淺論河北省地下水資源的立法保護(hù)

張麗晶

河北省多年平均降水量為532mm，水資源總量為205億m3，現(xiàn)狀人均水資源量307m3，僅為全國平均水資源量的1/7。河北省是全國少有的沒有過境（入境）大江大河的省份，客水資源嚴(yán)重不足，加之降水時(shí)空分布不均、水資源供需矛盾突出，地下水逐漸成為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展賴以支撐的水源。而地下水大量超采，帶來地面沉降和地裂、河流斷流和干涸、濕地萎縮和泉水?dāng)嗔?、海水入侵等地質(zhì)災(zāi)害。做好地下水資源保護(hù)，尤其是以立法的形式保護(hù)地下水資源迫在眉睫。

1. 地下水資源保護(hù)的難度

1.1 河北省地下水超采狀況

上世紀(jì)60年代中期，河北省發(fā)生嚴(yán)重干旱，60年代末和70年代是全省機(jī)井發(fā)展最快的時(shí)期。進(jìn)入80年代后，隨著全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，未解決水資源匱乏、供需矛盾突出的問題，地下水取用量迅速增加。地質(zhì)勘探部門資料顯示，河北省深層地下水位正以每年0.5～1.0m的速度下降，與上世紀(jì)50年代相比，深層地下水位已下降40～60m。在衡水、滄州等地，最大井深已經(jīng)達(dá)到400～500m左右。地下水超采區(qū)水井水泵至少更新了三代，第一代為手壓式水泵，第二代為潛水泵，第三代為深井泵。

1.2 地下水污染防治未得到很好的控制

由于地下水污染的隱蔽性和復(fù)雜性，加之受“重開發(fā)、輕保護(hù)”意識(shí)的影響，人們對(duì)地下水污染預(yù)防與治理的重要性認(rèn)識(shí)不到位、疏于監(jiān)管，造成地下水污染問題突出。初步調(diào)查表明，石家莊、唐山等城市周邊及工礦企業(yè)周圍地下水存在重金屬超標(biāo)現(xiàn)象；石家莊、邢臺(tái)、邯鄲等城市局部地有機(jī)物污染程度較嚴(yán)重。

1.3 地下水資源管理制度法規(guī)體系不完善

現(xiàn)行水資源管理方面的法律制度雖基本涵蓋了水資源管理的重要環(huán)節(jié)，但是由于不同法律法規(guī)的立法目的、立法層級(jí)和規(guī)范重點(diǎn)不同，相關(guān)制度比較分散。同時(shí)，水資源管理方面的法律法規(guī)多是以整個(gè)水資源作為規(guī)范和調(diào)整的對(duì)象，與地下水管理直接相關(guān)的內(nèi)容少、針對(duì)性不強(qiáng)、重點(diǎn)不突出，系統(tǒng)規(guī)范的地下水管理專門法律制度缺位。《中華人民共和國水法》《河北省實(shí)施〈中華人民共和國水法〉辦法》等法律法規(guī)確立了超采區(qū)管理、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證等一系列制度。但由于不具有法律所應(yīng)具備的明確性和完整性，使得地下水管理體系中的大多數(shù)規(guī)定成為一種倡議、一種生態(tài)性的宣言，而無法實(shí)現(xiàn)對(duì)地下水有效管理的目的。

2. 河北省地下水資源立法工作成效

2014年，隨著地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作的全面展開，地下水立法也被提上了議事日程，得到各方高度關(guān)注。11月28日，全國第一部關(guān)于地下水的地方性法規(guī)《河北省地下水管理?xiàng)l例》經(jīng)河北省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議審議通過，并于2015年3月1日正式實(shí)施，首次在地方性法規(guī)中確立地下水水量、水位雙控制度，在地下水立法保護(hù)方面取得突破性進(jìn)展。

2.1 立法思想與核心內(nèi)容

《河北省地下水管理?xiàng)l例》旨在加強(qiáng)地下水管理和保護(hù)，促進(jìn)地下水可持續(xù)利用，維護(hù)生態(tài)環(huán)境平衡。地下水管理工作必須進(jìn)行全面規(guī)劃，確立人口經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境相均衡的原則，加強(qiáng)需求管理，把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力作為剛性約束，做到以水定城、以水定地、以水定產(chǎn)、以水定發(fā)展目標(biāo)。嚴(yán)控地下水開采，及時(shí)核定并公布地下水禁采和限采范圍，全面實(shí)行地下水取用水總量和水位控制制度，積極落實(shí)水資源論證制度和取水許可制度。

2.2 地下水利用與保護(hù)

為緩解地下水面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與地下水資源狀況相適應(yīng)，必須從利用與保護(hù)環(huán)節(jié)加強(qiáng)地下水管理?！逗颖笔〉叵滤芾?xiàng)l例》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)用水總量控制和水位控制制度、水資源論證制度、鑿井管理制度、并就分區(qū)鑿井原則、地下水源熱泵取用地下水管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理、水權(quán)轉(zhuǎn)讓、地下水飲用水水源保護(hù)、入河排污口整治、點(diǎn)面污染源防治等作出了具體規(guī)定。

2.3 地下水節(jié)約與治理

解決地下水存在的問題，提高用水效率和減少污染物排放是關(guān)鍵?！逗颖笔〉叵滤芾?xiàng)l例》重點(diǎn)從節(jié)水、壓采和治污3方面進(jìn)行了規(guī)范，并就推廣農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水技術(shù)、灌溉預(yù)報(bào)、“三同時(shí)”制度 （建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用）、用水定額完善、節(jié)水強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)制定、調(diào)水配套工程建設(shè)、非常規(guī)水資源利用、取水井關(guān)閉、水資源費(fèi)征收制度、礦藏或者建設(shè)地下工程項(xiàng)目取排地下水保護(hù)等方面進(jìn)行了具體規(guī)定。

2.4 地下水監(jiān)督管理

《河北省地下水管理?xiàng)l例》主要規(guī)定了包括監(jiān)測(cè)體系建設(shè)、地下水相關(guān)信息公開制度、社會(huì)誠信體系建設(shè)、地下水管理和保護(hù)考核制度等內(nèi)容。

2.5 相關(guān)法律責(zé)任

《河北省地下水管理?xiàng)l例》分別對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員、鑿井施工單位、地下水源熱泵建設(shè)單位、取用水和排污單位等未按照條例履行職責(zé)或義務(wù)的行為所應(yīng)追究的法律責(zé)任作了具體規(guī)定。

3. 建設(shè)性意見

一是轉(zhuǎn)變觀念，把地下水資源作為國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源予以立法保護(hù)。二是健全相關(guān)法規(guī)體系，形成法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章相互配套的完善的法律體系。三是提高立法質(zhì)量，使法律法規(guī)既有前瞻性又有穩(wěn)定性，科學(xué)合理可執(zhí)行。四是加大普法宣傳力度，普及法律法規(guī)內(nèi)容，讓地下水資源保護(hù)意識(shí)更加深入人心。