、水生態(tài)保護的要求是否落實到位，只能通過監(jiān)督檢查來了解。流域機構(gòu)以及省、市、縣等各級水行政主管部門，應當依法對簽署的水工程建設規(guī)劃同意書許可的落實情況以及沒有申報水工程建設規(guī)劃同意書申請的水工程加強監(jiān)督檢查，建立定期檢查、不定期檢查、水工程建設規(guī)劃同意書簽署意見落實情況報備等機制，尤其是縣一級水行政主管部門更要加大監(jiān)管力度，堅決對違法、違規(guī)行為依法進行處罰。同時，要加大水工程建設規(guī)劃同意書制度宣傳力度，不僅水利系統(tǒng)要認真貫徹執(zhí)行，其他相關行業(yè)也要按規(guī)定實施該《辦法》，而且各級發(fā)展改革委等項目立項審批部門在水工程項目審批（核準、備案）時要嚴格把關，共同保障水工程建設規(guī)劃同意書制度的貫徹實施。

（4）加強調(diào)查研究，進一步改進水工程建設規(guī)劃同意書簽署工作。對水工程建設規(guī)劃同意書制度實施的管理，還需要深入開展調(diào)查研究。如，針對流域、省、市、縣各級水行政主管部門對《辦法》執(zhí)行過程中的規(guī)范問題，需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，嚴格執(zhí)行；對以市場為主體申請水工程建設規(guī)劃同意書的項目管理問題，需要不斷探索等。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展進步，流域水利面臨的形勢和任務會隨之轉(zhuǎn)變，這就需要相關機構(gòu)和人員增強認識，不斷地去發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題，只有這樣才能持續(xù)地改進水工程建設規(guī)劃同意書簽署工作。

（5）逐步推進項目水影響評價制度。按照水利部關于深化水利改革的決策和部署，北京市在朝陽、海淀、豐臺、通州、大興5個區(qū)縣試點的基礎上，在全市范圍內(nèi)全面推行水影響評價制度，將原來的建設項目水資源論證（評價）、水土保持方案編制和洪水影響評價3項行政許可合為1項辦理審查、審批。借鑒北京市將水行政許可整合為“水影響評價審查”的經(jīng)驗，研究在流域?qū)用婧透魇。▍^(qū)、市）層面對水工程建設規(guī)劃同意書、建設項目水資源論證、取水許可、河道管理范圍內(nèi)建設項目審批、洪水影響評價、水土保持方案編制等水行政許可進行整合，逐步推行項目水影響評價，簡化審批程序，增強水行政許可效力。

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