海河流域大型灌區(qū)管理單位兩費落實情況調(diào)研分析

徐向廣

（水利部海河水利委員會，天津300170）

海河流域大型灌區(qū)管理單位兩費落實情況調(diào)研分析

徐向廣

（水利部海河水利委員會，天津300170）

介紹了海河流域大型灌區(qū)基本情況，總結(jié)了灌區(qū)管理單位“兩費”落實現(xiàn)狀，分析了“兩費”落實中存在的問題，研究提出進一步促進灌區(qū)管理單位“兩費”落實建議。

大型灌區(qū)；兩費落實；對策研究

灌區(qū)管理單位公益性人員基本支出經(jīng)費和公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費，一般簡稱為“兩費”。落實好“兩費”政策，既是工程管理的難點也是關鍵點，對于灌區(qū)的生存和健康發(fā)展具有重大的影響。對流域大型灌區(qū)管理單位“兩費”落實情況進行調(diào)研，查找存在問題和原因，提出落實“兩費”政策建議，對于促進灌區(qū)管理體制深化改革具有重要的現(xiàn)實意義。

1 海河流域大型灌區(qū)基本情況

海河流域大型灌區(qū)47處（實際共48處，由于北京市新河灌區(qū)實際有效灌溉面積不足2萬hm2，故不作為調(diào)研對象），其中北京市1處、天津市1處、河北省21處、山西省3處、河南省8處、山東省13處，設計灌溉面積272.34萬hm2，有效灌溉面積236.54萬hm2，有效灌溉面積占設計灌溉面積的86.85%。海河流域大型灌區(qū)管理單位共計45個，其中河北省房淶涿灌區(qū)并入易水灌區(qū)管理、河南省武嘉灌區(qū)并入人民勝利渠灌區(qū)管理。

按灌區(qū)隸屬關系分，省（級）管理灌區(qū)2處，灌溉面積22.08萬hm2；市（級）管理灌區(qū)22處，灌溉面積159.23萬hm2；縣（級）管理灌區(qū)21處，灌溉面積55.22萬hm2。

按灌溉水源類型分，以水庫為水源的灌區(qū)18處，灌溉面積63.03萬hm2，其中實行灌區(qū)水庫統(tǒng)一管理的灌區(qū)6處、灌溉面積14.30萬hm2，灌區(qū)水庫分開管理的灌區(qū)12處、灌溉面積48.73萬hm2；泵站提水灌區(qū)2處，灌溉面積4.99萬hm2；其他水源工程灌區(qū)25處，灌溉面積168.53萬hm2。

2 調(diào)研方法和結(jié)論

2.1 調(diào)研方法

調(diào)研采用全面調(diào)查和典型調(diào)研相結(jié)合的方法。全面調(diào)查對象包括流域所有大型灌區(qū)管理單位（以第一次全國水利普查成果為依據(jù)），通過書面調(diào)查完成。典型調(diào)研以省為單位，重點選擇2—3個具有代表性的大型灌區(qū)管理單位進行調(diào)研。

本文研究內(nèi)容主要以全面調(diào)查的信息為基準。調(diào)查內(nèi)容主要包括管理單位人數(shù)、灌溉（排水）面積、行政隸屬關系（省管、市管或縣管）、水源工程類型、收入來源等?！皟少M”落實情況，主要包括“兩費”核定情況和落實情況。

2.2 調(diào)研結(jié)論

根據(jù)各省（直轄市）上報的材料，海河流域45個灌區(qū)管理單位中，已核定“兩費”的單位34個，占75.6%；核定“兩費”金額29 764.31萬元，其中公益性人員基本支出經(jīng)費18 471.09萬元、占62%，公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費11 293.22萬元、占38%。2012年，海河流域45個灌區(qū)管理單位共落實“兩費”31 694.35萬元，其中公益性人員基本支出經(jīng)費25 543.4萬元，占80.6%；公益性工程維修養(yǎng)護經(jīng)費6 150.95萬元，占19.4%。

按收入來源分，只有水費收入一項來源的有10處灌區(qū)，灌溉面積56.83萬hm2；有水費收入、財政扶持兩項來源的共有29處灌區(qū)，灌溉面積149.20萬hm2；有水費收入和其他收入兩項來源的共有6處灌區(qū)，灌溉面積30.51萬hm2。

3 “兩費”落實中存在的問題分析

3.1 “兩費”核定工作尚未完全到位

海河流域45個灌區(qū)管理單位中，已核定“兩費”的單位34個，仍有11處灌區(qū)未核定“兩費”。未核定“兩費”的灌區(qū)尚未建立相對穩(wěn)定的財政投入渠道，僅靠采取“一事一議”的方式來解決，阻礙了灌區(qū)管理工作的持續(xù)開展。

3.2 “兩費”核定數(shù)與測算數(shù)及實際支出差距較大

海河流域已核定“兩費”的34個灌區(qū)管理單位，核定“兩費”金額為29 764.31萬元，測算數(shù)為36 066.33萬元，兩者相差6 302.02萬元，占核定數(shù)的21.17%。有些灌區(qū)核定數(shù)與測算數(shù)差別較大；如，河北省壺流河灌區(qū)測算數(shù)據(jù)為649.2萬元，而核定數(shù)僅為70萬元，兩者相差579.2萬元，為核定數(shù)的8倍。有些灌區(qū)核定數(shù)與灌區(qū)實際支出相比較差距同樣很大；如，石津灌區(qū)測算“兩費”為1 736.6萬元（其中公益性人員基本支出經(jīng)費1 204.6萬元、水利工程維修養(yǎng)護經(jīng)費532萬元），而2011—2013年“兩費”實際開支年均達3 444萬元，兩者相差懸殊。

3.3 “兩費”落實不到位

海河流域已核定“兩費”的34個灌區(qū)管理單位中，12個落實或基本落實了“兩費”，占比35.29%；核定“兩費”金額為29 764.31萬元，2012年落實的“兩費”金額為25 484.35萬元，占比85.6%。灌區(qū)管理單位“兩費”未足額落實，一方面降低了灌區(qū)職工收入，影響了灌區(qū)隊伍的穩(wěn)定和高素質(zhì)人才的引進；另一方面影響了工程的維修養(yǎng)護，降低了工程效益的有效發(fā)揮。

3.4 灌區(qū)基礎設施標準低，影響水費收入

許多灌區(qū)工程興建于20世紀五六十年代，初建時就存在標準偏低問題，加之所處地域經(jīng)濟發(fā)展水平較低，無力對灌區(qū)改造進行投入，造成灌區(qū)基礎設施薄弱，灌溉水資源利用率較低，無法通過水費征收等增加收入，也就影響了灌區(qū)效益的正常發(fā)揮。為了實現(xiàn)灌區(qū)良性運營，只能依靠國家財政支持。

3.5 灌區(qū)管理體制機制有待完善

（1）內(nèi)部改革不徹底，“管養(yǎng)分離”等工作尚需完善。長期以來，灌區(qū)管理單位普遍存在“吃大鍋飯”的現(xiàn)象，單位內(nèi)部競爭機制不健全，加之水管單位職工普遍對分離后企事業(yè)身份、養(yǎng)老保險等問題心存疑慮，影響了“管養(yǎng)分離”、人員分流等工作的開展。

（2）水價形成機制不健全。目前，灌區(qū)執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價遠低于成本水價，灌區(qū)經(jīng)常虧本運行，入不敷出，導致灌區(qū)管理單位政策性虧損大，直接影響到工程的日常管護及“兩費”落實。

4 進一步落實“兩費”對策研究

4.1 加強灌區(qū)基礎設施建設，提高硬件能力

通過加強基礎設施建設，提高灌區(qū)的硬件能力，為灌區(qū)經(jīng)營管理創(chuàng)造條件，大幅增加灌區(qū)管理單位收入，彌補“兩費”落實不足?？梢酝ㄟ^大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、大型泵站更新改造、小型農(nóng)田水利重點縣建設、規(guī)?；?jié)水示范等重點項目，加強灌區(qū)基礎設施建設，在建設過程中適度向田間工程傾斜，提高灌區(qū)整體硬件能力。

4.2 完善“兩費”落實政策，加強督導落實

要進一步完善“兩費”測算與核定方法，加強各級編制、人事、財政、社會保障、水利等相關部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，健全相關的配套政策，特別是對貧困縣、革命老區(qū)等落后地區(qū)給予政策性傾斜；加強“兩費”落實情況的檢查督導，并進行獎懲。同時，要廣辟資金渠道，通過財政轉(zhuǎn)移支付、國家項目補助、土地出讓收益計收等多種形式，對灌區(qū)“兩費”進行補貼，緩解灌區(qū)“兩費”落實壓力。

4.3 積極推進灌區(qū)長效管理機制，改善軟環(huán)境

盡快出臺完善大型灌區(qū)改革、“管養(yǎng)分離”等方面的辦法和制度，推動灌區(qū)建立良好的管理運行機制。出臺優(yōu)惠政策，促進灌區(qū)市場化運作及多種經(jīng)營，增加收入渠道，緩解“兩費”落實壓力。完善水價形成機制，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)用水價格和水費計收補償管理機制，增加灌區(qū)水費收入。創(chuàng)建用水戶參與灌區(qū)管理工作的模式，充分發(fā)揮用水者協(xié)會的作用，調(diào)動農(nóng)民的積極性，提高農(nóng)民節(jié)水意識，減少水事糾紛，降低灌區(qū)運行成本。

4.4 打造典型試點，帶動全流域整體發(fā)展

可以建立激勵機制，對工程建設好、管理體制好、“兩費”政策落實到位的大型灌區(qū)管理單位給予一定的獎勵，并在項目立項、投資、建設上給予優(yōu)先安排；加強指導深化灌區(qū)管理體制改革，打造“兩費落實”和工程管理標兵，樹立典型。以此為試點，提升灌區(qū)管理單位落實好“兩費”、深化水管體制改革的信心和決心，帶動全流域灌區(qū)及其他農(nóng)村水利工程的整體健康有序發(fā)展。

TV93；S274

B

1004-7328（2015）01-0026-02

10.3969/j.issn.1004-7328.2015.01.010

2014-11-10

徐向廣（1971-），男，教授級高級工程師，主要從事農(nóng)村水利管理工作。