法學(xué)視角下對(duì)開放大學(xué)法律地位的反思——電大轉(zhuǎn)型后的思考

江穎 宋永壽

(四川廣播電視大學(xué)，四川成都，610072）

法學(xué)視角下對(duì)開放大學(xué)法律地位的反思——電大轉(zhuǎn)型后的思考

江穎 宋永壽

(四川廣播電視大學(xué)，四川成都，610072）

中國(guó)電大遠(yuǎn)程教育開辦逾三十年，建立了覆蓋城鄉(xiāng)的遠(yuǎn)程高等教育體系，為各行各業(yè)培養(yǎng)了大批應(yīng)用型專門人才，為國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而，在辦學(xué)過程中，由于廣播電視大學(xué)系統(tǒng)自身的法律地位和功能定位等存在一些問題，導(dǎo)致其自主辦學(xué)權(quán)長(zhǎng)期得不到落實(shí)。電大在遠(yuǎn)程教育辦學(xué)發(fā)展變遷過程中，法人資格和地位不斷發(fā)展變化。轉(zhuǎn)型后的開放大學(xué)作為高校法人及辦學(xué)主體，應(yīng)享有其應(yīng)有的法律地位，這是實(shí)現(xiàn)開放大學(xué)辦學(xué)目的和任務(wù)的保證。

開放大學(xué)；法律地位；反思

一、問題的提出

中國(guó)的廣播電視大學(xué)創(chuàng)辦至今逾三十年，目前，全國(guó)由45所廣播電視大學(xué)（含開放大學(xué)）組成了電大遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)。截止至2013年年底，廣播電視大學(xué)（含開放大學(xué)）當(dāng)年畢業(yè)生占全國(guó)遠(yuǎn)程教育畢業(yè)生的52.54%，在校生占全國(guó)遠(yuǎn)程教育在校生的 61.17%，招生數(shù)占全國(guó)遠(yuǎn)程教育招生數(shù)的49.48%[1]。可以看出，廣播電視大學(xué)是中國(guó)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的主力軍。在三十多年的發(fā)展歷程中，電大建立了覆蓋城鄉(xiāng)的遠(yuǎn)程高等教育體系，為各行各業(yè)培養(yǎng)了大批應(yīng)用型專門人才，對(duì)促進(jìn)人的全面發(fā)展和國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

然而，在辦學(xué)過程中，廣播電視大學(xué)系統(tǒng)自身的法律地位、與政府的法律關(guān)系以及廣播電視大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)中央電大與省級(jí)電大相互間的關(guān)系等，或多或少存在一些深層次的問題，導(dǎo)致其向前發(fā)展的速度受到一定阻絆。許多學(xué)者早已認(rèn)識(shí)到這些問題，亦從法律視角嘗試進(jìn)行過一定的追問，但這種努力，絕大多數(shù)僅限于從管理學(xué)的視角入手，對(duì)電大的法律地位、法律定位等進(jìn)行的是表象性的探究。研究主要分為兩方面：一方面是呼吁教育行政主管部門和國(guó)家承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，使電大整體獲取應(yīng)有的法律地位，確保其法人地位，如黃欣等人（2011）的《論開放大學(xué)的法律地位及其辦學(xué)自主權(quán)的法律保障》，黎靜（2011）的《試論辦好中國(guó)開放大學(xué)立法先行》，王家田（2011）的《開放大學(xué)法律保障機(jī)制研究》和肖雯（2012）的《廣西開放大學(xué)的法律地位及立法保障研究》等；另一方面是通過探究，爭(zhēng)取完全的辦學(xué)自主權(quán)，呼吁調(diào)整電大系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系，如彭坤明（2010）的《建設(shè)省級(jí)區(qū)域開放大學(xué)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)》，崔?。?011）的《建設(shè)開放大學(xué)頂層設(shè)計(jì)的利益權(quán)衡與制度創(chuàng)新》，于云秀（2011）的《開放大學(xué)的內(nèi)涵與體制機(jī)制創(chuàng)新》和江穎等（2012）的《國(guó)家開放大學(xué)和省級(jí)開放大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的分歧與博弈》等。

雖然有關(guān)電大法律地位、法律定位和辦學(xué)自主權(quán)的討論一度成為系統(tǒng)內(nèi)熱議的話題，但研究者在研究這些問題時(shí)，往往會(huì)陷入自說自話的封閉循環(huán)中，忽略外界政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境和中央與地方的關(guān)系，以及忽視產(chǎn)生這些議題的元問題（the metaquestion）所在，即鮮有從法學(xué)視角追溯這些問題和分歧產(chǎn)生的根源。實(shí)際上從邏輯上來(lái)說，弄清廣播電視大學(xué)的法律元問題，更有利于今后開放大學(xué)的實(shí)踐與建設(shè)。因?yàn)閷?duì)廣播電視大學(xué)法律地位、法律權(quán)利和義務(wù)及其所擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任等元思考涉及法學(xué)理論和實(shí)踐研究的根植之處，涉及開放大學(xué)建設(shè)所必具的特質(zhì)、特征和構(gòu)成開放大學(xué)自身合理存在的最終確證。據(jù)此，我們認(rèn)為，以法學(xué)的視角探究廣播電視大學(xué)的定位及其相關(guān)的元問題，是今后開放大學(xué)存在的合理性依據(jù)。

二、中國(guó)電大法律地位的歷史發(fā)展及變遷

（一）依靠行政手段辦學(xué)階段（1979-1988年）

電大開展遠(yuǎn)程教育已有三十多年的歷史，目的是作為普通高等教育的補(bǔ)充，滿足群眾接受高等教育的愿望。在發(fā)展的很長(zhǎng)一段歷史中，其辦學(xué)手段和方法是單純的行政調(diào)整手段。

1976年，文化大革命結(jié)束之后，黨中央開始全面撥亂反正。在改革開放的洪潮中，中國(guó)教育戰(zhàn)線開始正本清源，教育事業(yè)逐步得到恢復(fù)和發(fā)展。但由于十年文革的破壞，教育已經(jīng)到了崩潰的邊緣，社會(huì)需要的各類人才嚴(yán)重短缺。恢復(fù)高考之后，由于高校數(shù)量太少、規(guī)模太小，招生數(shù)量有限，把數(shù)以千萬(wàn)計(jì)渴望接受高等教育的人們擋在了大學(xué)門外。1977年，鄧小平會(huì)見來(lái)華訪問的英國(guó)前首相愛德華?希思，聽其介紹英國(guó)利用現(xiàn)代化手段舉辦開放大學(xué)的經(jīng)驗(yàn)之后，迅速作出中國(guó)要利用先進(jìn)信息技術(shù)辦全國(guó)大教育的戰(zhàn)略決策，并親自批準(zhǔn)創(chuàng)辦廣播電視大學(xué)。

在強(qiáng)有力的行政手段推動(dòng)下，《關(guān)于籌辦廣播電視大學(xué)的請(qǐng)示報(bào)告》，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、中央廣播事業(yè)局的《關(guān)于全國(guó)廣播電視大學(xué)工作會(huì)議的報(bào)告》等文件迅速出臺(tái)，指出“舉辦廣播電視大學(xué)，是我國(guó)高等教育事業(yè)的新事物”，是一種新的“辦學(xué)形式”。1979年1月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部和中央廣播事業(yè)局制定的《中央廣播電視大學(xué)試行方案》和《關(guān)于做好中央廣播電視大學(xué)開學(xué)準(zhǔn)備的通知》，對(duì)與辦學(xué)相關(guān)的編制、經(jīng)費(fèi)、物質(zhì)條件等問題作了初步安排；同時(shí)決定“要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，中央廣播電視大學(xué)由教育部和中央廣播事業(yè)局共同舉辦，各省、市、自治區(qū)要積極籌備廣播電視大學(xué)，中央廣播電視大學(xué)要和各省、市、自治區(qū)的廣播電視大學(xué)建立業(yè)務(wù)聯(lián)系”。此后，中央和28個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的廣播電視大學(xué)正式創(chuàng)辦，開設(shè)了大專層次的專業(yè)門類19個(gè)，共招收電大學(xué)生32萬(wàn)人，還吸納了10多萬(wàn)的試讀生和視聽生[2]。1987年，國(guó)家教委發(fā)布《關(guān)于廣播電視大學(xué)專業(yè)設(shè)置審批權(quán)限的暫行規(guī)定》，指出，中央電大“根據(jù)各地區(qū)、各部門對(duì)于培養(yǎng)高級(jí)專門人才的需要，設(shè)立通用性強(qiáng)、適應(yīng)面廣、相對(duì)穩(wěn)定的專業(yè)科類”，省級(jí)電大亦可設(shè)立地方所需要的其他專業(yè)。

在1979到1988年的十年間，在廣播電視大學(xué)早期的發(fā)展歷史中，中國(guó)尚未出現(xiàn)任何一部用以明確廣播電視大學(xué)法律地位、保證其辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)范性法律文件。無(wú)論是當(dāng)時(shí)我國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人作出的決策還是中央的戰(zhàn)略，其性質(zhì)都屬于行政決定或命令。在當(dāng)時(shí)中國(guó)的特殊國(guó)情下，這種經(jīng)由最高行政決策者點(diǎn)頭首肯而“先上馬后備鞍”發(fā)展起來(lái)的新生事物，對(duì)廣播電視大學(xué)的辦學(xué)行為起到了無(wú)可替代的規(guī)范和指導(dǎo)的作用。因此，中國(guó)的廣播電視大學(xué)就在這種單純的行政手段調(diào)控中順利走過了襁褓中的十年。

（二）按照《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》辦學(xué)階段（1988-1995年）

經(jīng)過幾年的恢復(fù)和發(fā)展，教育體制的改革進(jìn)入了歷史的新階段。國(guó)家在加強(qiáng)宏觀管理的同時(shí)，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)[3]。

1988年，國(guó)家為了明確電大的地位、作用及其運(yùn)行機(jī)制，于5月16日出臺(tái)《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》（教計(jì)字063號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），這是電大遠(yuǎn)程教育歷史上第一部也是唯一的一部政府部門規(guī)章。盡管以現(xiàn)在的觀點(diǎn)看，它在國(guó)家法律體系中的層級(jí)地位較低，但在尚未出臺(tái)《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》的前提下，對(duì)全國(guó)遠(yuǎn)程教育的辦學(xué)仍然起到了規(guī)范和指導(dǎo)作用。由于沒有更高的法源，該項(xiàng)規(guī)章也不存在與上位法相抵觸的情形，成為當(dāng)時(shí)廣播電視大學(xué)開展遠(yuǎn)程教育的最高規(guī)范性文件。

《暫行規(guī)定》對(duì)廣播電視大學(xué)的性質(zhì)與任務(wù)、設(shè)置原則、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、各級(jí)電大的職責(zé)、電大的教學(xué)和管理體制，在已有的實(shí)踐基礎(chǔ)上都作了明確的規(guī)定。但這是把廣播電視大學(xué)作為一個(gè)系統(tǒng)而并沒有把中央廣播電視大學(xué)作為具有獨(dú)立法人資格的辦學(xué)實(shí)體來(lái)進(jìn)行規(guī)定的。例如，中央廣播電視大學(xué)由國(guó)家教育委員會(huì)設(shè)置，省級(jí)廣播電視大學(xué)的設(shè)置由省級(jí)人民政府審核，報(bào)國(guó)家教育委員會(huì)批準(zhǔn)，在法律上登記為事業(yè)單位法人。但在辦學(xué)過程中，卻又確立了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的辦學(xué)體制。從中央廣播電視大學(xué)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)可以看出，它主要負(fù)責(zé)全國(guó)統(tǒng)一開設(shè)專業(yè)的教學(xué)計(jì)劃和統(tǒng)設(shè)課程的教學(xué)大綱、教材、考試命題和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的編寫與制定，以及開展師資培訓(xùn)、遠(yuǎn)距離高等教育教學(xué)工作研究和指導(dǎo)教學(xué)業(yè)務(wù)。省級(jí)廣播電視大學(xué)的職責(zé)主要是：負(fù)責(zé)自開專業(yè)、自訂教學(xué)計(jì)劃和教學(xué)大綱、自開課程、自編教材并自行組織考試，組織中央廣播電視大學(xué)統(tǒng)一開設(shè)課程的考試及評(píng)卷，負(fù)責(zé)招生、學(xué)籍和頒發(fā)畢業(yè)（單科、結(jié)業(yè)）證書，以及負(fù)責(zé)培訓(xùn)師資、開展教學(xué)研究、指導(dǎo)基層電大的教學(xué)業(yè)務(wù)和學(xué)生思想政治工作。

通過對(duì)中央和省級(jí)廣播電視大學(xué)所負(fù)職責(zé)的比較，很容易發(fā)現(xiàn)，中央廣播電視大學(xué)作為國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)設(shè)置的一所“進(jìn)行遠(yuǎn)距離教學(xué)的開放性高等學(xué)?！保瑳]有招生權(quán)和學(xué)歷證書頒發(fā)權(quán)這兩項(xiàng)重要權(quán)能，其功能是不完整的。實(shí)際上，《暫行規(guī)定》就是把中央電大定位于為地方電大提供辦學(xué)支持并對(duì)培養(yǎng)質(zhì)量負(fù)保障責(zé)任的一所名義上的“高等學(xué)校”。相反，省級(jí)廣播電視大學(xué)作為地方人民政府設(shè)置的高等學(xué)校，既可以設(shè)置地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的專業(yè)，同時(shí)也具有招生權(quán)和學(xué)歷證書頒發(fā)權(quán)，其辦學(xué)權(quán)能相對(duì)較為完整。應(yīng)該說，廣播電視大學(xué)作為一個(gè)系統(tǒng)，在地方電大普遍缺乏師資和教學(xué)資源的情況下，中央電大通過履行其《暫行規(guī)定》所確定的職責(zé)，較好地解決了地方電大辦學(xué)中的棘手問題。在這期間，各級(jí)電大基本各安其位，各行其職，并積極探索多層次、多規(guī)格、多功能和多形式的辦學(xué)活動(dòng)[4]。通過中央和地方電大的密切配合，電大系統(tǒng)為地方培養(yǎng)了一大批留得住、用得上的高等教育專門人才。

（三）依照《教育法》和《高等教育法》規(guī)范辦學(xué)階段（1995-1999年）

1992年，隨著黨的十四大“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制”改革目標(biāo)的確立，新的經(jīng)濟(jì)體制要求新的法制來(lái)相適應(yīng)，我國(guó)的教育法制加快建設(shè)，進(jìn)入嶄新發(fā)展期。

1995年3月18日，第八屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》），并于當(dāng)年9月1日起施行。作為我國(guó)教育工作的基本法，它的頒布為我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展提供了基本的法律保障，也標(biāo)志著我國(guó)教育工作開始進(jìn)入依法治教的新階段[5]。《教育法》的出臺(tái)，也為中央電大和省級(jí)電大的定位提供了法律依據(jù)，即：中央電大和省級(jí)電大在管理體制上分別歸屬教育部和省級(jí)地方人民政府管理，具有獨(dú)立的法律地位；二者均享有法律規(guī)定并受其保護(hù)的辦學(xué)權(quán)利。

1998年8月29日，全國(guó)人大第九屆常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高教法》），并于1999年1月1日起施行[6]。這既標(biāo)志著我國(guó)高等教育法制建設(shè)進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段，同時(shí)也為進(jìn)一步落實(shí)黨和國(guó)家提出的科教興國(guó)戰(zhàn)略，迎接新世紀(jì)科技革命的挑戰(zhàn)，促進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展提供了法律保障。

《高教法》第十五條明確規(guī)定：“高等教育包括學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育?！薄案叩冉逃捎萌罩坪头侨罩平逃问?。”“國(guó)家支持采用廣播、電視、函授及其他遠(yuǎn)程教育方式實(shí)施高等教育?！毖芯空J(rèn)為，這是自成立伊始就以廣播、電視、函授等遠(yuǎn)距離傳送手段在業(yè)余時(shí)間對(duì)成人實(shí)施高等學(xué)歷和非學(xué)歷教育的廣播電視大學(xué)在法律上第一次有了自己明確的地位：廣播電視大學(xué)是國(guó)家高等教育機(jī)構(gòu)體系中的組成部分，它與我國(guó)其他高等教育機(jī)構(gòu)一樣，均享有法律規(guī)定的各項(xiàng)辦學(xué)權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的辦學(xué)義務(wù)。

這一時(shí)期，電大遠(yuǎn)程教育在歷史的變革中遵循法律法規(guī)繼續(xù)前行。系統(tǒng)內(nèi)的中央電大和省級(jí)電大探索改革，由中央電大和國(guó)家自考辦共同進(jìn)行“注冊(cè)視聽生”試點(diǎn)和“專升本”試點(diǎn)。但是，中央電大依舊未取得對(duì)學(xué)生的學(xué)籍管理權(quán)和畢業(yè)證書頒發(fā)權(quán)，仍然只是一所名義上的“高等學(xué)?！?。

由于我國(guó)以廣播、電視、函授等遠(yuǎn)距離傳送手段實(shí)施高等教育是在特定的歷史條件下發(fā)展起來(lái)的，加之我國(guó)高等教育長(zhǎng)期以來(lái)都是在計(jì)劃體制下運(yùn)行，整個(gè)系統(tǒng)的行政管理色彩尤為鮮明，使得原本就難以落實(shí)的作為獨(dú)立設(shè)置的電大這一高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)享有的自主辦學(xué)權(quán)利在政府仍未有任何松動(dòng)跡象的教育計(jì)劃體制下落實(shí)起來(lái)顯得更加艱難。

（四）辦學(xué)自主權(quán)失衡階段（1999年至今）

1999年4月18日，教育部下發(fā)《關(guān)于開展中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)項(xiàng)目研究工作的通知》（教高廳〔1999〕1號(hào)），批準(zhǔn)將該項(xiàng)目研究作為“貫徹落實(shí)《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，實(shí)施‘現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程’的重要組成部分”，由教育部高教司直接指導(dǎo)，中央電大組織落實(shí)，依托電大系統(tǒng)運(yùn)作。參與各方的具體分工是：中央電大作為項(xiàng)目的責(zé)任主體，全面負(fù)責(zé)試點(diǎn)的整體規(guī)劃、方案實(shí)施、過程管理、質(zhì)量監(jiān)控、頒發(fā)文憑以及相關(guān)研究，全國(guó)的各個(gè)省級(jí)電大協(xié)議參與試點(diǎn)工作，主要負(fù)責(zé)教學(xué)過程的組織落實(shí)[7]。

此項(xiàng)試點(diǎn)延續(xù)了十年，于2006年評(píng)估結(jié)束。中央電大作為全國(guó)電大系統(tǒng)的代表和龍頭，帶領(lǐng)全系統(tǒng)在人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)方面取得了豐碩的成果，包括主動(dòng)接受教育部學(xué)生司的規(guī)范，讓開放教育的學(xué)生進(jìn)行電子注冊(cè)，預(yù)防開放教育環(huán)境下虛假文憑的產(chǎn)生，凈化了遠(yuǎn)程教育辦學(xué)市場(chǎng)環(huán)境；同時(shí)，創(chuàng)建中央電大開放入學(xué)模式，構(gòu)建“天地網(wǎng)結(jié)合、三級(jí)平臺(tái)互動(dòng)”網(wǎng)絡(luò)教學(xué)環(huán)境，創(chuàng)立學(xué)導(dǎo)助相結(jié)合的教學(xué)模式等。與此同時(shí)，省級(jí)電大通過參加中央電大的項(xiàng)目，也從中學(xué)習(xí)到了大量的教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)和管理規(guī)范，將自身的實(shí)力和水平提升到一個(gè)新的更高的層次。

然而，從試點(diǎn)項(xiàng)目一開始，中央電大就憑借教育部（教高廳〔1999〕1號(hào)）文件，以項(xiàng)目管理為抓手，取得了全國(guó)范圍內(nèi)的招生權(quán)和學(xué)歷證書頒發(fā)權(quán)，從而獲得了較為完整的開放教育自主辦學(xué)權(quán)能。在項(xiàng)目試點(diǎn)過程中，中央電大通過申請(qǐng)、審批程序和協(xié)議合作方式，分批將省級(jí)電大納入項(xiàng)目試點(diǎn)中。這樣看似另行創(chuàng)設(shè)了一套電大辦學(xué)模式，但實(shí)際上形成了一個(gè)深層次無(wú)可避免的過度集權(quán)化的問題。而省級(jí)電大卻在此過程中由于缺乏開放教育辦學(xué)自主權(quán)，由此產(chǎn)生了諸多矛盾。

換言之，由中央電大組織實(shí)施的“人才培養(yǎng)模式改革與開放教育試點(diǎn)”，盡管對(duì)我國(guó)的遠(yuǎn)程教育來(lái)說是一種歷史性的變革，但對(duì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，需要培養(yǎng)大量地方性、區(qū)域性特色人才的省級(jí)電大來(lái)說，反而愈丟失了自己的辦學(xué)特色。因?yàn)橹醒腚姶笤凇叭瞬排囵B(yǎng)模式改革與開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目中實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一招生，委托省級(jí)電大分級(jí)管理，但學(xué)歷證書仍由中央電大統(tǒng)一頒發(fā)，使得省級(jí)電大作為省、自治區(qū)、直轄市（計(jì)劃單列市）人民政府所屬成人高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)和管理權(quán)長(zhǎng)期分離，無(wú)法完全自治[8]；同時(shí)也導(dǎo)致責(zé)權(quán)不對(duì)等，失去辦學(xué)自主權(quán)。正如有關(guān)研究者（肖雯，2012）所言：“省級(jí)電大缺乏遠(yuǎn)程開放教育的辦學(xué)自主權(quán)，只能按照中央電大的專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置和教學(xué)大綱來(lái)實(shí)施教學(xué)，并頒發(fā)中央電大的畢業(yè)證。無(wú)法根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)和需要自主開設(shè)專業(yè)，無(wú)法建設(shè)融合了遠(yuǎn)程教育特點(diǎn)的特色專業(yè)和特色學(xué)科，制約了學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展?！盵9]

雖然省級(jí)電大也有成人學(xué)歷教育的辦學(xué)權(quán)和畢業(yè)證書頒發(fā)權(quán)，但辦學(xué)規(guī)模卻每況愈下。其原因在于，1999年之后，在國(guó)家遠(yuǎn)程教育政策放開的環(huán)境下，普通高校紛紛成立網(wǎng)絡(luò)學(xué)院，進(jìn)入遠(yuǎn)程教育領(lǐng)域開展辦學(xué)，取消的成人高考門檻，極大地沖擊了省級(jí)電大舉辦的需要參加成人高考才能實(shí)施的高等教育。因此，省級(jí)電大雖然目前仍享有成人高等教育辦學(xué)自主權(quán)，但卻因求學(xué)者自身趨利避害的本能選擇而不得不依賴中央電大舉辦的開放教育維持其自身的生存與發(fā)展。這樣一來(lái)，本來(lái)成人招生就很少的、具有地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展特色的專業(yè)進(jìn)一步枯萎乃至消亡，使得諸多省級(jí)電大被迫逐漸失去了培養(yǎng)地方急需人才的積極性。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果，歸根結(jié)底還是由于省級(jí)電大缺乏遠(yuǎn)程開放教育辦學(xué)自主權(quán)而造成的[10]。

三、對(duì)電大轉(zhuǎn)型為開放大學(xué)法律地位的反思

對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型中的電大來(lái)說，要使其穩(wěn)步向前發(fā)展，就必須首先明確其相應(yīng)的法律地位，這樣才能探索出具有中國(guó)特色、體現(xiàn)時(shí)代特征、適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的開放大學(xué)建設(shè)發(fā)展模式，為推動(dòng)并加快終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，順利實(shí)現(xiàn)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》確定的“到2020年，基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會(huì)，進(jìn)入人力資源強(qiáng)國(guó)行列” 這中國(guó)教育的三大戰(zhàn)略目標(biāo)盡到自己應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任。

（一）對(duì)廣播電視大學(xué)作為高校法人的再認(rèn)識(shí)

從廣播電視大學(xué)發(fā)展的歷史來(lái)看，雖然在1979年成立之初名為“大學(xué)”，但在國(guó)家規(guī)范性文件上正式確定其地位的是1988年5月16日的《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》（教計(jì)字063號(hào)）的第一條表述：“廣播電視大學(xué)是我國(guó)高等教育事業(yè)的組成部分。”在法律上第一次用“法人”概念確定其身份的是1995年9月1日起施行的《教育法》第三十一條規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)具備法人條件的，自批準(zhǔn)設(shè)立或者登記注冊(cè)之日起取得法人資格?！痹摋l中所說“具備法人條件”的法律標(biāo)準(zhǔn)，是1987年1月1日起施行的《民法通則》第三十七條規(guī)定。再根據(jù)《民法通則》第三章第三節(jié)中關(guān)于“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人”的規(guī)定，結(jié)合1999年1月1日起施行的《高等教育法》第六十八條規(guī)定和國(guó)務(wù)院于2004年6月27日公布施行的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定，可知，將國(guó)家為“培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)所需要的合格人才，提高勞動(dòng)者的科學(xué)文化水平”這一社會(huì)公益目的而由國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)和地方人民政府舉辦的，從事學(xué)歷和非學(xué)歷遠(yuǎn)程教育活動(dòng)的廣播電視大學(xué)這類社會(huì)服務(wù)組織，劃分為事業(yè)單位法人的法律地位是清晰的。并且依照法律規(guī)定，廣播電視大學(xué)“自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”，“在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”。

一般說來(lái)，“高校法人的權(quán)利義務(wù)除由民事基本法（如民法）規(guī)定以外，亦由有關(guān)教育法律和法規(guī)予以規(guī)定”[11]。但是，廣播電視大學(xué)在教育行政法上的法律地位是否清晰，則不能也不應(yīng)僅僅從民法的視角來(lái)判斷。雖然廣播電視大學(xué)自批準(zhǔn)設(shè)立之日起，已依法取得事業(yè)單位法人資格，但卻不一定能夠在批準(zhǔn)開設(shè)的專業(yè)層次和教育方式范圍內(nèi)依法享有《高等教育法》規(guī)定的自主辦學(xué)權(quán)利，自主從事教育活動(dòng)。例如，上文所述中央電大自批準(zhǔn)設(shè)立之日起到“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”的二十年間，不能自主招生和頒發(fā)學(xué)歷證書；省級(jí)電大在“人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)”過程中，不能對(duì)開放教育?？谱灾髡猩皖C發(fā)學(xué)歷證書。可見，中央電大和省級(jí)電大依照高等教育法所享有的自主辦學(xué)的權(quán)利能力和行為能力，在上述兩個(gè)不同的辦學(xué)時(shí)期是分離的。這說明，廣播電視大學(xué)從其“出生”時(shí)起，就因國(guó)家教育法制建設(shè)這個(gè)“母體”的先天不足而發(fā)育遲緩，不能夠獨(dú)立、完整地享有國(guó)家通過法律賦予其作為高等學(xué)校而應(yīng)該享有的各項(xiàng)辦學(xué)權(quán)利，其在教育法上的辦學(xué)主體資格至今仍不完整。

（二）對(duì)改革過程中的中央電大和省級(jí)電大辦學(xué)主體資格的反思

自改革開放以來(lái)，特別是隨著20世紀(jì)90年代初我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立并逐步發(fā)展，通過政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，我國(guó)的高等學(xué)校在其發(fā)展過程中的辦學(xué)自主權(quán)不斷擴(kuò)大，如招生規(guī)模不斷擴(kuò)大、校區(qū)擴(kuò)大和校名升格，而校名升格反過來(lái)又促進(jìn)了辦學(xué)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。我們可以清晰看到，市場(chǎng)機(jī)制已經(jīng)滲透到高等學(xué)校辦學(xué)的各個(gè)環(huán)節(jié)，并為其帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的利益。

身處這一改革大潮中的廣播電視大學(xué)因此沖破了《暫行規(guī)定》的牢籠，走出一條新路。在教育部批準(zhǔn)的由中央電大于1999年實(shí)施的“人才培養(yǎng)模式改革與開放教育試點(diǎn)”項(xiàng)目研究中，中央電大以系統(tǒng)管理者的身份對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行組織與管理，表現(xiàn)出明顯的行政層級(jí)的組織特征。同時(shí)，中央電大在法律上又以合作辦學(xué)的民事主體身份，同各省級(jí)電大簽訂試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施協(xié)議。這個(gè)協(xié)議從本質(zhì)上講，反映的是中央電大同各省級(jí)電大之間在開放教育辦學(xué)過程中的一種委托代理關(guān)系。在這樣的一種法律關(guān)系中，不難看出，中央電大享有了《高等教育法》上規(guī)定的七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，辦學(xué)主體資格得到了強(qiáng)化，而各省級(jí)電大的辦學(xué)主體資格則相應(yīng)急劇弱化。在開放教育實(shí)施的十幾年間，凡參加開放教育學(xué)習(xí)的學(xué)生學(xué)籍均在中央電大，而不在地方政府的教育統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，這也導(dǎo)致地方政府不能理解和支持各省級(jí)電大為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展培養(yǎng)人才所作出的努力。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“辦好開放大學(xué)”，絕不是指全國(guó)只辦一所或幾所開放大學(xué)，所有的省級(jí)政府都有權(quán)結(jié)合本地區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和文化教育發(fā)展現(xiàn)狀，提出申辦地方開放大學(xué)的訴求。地方開放大學(xué)從設(shè)立之初，就應(yīng)與其他高等學(xué)校一樣，享有作為服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的地方新型高等學(xué)校所應(yīng)具有的自主辦學(xué)主體資格和辦學(xué)自主權(quán)。

（三）轉(zhuǎn)型后的開放大學(xué)應(yīng)當(dāng)然地依法享有完整的自主辦學(xué)主體資格

首先，從高等學(xué)校設(shè)立的依據(jù)看，其設(shè)立是依據(jù)《教育法》和《高等教育法》。而根據(jù)法律的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法對(duì)《教育法》和《高等教育法》進(jìn)行法律部門劃分，應(yīng)歸屬于行政法。從行政法的性質(zhì)看，大陸法系國(guó)家和我國(guó)學(xué)者均普遍認(rèn)為屬于國(guó)內(nèi)公法。由此得出的結(jié)論應(yīng)該是：依據(jù)《教育法》和《高等教育法》設(shè)置的高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得的法人資格，其性質(zhì)應(yīng)屬于公法人，這與《民法通則》第三章第三節(jié)規(guī)定的“機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人”性質(zhì)相同。這就是說，高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日取得法人資格時(shí)起，既有權(quán)依照《民法通則》的規(guī)定從事民事活動(dòng)，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任；同時(shí)有權(quán)依照《高等教育法》規(guī)定從事高等教育活動(dòng)，依法享有自主辦學(xué)權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。因此，包括廣播電視大學(xué)在內(nèi)的高等學(xué)校就其法人屬性看，應(yīng)屬于事業(yè)單位法人（公法人）中的高等教育法人。我國(guó)《高等教育法》對(duì)高等學(xué)校的這一法人屬性應(yīng)該加以明確規(guī)定。

其次，從高等學(xué)校享有的自主辦學(xué)權(quán)來(lái)源看，其自主辦學(xué)權(quán)源于我國(guó)于1999年1月1日起施行的《高等教育法》。它既非源于行政機(jī)關(guān)的委托（讓渡或下放），也非民法規(guī)定的“私”權(quán)利，而是依高等教育法的規(guī)定，自設(shè)立之時(shí)便與生俱來(lái)、自然享有的能夠獨(dú)立自主地組織實(shí)施、管理教育教學(xué)活動(dòng)及其他有關(guān)活動(dòng)的能力或資格[12]。從法律設(shè)定自主辦學(xué)權(quán)的宗旨和目的看，是“培養(yǎng)具有創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”的建設(shè)者和接班人。有學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，高校辦學(xué)自主權(quán)“是基于教育法的規(guī)定，來(lái)源于國(guó)家教育權(quán)，是一種特殊的公權(quán)力?！盵13]因此，是否享有法律賦予的自主辦學(xué)權(quán)，是衡量高等學(xué)校在教育法上是否具有獨(dú)立人格的法律要素。缺少這一根本要素，高等學(xué)校就只能算作民法上的法人而非高等教育法上的法人。長(zhǎng)期以來(lái)，包括廣播電視大學(xué)在內(nèi)的我國(guó)高等學(xué)校，辦學(xué)自主權(quán)一直難以真正落實(shí)，根本原因就在于政府與高校之間缺乏準(zhǔn)確法律定位而形成的集權(quán)管理體制。盡管《高等教育法》已明確規(guī)定了學(xué)校享有的辦學(xué)自主權(quán)，但實(shí)際上卻是教育主管部門的紅頭文件比國(guó)家法律法規(guī)還更具權(quán)威性，其執(zhí)行力更大。如果高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)不能完全回歸學(xué)校而讓這種狀況繼續(xù)存在下去，則《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出的“政府及其部門要樹立服務(wù)意識(shí)，……依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”的要求就又只會(huì)成為一次毫無(wú)意義的空氣振動(dòng)。

再次，從國(guó)家設(shè)立開放大學(xué)的目的和任務(wù)看，教育部在《關(guān)于同意在中央廣播電視大學(xué)基礎(chǔ)上建立國(guó)家開放大學(xué)的批復(fù)》（教發(fā)函〔2012〕103號(hào)）中指出：開放大學(xué)是“以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，主要面向成人開展遠(yuǎn)程開放教育的新型高等學(xué)?！?，“開放大學(xué)堅(jiān)持非學(xué)歷繼續(xù)教育和學(xué)歷繼續(xù)教育并舉。學(xué)校應(yīng)以課程為單位建設(shè)學(xué)習(xí)資源，充分利用高校優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)學(xué)習(xí)資源的共建共享。積極推進(jìn)‘學(xué)分銀行’建設(shè)，通過建立學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和學(xué)分的累積、轉(zhuǎn)換制度，探索搭建終身學(xué)習(xí)‘立交橋’。”如果電大轉(zhuǎn)型為開放大學(xué)，即自批準(zhǔn)設(shè)立開放大學(xué)之日起仍不具備高等教育法規(guī)定的自主辦學(xué)方面的七項(xiàng)權(quán)利，那么，國(guó)家設(shè)立開放大學(xué)的目的和任務(wù)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)和完成。

[1]中華人民共和國(guó)教育部．2013年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)高等教育學(xué)校（機(jī)構(gòu)）學(xué)生數(shù)[EB/OL]．http://www. moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/ s8493/201412/182071.html．2013．

[2][7][10][13]中央電大咨委會(huì)總課題組．廣播電視大學(xué)的定位與系統(tǒng)建設(shè)[Z]．2009．

[3]中共中央．中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定[EB/OL]. http：//www.moe. gov. cn/edoas/website18/level3. jsp? tablename =208&infoid=3318，1985-05-27．

[4]中國(guó)成人教育協(xié)會(huì)．中國(guó)成人教育改革發(fā)展三十年[M].北京：高等教育出版社，2008：49．

[5]教育部．中華人民共和國(guó)教育法[EB/OL]．http：// http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316.htm，1995-03-18．

[6]教育部．中華人民共和國(guó)高等教育法[EB/OL]．http：// http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/moe_619/200407/1311.htm，1998-08-29．

[8]胡崢嶸．論開放大學(xué)的定位與發(fā)展[J]．廣西廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(03)：57-59．

[9]肖雯．廣西開放大學(xué)的法律地位及立法保障研究[J]．廣西廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(03)：19-20．

[11]王利明．民商法研究：第2輯[C]．北京：法律出版社，2001．

[12]胡娟．厘清權(quán)利性質(zhì)是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的關(guān)鍵[J].中國(guó)高教研究，2009，(06)：38-41.

[13]畢穎慧.我國(guó)高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法學(xué)透視[J].理論學(xué)刊，2007，(10)：97-100..

（責(zé)任編輯： 微風(fēng)）

Introspection of Legal Status on Open University——A Legal Perspective after RTVUs Transformation

JIANG Ying SONG Yong-shou
(Sichuan Radio and TV University,Chengdu,Sichuan,610072)

The 30+ year RTVUs in China have established a long distance high education system across the country to develop massive technical talents for all walks of life. In its long process of school running, however, there are some inner problems in legal status and functional orientation which hinder its autonomy rights of running school. The paper argues that RTVUs should enjoy independent statues and legal qualification in order to realize its mission in distance education.

open university; legal status; introspection

G728.8

A

2095－932x（2015）06－0014－06

國(guó)家開放大學(xué)“十二五規(guī)劃”2014-2015年重點(diǎn)委托課題“基于法學(xué)視角的國(guó)家和省級(jí)開放大學(xué)關(guān)系研究”（G14G3305W）階段性研究成果。

2015－10－12

江穎（1978－），女，四川成都人，四川廣播電視大學(xué)科研處助理研究員；宋永壽（1954－），男，四川新都人，四川廣播電視大學(xué)教授。