長效實(shí)物補(bǔ)償在安江水電站庫區(qū)生產(chǎn)安置規(guī)劃中的實(shí)踐與思考

張賢酬

（湖南省水利水電勘測設(shè)計研究總院 長沙市 410007）

安江水電站工程位于湖南省懷化市洪江市境內(nèi)，裝機(jī)容量140 MW，于2010年10月開工建設(shè)，防護(hù)后項(xiàng)目農(nóng)村搬遷安置人口77 人，生產(chǎn)安置人口5 482 人。原規(guī)劃移民生產(chǎn)安置采取以開墾耕園地、果園品改、水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)安置為主，結(jié)合少量二、三產(chǎn)業(yè)的方式進(jìn)行安置。在庫區(qū)生產(chǎn)安置實(shí)施過程中引入了長效實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞綄υ?guī)劃方案進(jìn)行了調(diào)整和優(yōu)化。

1 庫區(qū)原規(guī)劃生產(chǎn)安置方案

安江水電站庫區(qū)具有淹沒影響集中，生產(chǎn)安置任務(wù)重，庫區(qū)耕地資源緊張，后靠有土安置難度較大，庫區(qū)移民故土難離思想重的特點(diǎn)?；诎步娬編靺^(qū)淹沒的特點(diǎn)，安江水電站移民安置初期依然本著以有土安置、農(nóng)業(yè)安置為主的初衷，在生產(chǎn)安置中采用開墾耕地、開墾園地、果園品改、水面開發(fā)及二、三產(chǎn)業(yè)等五種方式。

2 生產(chǎn)安置實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題

安江水電站工程自開工建設(shè)后，樞紐工程進(jìn)展速度很快，但庫區(qū)移民生產(chǎn)安置工作一直不能順利開展，雖然安江水電站生產(chǎn)安置并沒有采用大中型移民生產(chǎn)安置規(guī)劃中使用較多的調(diào)地安置方式，務(wù)實(shí)地采取有針對性的以水田開發(fā)、桔園開發(fā)整理為主的農(nóng)業(yè)安置方案，較為符合當(dāng)?shù)氐男袠I(yè)發(fā)展規(guī)劃和農(nóng)民生產(chǎn)習(xí)慣，但在移民生產(chǎn)安置實(shí)施過程中，仍然發(fā)現(xiàn)存在很大的操作難題：

（1）土地開墾難度大、進(jìn)度慢。新開耕園涉及到大量林地、荒草地的新增征收，新增征地需要做大量的調(diào)查與協(xié)調(diào)工作，征地工作的進(jìn)展直接影響到土地開墾項(xiàng)目的進(jìn)展。另一方面，由于庫周農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較高，土地墾殖率較高，有較好開發(fā)條件的土地已基本開發(fā)完畢，后備剩余資源盡管數(shù)量基本可以滿足安置需要，但大多分布較為偏遠(yuǎn)，開墾難度較大，要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的收入水平，需要配套較多的交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和較大的投資。土地開墾項(xiàng)目總體來說難度大、進(jìn)度慢。

（2）移民意愿同國家政策間存在分歧。國家相關(guān)移民政策明確規(guī)定，移民生產(chǎn)安置費(fèi)用需根據(jù)生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目施工進(jìn)度逐步撥付，不能直接將土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放至移民個人手中。但受其它行業(yè)有關(guān)工程影響，庫區(qū)移民思想意識中普遍認(rèn)為，生產(chǎn)開發(fā)就是將土地補(bǔ)償資金發(fā)給移民個人自行開發(fā)，不愿意將土地補(bǔ)償費(fèi)用大量用于開墾難度較大、所需資金較多的水田、精養(yǎng)魚塘等項(xiàng)目的開發(fā)，而希望將更多的資金直接發(fā)放給移民個人，移民意愿與國家政策間存在較大的分歧，原有生產(chǎn)安置方案難以實(shí)施。

3 長效實(shí)物補(bǔ)償方案的提出與實(shí)踐

3.1 長效實(shí)物補(bǔ)償方式的提出

針對實(shí)施過程中出現(xiàn)的新問題，設(shè)計部門同地方政府、業(yè)主單位進(jìn)行了協(xié)商、溝通。地方政府認(rèn)為，根據(jù)庫區(qū)實(shí)際情況，需要對原有移民生產(chǎn)安置方案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，但如果完全按照移民要求采用一次性補(bǔ)償方案，移民沒有可持續(xù)發(fā)展的資源，不符合國家移民政策要求，也不利于庫區(qū)的長治久安。而采用長效實(shí)物補(bǔ)償方案，移民群眾每年可得到穩(wěn)定的糧食（或相當(dāng)數(shù)量的資金）來源，移民勞動力人口還可以從土地束縛中解放出來，從事勞務(wù)輸出或其它工作創(chuàng)收，方案穩(wěn)妥可靠，大部分移民群眾是可以接受的；業(yè)主單位雖然需每年增加實(shí)物補(bǔ)償支出費(fèi)用，運(yùn)行成本增加，但土地補(bǔ)償費(fèi)支出可以減少，工程建設(shè)成本降低。

3.2 移民對于實(shí)物補(bǔ)償方案的意見

庫區(qū)共發(fā)放村民小組意見表111 份，同意意見105 份，占97.2%；發(fā)放民意調(diào)查表200 份，同意意見164 份，占97%，絕大部分移民同意對實(shí)行長效實(shí)物補(bǔ)償方式進(jìn)行安置。根據(jù)意愿調(diào)查成果，洪江市、洪江區(qū)政府認(rèn)為，對建設(shè)征收的水田和可調(diào)整園地采用長效實(shí)物補(bǔ)償是可行的。懷化市召集兩市（區(qū)）、業(yè)主和設(shè)計單位進(jìn)行調(diào)查研究后，認(rèn)為安江水電站移民生產(chǎn)安置方案由原規(guī)劃有土安置方案調(diào)整為長效實(shí)物補(bǔ)償方案符合庫區(qū)實(shí)際和廣大移民意愿，有利于長期保障失地移民的基本生活和庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

3.3 長效實(shí)物補(bǔ)償具體方案

經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查研究，設(shè)計單位對安江水電站原有生產(chǎn)安置方式進(jìn)行了調(diào)整，采取了以長效實(shí)物補(bǔ)償為主的安置方式。長效實(shí)物補(bǔ)償?shù)膶ο笫墙ㄔO(shè)征收的水田和由水田臨時改變種植結(jié)構(gòu)的可調(diào)整園地，不因今后人口變化而改變補(bǔ)償面積。實(shí)物補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)為每年每畝補(bǔ)償625 kg 稻谷。實(shí)物補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行期從水庫淹沒土地所涉及村組移民搬遷之日的下一個月起，年限以電站使用年限為準(zhǔn)。補(bǔ)償基本原則為確定基數(shù)、組為單位、逐年補(bǔ)償、長期不變。

3.4 長效實(shí)物補(bǔ)償實(shí)施效果

長效實(shí)物補(bǔ)償在安江水電站庫區(qū)移民生產(chǎn)安置中取得了良好的實(shí)踐效果。安江水電站自2013年4月正常蓄水位運(yùn)行發(fā)電以來，庫區(qū)總體情況穩(wěn)定，移民生產(chǎn)安置效果良好，長效實(shí)物補(bǔ)償取得了廣泛的群眾支持。安江水電站實(shí)現(xiàn)了移民安置1年啟動，1年基本完成，工程提前蓄水發(fā)電的效果，被業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為是安置工作效果好、多方受益的典型案例。

4 對長效實(shí)物補(bǔ)償方案的思考和建議

4.1 長效實(shí)物補(bǔ)償產(chǎn)生的社會背景

任何一種生產(chǎn)安置方式的產(chǎn)生都必須具備廣泛的群眾基礎(chǔ)并與一定的社會背景相適應(yīng)。而長效實(shí)物補(bǔ)償這種生產(chǎn)安置方式產(chǎn)生的時代背景是隨著近年來我國農(nóng)村的新發(fā)展、城市化的進(jìn)程，我國農(nóng)村實(shí)際情況發(fā)生了很大的變化。一方面，農(nóng)村的新發(fā)展讓農(nóng)民對土地的依賴性大幅度降低，農(nóng)民的人均純收入比重中，大農(nóng)業(yè)收入之和占總體純收入的比重在不斷下降。據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)資料，我國農(nóng)民人均純收入大農(nóng)業(yè)收入之和占總體人均純收入的比重在1983年達(dá)到最高值68.27%，此后就一直下降。到2013年我國農(nóng)民工資性收入首次超過家庭經(jīng)營性收入，農(nóng)民工資性收入對農(nóng)民人均純收入增幅的貢獻(xiàn)率則達(dá)到59%之高。另一方面，雖然作為農(nóng)業(yè)資源土地給農(nóng)民帶來的家庭經(jīng)營收入日益下降，但由于近年來城市化過程中帶來的土地溢價讓土地的資產(chǎn)價值功能變得越來越突出，農(nóng)民越來越重視土地的經(jīng)營權(quán)，惜地心理越來越普遍，調(diào)劑耕地就變得越來越不現(xiàn)實(shí)。特別是隨著我國農(nóng)村土地確權(quán)工作的進(jìn)行，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)將得到物權(quán)法的有效保護(hù)，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度會發(fā)生重大變革，基于農(nóng)村土地集體所有的調(diào)地安置實(shí)際操作空間將越來越窄、實(shí)施難度將越來越大。

4.2 長效實(shí)物補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)及適用性

長效實(shí)物補(bǔ)償作為一種創(chuàng)新的“非土” 安置方式，相對于傳統(tǒng)的有土安置方式至少具備如下幾大優(yōu)點(diǎn)：

（1）有利于保護(hù)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境。以土安置就離不開土地，水電站水庫淹沒的耕地多為灌溉、土壤條件較好的耕地，深山峽谷中后備資源短缺，而在目前農(nóng)村土地承包權(quán)下，從農(nóng)民手中調(diào)出土地越來越難，庫區(qū)生產(chǎn)安置就只能采取開墾林地、陡坡地、荒地來擴(kuò)大移民安置環(huán)境容量。新開耕地意味著人為改變庫區(qū)生態(tài)環(huán)境，意味著破壞原生植被、林木和增加水土流失，從而衍生新的庫區(qū)次生環(huán)境問題。庫區(qū)新開耕地的生產(chǎn)安置方式在實(shí)施時很容易衍生一系列的生態(tài)問題，從某種意義上來說，筆者認(rèn)為新開耕地實(shí)施時很容易造成同國家“退耕還林”的大國策不協(xié)調(diào)的局面。眾所周知，我國自1999年開始“退耕還林”生態(tài)建設(shè)工程取得了良好的生態(tài)效益和社會效益，筆者認(rèn)為采取長效實(shí)物補(bǔ)償則同“退耕還林”的宏觀生態(tài)政策高度契合，有異曲同工之妙，可帶來不亞于退耕還濕、退耕還林的生態(tài)環(huán)境效益。

（2）有利于解放農(nóng)村剩余勞動力。一般來說，受水電站工程區(qū)地形和交通條件的限制，庫區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)開發(fā)的難度較大，短期內(nèi)較難見效，且市場、技術(shù)風(fēng)險，伴隨著較大的次生貧困風(fēng)險。而采取調(diào)劑耕地安置即便有地可調(diào)，每家每戶所得到的耕地資源也很少，耕地質(zhì)量也得不到保證，調(diào)劑所得的少量土地于移民而言也很容易成為“食之無味，棄之可惜”的雞肋。如采用實(shí)物補(bǔ)償方案，移民每年可獲得一定的糧食補(bǔ)償，耕地雖被淹沒或占用，但糧食問題得到了解決，且移民勞動力可放手開發(fā)當(dāng)?shù)仄渌Y源或外出務(wù)工、經(jīng)商。這既順應(yīng)了大多數(shù)年輕移民的愿望，解放了農(nóng)村剩余勞動力，也符合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的時代潮流。

（3）有利于簡化安置工作、加快安置實(shí)施進(jìn)度。實(shí)踐證明，采取諸如新開耕地、新開果園、果園品改等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)程序多，工程量較大，建設(shè)周期較長，項(xiàng)目風(fēng)險大。而采取長效實(shí)物補(bǔ)償簡化了移民安置工作，有利于加快移民生產(chǎn)安置整體進(jìn)度，從而實(shí)現(xiàn)移民工作與工程建設(shè)同步。

（4）有利于庫區(qū)的穩(wěn)定和長治久安?；趥鹘y(tǒng)的以農(nóng)為本、以土為本的移民生產(chǎn)安置方式存在的自身問題以及移民意愿同國家政策的分歧，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃很容易造成實(shí)施同規(guī)劃脫軌，現(xiàn)實(shí)同理論脫節(jié)，使得本應(yīng)客觀務(wù)實(shí)的生產(chǎn)安置方案務(wù)虛化。很多水電站庫區(qū)在生產(chǎn)安置規(guī)劃時采取的諸如調(diào)劑耕地、高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)都只能停留在審定的規(guī)劃報告中，實(shí)施過程中出于實(shí)施難度和移民要求，又不得不改變原有的規(guī)劃方案，將生產(chǎn)安置費(fèi)一次性發(fā)放到移民個人。一些庫區(qū)就發(fā)生過部分移民將這一次性生產(chǎn)安置費(fèi)用完之后，又以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、生產(chǎn)安置費(fèi)不足為由上訪鬧事的事件，這給庫區(qū)的穩(wěn)定和長治久安造成了較大的安全隱患。長效實(shí)物補(bǔ)償實(shí)行逐年補(bǔ)償、長期不變的方式，既充分保證了移民的利益，也有利于庫區(qū)的穩(wěn)定和長治久安。

筆者認(rèn)為，長效實(shí)物補(bǔ)償本身具備較為廣泛的適用性,特別對于土地資源緊張、“人地矛盾”問題突出、不利于農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目發(fā)展的地區(qū)具有良好的安置效果；而對于少數(shù)民族多，民族區(qū)域性強(qiáng)，移民不愿意進(jìn)行外遷的地區(qū)，使用長效實(shí)物補(bǔ)償可以減少動遷，對民族文化和民族特色也可以起到良好的保護(hù)。從資金層面上考慮，長效實(shí)物補(bǔ)償方式特別適合在社會效益明顯，政府進(jìn)行投資兜底的公益性項(xiàng)目；對于建設(shè)項(xiàng)目財務(wù)效益好、建設(shè)單位前期資金壓力大的投資項(xiàng)目，長效實(shí)物補(bǔ)償方式也具備突出的優(yōu)勢。

4.3 長效實(shí)物補(bǔ)償亟待研究解決的一些問題

（1）期待更高層面政策法規(guī)的進(jìn)一步完善。受我國二元社會結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)觀點(diǎn)的影響，過去我國移民政策長期強(qiáng)調(diào)“以土為本”、“有土安置”。如水利部2010 頒發(fā)的《大中型水利水電工程移民安置前期工作管理暫行辦法》 強(qiáng)調(diào)農(nóng)村移民安置應(yīng)堅持有土大農(nóng)業(yè)安置為主； 國務(wù)院在2006年頒布的471 號令《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中依然強(qiáng)調(diào)：“對農(nóng)村移民安置進(jìn)行規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，遵循因地制宜、有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)生態(tài)的原則”、“農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料”。不可否認(rèn)，這一些強(qiáng)調(diào)以土為本的移民政策在過去一定時期內(nèi)發(fā)揮了保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的價值。但隨著時代的變遷，這一些強(qiáng)調(diào)正變得越來越與時代特色和移民群眾的真實(shí)利益訴求不協(xié)調(diào)。近年來，基于長效實(shí)物補(bǔ)償在移民生產(chǎn)安置實(shí)施中取得的良好實(shí)踐效果，國家有關(guān)部門開始注意到長效實(shí)物補(bǔ)償?shù)膬r值，國家發(fā)改委在以“發(fā)改能源[2012]293 號文”正式下發(fā)《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》的文中，提到在堅持實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置基礎(chǔ)上，因地制宜穩(wěn)步探索以被征收承包到戶耕地凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)逐年貨幣補(bǔ)償?shù)?“少土”、“無土”安置措施，這就是對長效實(shí)物補(bǔ)償方案的一種肯定。近年來湖南、云南等地方政府都在地方移民政策文件中開始認(rèn)可長效實(shí)物補(bǔ)償方式。如云南省以長效實(shí)物補(bǔ)償方式為基礎(chǔ)總結(jié)出名為“16118移民補(bǔ)償安置方式”的功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣；湖南省2014年發(fā)布的 《湖南省大中型水庫移民安置工作管理辦法》中則提到：“土地資源匱乏、調(diào)整或開發(fā)農(nóng)業(yè)資源難度大的地區(qū)，在充分征求移民意見的前提下，可采取長效實(shí)物補(bǔ)償生產(chǎn)安置方式”。但總體來說，長效實(shí)物補(bǔ)償目前依然處于一種地方政府與行業(yè)內(nèi)部認(rèn)可，但是更高層面的政策法規(guī)依據(jù)不充分的尷尬局面。因此，要想使長效實(shí)物補(bǔ)償發(fā)揮更大的社會價值，需要更高層面的政策法規(guī)的進(jìn)一步完善。

（2）長效實(shí)物補(bǔ)償方案需進(jìn)一步規(guī)范。長效實(shí)物補(bǔ)償方案雖然是值得肯定和推廣的一種生產(chǎn)安置方式，但筆者同時認(rèn)為，目前長效實(shí)物補(bǔ)償至少需要在以下三個方面做更多的探討和研究： 一是實(shí)物補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償對象是否可以擴(kuò)大，目前絕大多數(shù)采取實(shí)物補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目都是以耕地作為補(bǔ)償對象，是否可以將林地、園地甚至其他草地等一并納入補(bǔ)償對象值得思考；二是實(shí)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算上需要更加規(guī)范，就湖南實(shí)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來說，耕地實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)從稻谷500 kg/畝到625 kg/畝高低不一，其計算依據(jù)既有以耕地凈產(chǎn)值（畝產(chǎn)值扣除物化成本）為依據(jù)的，也有參照同類項(xiàng)目為依據(jù)的，還有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行折中平衡的，筆者認(rèn)為進(jìn)一步規(guī)范計算標(biāo)準(zhǔn)是必要的；其三是實(shí)物補(bǔ)償年限問題，由于目前我國大部分農(nóng)村村組第二輪土地承包是1995～1999年開展的，承包期為30年，大多地方還在二輪承包期間。第三輪承包應(yīng)該是在二輪承包到期后進(jìn)行，屆時中央政策和相關(guān)法律都可能有新的精神。而目前補(bǔ)償年限多采取補(bǔ)償?shù)焦こ淌褂脡勖Y(jié)束為止，到時是否會存在實(shí)物補(bǔ)償年限需同中央新的土地政策協(xié)調(diào)一致的問題也值得深思。

5 結(jié) 語

安江水電站庫區(qū)生產(chǎn)安置方案調(diào)整表明，隨著近年來社會的發(fā)展與變遷，中國的農(nóng)村實(shí)際情況、農(nóng)民利益訴求及意愿都發(fā)生了很大的變化。在這樣一種新形勢下移民生產(chǎn)安置規(guī)劃需要與時俱進(jìn)、有所創(chuàng)新。而長效實(shí)物補(bǔ)償作為一種具有代表意義的“少土”、“無土”生產(chǎn)安置方式，對打破傳統(tǒng)的“以土為本”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置取得了十分成功的嘗試，近幾年在湖南、云南、貴州等地一些水庫移民安置中取得了良好的實(shí)踐效果，在某些地區(qū)甚至正成為庫區(qū)移民安置的新常態(tài)，希望這一現(xiàn)象能引起政府決策層和改革者的關(guān)注。