從克服外部性的視角探究水土保持的國家補(bǔ)償法律機(jī)制

王 磊

1978年改革開放至今，我國經(jīng)濟(jì)的年均增長率超過9%，2013年，我國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)90386.6億美元，位居世界第二。與此同時(shí)，我國水土流失及由此帶來的環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻，據(jù)估算，由于環(huán)境問題帶來的年經(jīng)濟(jì)損失約為860.2-4498.6億元，平均占GDP的8%-13%。面對(duì)觸目驚心的水土流失，近10年來，中國政府采取了退牧還草、退耕還林、土地復(fù)墾等措施，實(shí)施了青海三江源自然保護(hù)區(qū)、京津風(fēng)沙源治理工程等重大生態(tài)保護(hù)工程，有力地緩解了生態(tài)破壞加劇的趨勢。但是，這些措施大部分屬于周期性工程，局限于發(fā)生問題后的應(yīng)急補(bǔ)救性措施，具有明顯的臨時(shí)性，缺乏長期性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

1. 現(xiàn)有水土保持效益分析探析

出現(xiàn)此種問題的原因在于僅從保護(hù)和管理的視角分析水土保持的效益，忽視了其本質(zhì)，也沒有深入探究其來源。此研究思路只是依據(jù)水土保持帶來的環(huán)境利益所表現(xiàn)出來的 “非排他性”和“非競爭性”消費(fèi)特征,就片面的認(rèn)為水土保持的結(jié)果完全是公共物品。既然如此，按照公共物品的使用邏輯,人們可以無代價(jià)的“搭便車”享用水土保持后的生態(tài)環(huán)境，無需關(guān)注其數(shù)量和補(bǔ)償。事實(shí)上，這種認(rèn)識(shí)與公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品理論相悖：公共物品是指應(yīng)該由政府提供的物品。當(dāng)我們承認(rèn)水土保持的獨(dú)立性時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生新的疑問:如何定位水土保持的創(chuàng)造者和受益者？如何補(bǔ)償其創(chuàng)造者？如何確定補(bǔ)償?shù)臄?shù)量和主體？對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯探索和思考這些問題，構(gòu)成本文的研究思路和行文脈絡(luò)。

國際上關(guān)于水土保持國家補(bǔ)償?shù)难芯看蠹s產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代。起初，這類研究以政策或者交易手段的形式呈現(xiàn)，通常被定義為“生態(tài)補(bǔ)償”或者“生態(tài)付費(fèi)”。例如：美國建立的濕地保護(hù)方案，哥斯達(dá)黎加水土保持計(jì)劃以及國際碳補(bǔ)償市場等。國內(nèi)關(guān)于這一問題的理論研究起源于20世紀(jì)80年代，真正用于指導(dǎo)實(shí)踐大約是本世紀(jì)近十幾年的事情。從目前的研究狀況和發(fā)展趨勢來看，在理論及實(shí)務(wù)界已經(jīng)達(dá)成的共識(shí)有：水土保持的國家補(bǔ)償是指“國家與社會(huì)主體之間約定對(duì)破壞水土的行為主體收費(fèi)，并通過補(bǔ)償性惠益措施將征收的費(fèi)用轉(zhuǎn)移給利益受損主體，補(bǔ)償他們保護(hù)和管理水土的費(fèi)用，最終達(dá)到水土保持的目的的過程”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上看，公共物品理論和外部性理論是研究這一問題的理論基礎(chǔ)。基于目前的研究缺陷和我們面臨的現(xiàn)實(shí)困境，本文將深入研究導(dǎo)致水土流失的深層原因和社會(huì)機(jī)理，探索如何從法律制度建設(shè)的視角上解決這些問題。

2. 國家法律補(bǔ)償水土保持的經(jīng)濟(jì)學(xué)涵義

水土資源的“非競爭性”和“非排它性”特征決定了外部性理論在分析這一問題上的適應(yīng)性。然而，現(xiàn)有研究往往混淆了經(jīng)濟(jì)內(nèi)部性和外部性的概念，沒有意識(shí)到那些沒有表現(xiàn)出來的外部性成本或收益，違背了經(jīng)濟(jì)理論的固有邏輯,混淆了為規(guī)避負(fù)外部性設(shè)計(jì)的法律制度的有效性，很難達(dá)到保護(hù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的作用。

鑒于此，本文在定義國家法律補(bǔ)償水土保持的概念時(shí)，建立在細(xì)分公共物品的前提下，嚴(yán)格界定水土保持的哪些問題屬于純粹公共物品領(lǐng)域，哪些領(lǐng)域?qū)儆跍?zhǔn)公共物品領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，區(qū)分補(bǔ)償主體，對(duì)于純粹公共物品,以國家補(bǔ)償為主,對(duì)于準(zhǔn)公共物品，主要由確定的受益人承擔(dān)補(bǔ)償主體。最后，考慮補(bǔ)償主體的廣泛性,區(qū)分水土保持本身涉及的生態(tài)補(bǔ)償與行政補(bǔ)償，創(chuàng)新性的建立新型的補(bǔ)償法律制度。本文對(duì)國家水土保持補(bǔ)償?shù)姆芍贫榷x可以拆解為以下幾個(gè)要素:第一，法律關(guān)系的實(shí)質(zhì)是環(huán)境正外部性補(bǔ)償關(guān)系。第二，法律關(guān)系主體具有廣泛性，以國家補(bǔ)償為主，包括社會(huì)組織、地方政府、企事業(yè)單位以及公民個(gè)體等。第三，法律關(guān)系的客體與建設(shè)成本不一致，是基于環(huán)境正外部性條件下的生態(tài)效益。

3. 水土問題的外部性分析

作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，外部性可以理解為市場失靈的一種。它表示經(jīng)濟(jì)主體與其所處的外部環(huán)境發(fā)生的一系列關(guān)系，表現(xiàn)為市場價(jià)格沒有真實(shí)反映生產(chǎn)的邊際成本。用函數(shù)可以將其表述為： Qi=fi(xi，ej)。 其中，Qi代表第 i個(gè)生產(chǎn)者的產(chǎn)量，xi代表i所能控制的向量，ej代表其他j生產(chǎn)者能夠控制的向量。

水土作為一種資產(chǎn),包含自然資源形態(tài)的資產(chǎn)和人類修復(fù)、還原形成的資產(chǎn)。前者涉及資源使用費(fèi)的問題,后者才涉及補(bǔ)償問題；外部性理論的根本在于揭示水土保持形成的利益根源。本文研究時(shí)使用的外部性理論可以從以下視角解釋水土保持問題：第一，界定與水土保持和破壞行為有關(guān)的個(gè)體之間的外部性。第二，解釋當(dāng)成本和收益受到外部性影響時(shí)發(fā)生的扭曲。第三，從交易成本和決策成本兩個(gè)視角闡釋外部性問題。

綜上所述，本研究的外部性理論可以歸納為在從事與水土有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的危害或利益，這種危害或利益尚未得到市場的認(rèn)可，是市場低效率或無效率的表現(xiàn)。用數(shù)學(xué)公式可以表達(dá)為：Ui=Ui（x1，x2……xn，Y）。其中，Ui表示i 的個(gè)人效用，（x1，x2……xn)代表 i所能控制的一系列活動(dòng)，Y則是i以外的人所能控制的行為或者活動(dòng)。也就是說，只要生產(chǎn)函數(shù)或者效用函數(shù)包含的變量在本人或本廠商控制的范圍外，即存在外部性。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)中個(gè)體和廠商之間的所有依賴關(guān)系。

4. 我國水土資源領(lǐng)域的外部性表現(xiàn)及其原因

在水土資源領(lǐng)域的外部性存在時(shí),受益部門并未支付其受益對(duì)應(yīng)的價(jià)格,受損部門也沒有得到應(yīng)有的補(bǔ)償，這種情況下，產(chǎn)權(quán)關(guān)系被扭曲。當(dāng)經(jīng)濟(jì)性影響和非經(jīng)濟(jì)性影響不一致時(shí)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系失去平衡。基于水土資源領(lǐng)域的特殊性,其經(jīng)濟(jì)性影響一般會(huì)大于非經(jīng)濟(jì)性影響，也就是說，此領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)主體更容易遭受產(chǎn)權(quán)損害。

外部性最大的表現(xiàn)在于移林毀草開荒和陸坡地種植等不合理的土地利用,造成大量水土流失，導(dǎo)致了洪水泛濫的非經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。首先，濫砍濫伐樹木，破壞了森林的調(diào)節(jié)徑流和攔截降水功能，導(dǎo)致人工林蓄水固土能力差，無法避免降雨再分配。其次，片面強(qiáng)調(diào)以糧為綱，不合理的耕作導(dǎo)致過高的區(qū)內(nèi)墾殖率，導(dǎo)致中下游的淤積和洪水容量的大大減少。再次，土壤侵蝕破壞了植被和土壤結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致土壤裸露,阻礙雨水滲入土壤水庫,削弱了 “土壤水庫”的調(diào)蓄作用，從而加劇了雨水的下泄。

從根本上說，水土資源問題的外部不經(jīng)濟(jì)可以歸納為兩個(gè)原因：一是部分地區(qū)本身惡劣自然環(huán)境,使得人在與自然的關(guān)系中相對(duì)弱勢。二是水土保持的經(jīng)濟(jì)性影響長期得不到合理彌補(bǔ),為經(jīng)濟(jì)性制造者的自我救濟(jì)行為產(chǎn)生導(dǎo)向性影響。

從現(xiàn)有的實(shí)踐操作來看，無論是退耕還草，還是還林工程，現(xiàn)在國家主要以經(jīng)濟(jì)價(jià)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而這樣的補(bǔ)償屬于價(jià)值判斷本身的誤區(qū)。原因在于：首先，補(bǔ)償范圍僅限于工程項(xiàng)目內(nèi)，過于狹窄，違背了公平、公正的原則,而且未被確認(rèn)生態(tài)價(jià)值的非退耕地,發(fā)生新生態(tài)問題的概率更高。其次，補(bǔ)償幅度偏小，實(shí)際補(bǔ)償與應(yīng)得補(bǔ)償間存在較大差距。即便是退耕后收入增加，也是源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的增值。再次，補(bǔ)償期限和退耕激勵(lì)無法確定效果的持續(xù)性。交易價(jià)格取決于現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)價(jià)值，小于農(nóng)業(yè)生態(tài)價(jià)值,退耕戶在發(fā)現(xiàn)新的非農(nóng)高收入產(chǎn)業(yè)時(shí)，會(huì)放棄退耕行為，導(dǎo)致退耕過程中斷。

5. 通過國家法律補(bǔ)償保持水土的對(duì)策建議

解決和克服外部性的核心在于矯正資源配置中對(duì)帕累托最優(yōu)的偏離和緩解日益嚴(yán)重的問題，確保社會(huì)成本或收益與私人成本或收益趨于一致。一般認(rèn)為，政府干預(yù)克服外部性問題的方式經(jīng)濟(jì)手段、行政手段與法律手段。其中，法律手段的思路可以理解為:當(dāng)前由于人們已處在法制社會(huì),通過立法解決外部性問題,用法律武器來預(yù)防和補(bǔ)償外部性的影響。

5.1 水土資源領(lǐng)域立法的價(jià)值分析:經(jīng)濟(jì)價(jià)值還是生態(tài)價(jià)值

首先，水土資源本身的生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)超過耕作帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。此價(jià)值可以用以下假設(shè)衡量：不做任何水土保持工作的前提下，完全破壞水土后給全國帶來的危害，由此帶來的經(jīng)濟(jì)損失就可以視為是水土資源本身的生態(tài)價(jià)值。以1998年長江流域的特大洪水為例，那次洪水帶來的直接經(jīng)濟(jì)損失大約為1600億元人民幣，如果再考慮洪水對(duì)人生活質(zhì)量等方面的影響，其損失更是不計(jì)其數(shù)。而自2000年以來我國水土保持的經(jīng)濟(jì)成本年均12億元，由此可見，水土保持的生態(tài)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益。

5.2 建立國家補(bǔ)償法律制度，從制度上保障水土資源不再流失。

本質(zhì)上說，國家補(bǔ)償法律制度克服水土資源問題的外部性手段。需要指出的是，鑒于水土資源問題不限于私權(quán)相互之間，應(yīng)當(dāng)突破實(shí)證法和傳統(tǒng)理論對(duì)非經(jīng)濟(jì)性影響的偏重，突出公共性，從公共物品的角度避免“搭便車”消費(fèi)，強(qiáng)調(diào)其外部經(jīng)濟(jì)性。

5.3 建立補(bǔ)償發(fā)放機(jī)制，切實(shí)保障行為主體的利益。

立法的保障在于執(zhí)行，物質(zhì)基礎(chǔ)是法律切實(shí)執(zhí)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，通過國家法律補(bǔ)償機(jī)制保護(hù)水土資源的前提是建立補(bǔ)償發(fā)放機(jī)制，保障權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)利益。首先,財(cái)政部門在特定的金融機(jī)構(gòu)設(shè)置專門賬戶，劃撥補(bǔ)償款項(xiàng)。其次,補(bǔ)償發(fā)放機(jī)構(gòu)具體發(fā)放行為人的必要補(bǔ)償數(shù)額，權(quán)利人向特定金融機(jī)構(gòu)提供國家補(bǔ)償額度確認(rèn)書，領(lǐng)取補(bǔ)償款項(xiàng)。再次，建立監(jiān)督機(jī)制嚴(yán)防補(bǔ)償發(fā)放階段“滲、漏、滴、冒”等違法現(xiàn)象，杜絕金融機(jī)構(gòu)假借管理費(fèi)等成本支出加收手續(xù)費(fèi)的行為。最后，為方便財(cái)務(wù)管理，補(bǔ)償發(fā)放還應(yīng)當(dāng)設(shè)定期限限制,超過發(fā)放期限不領(lǐng)取補(bǔ)償款的權(quán)利人，金融機(jī)構(gòu)予以提存。