流域治理僵局為何難破

傅濤

一、流域管理正在步入新常態(tài)

投融資體制改革深刻影響流域治理，公眾參與活動直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高預(yù)期，有利于增強(qiáng)環(huán)保企業(yè)融資溢價(jià)能力，擴(kuò)大環(huán)保領(lǐng)域的資金來源。

一直以來，環(huán)境治理主要是地方政府的事權(quán)。正如新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。中央主要制定生態(tài)功能區(qū)劃、進(jìn)行總量管理等，運(yùn)用“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、排污權(quán)交易等各種行政、經(jīng)濟(jì)手段推動管理。環(huán)境管理的思路也主要是不斷對地方政府加壓。

然而，事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對等在環(huán)境管理領(lǐng)域非常明顯。在財(cái)權(quán)上，屬于中央職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對充足，而地方政府職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)資金相對缺乏。除了轉(zhuǎn)移支付外，環(huán)境治理90%的事權(quán)屬于地方政府。地方投融資平臺過去很大一部分資金，被地方政府用于水務(wù)、垃圾處理、生態(tài)修復(fù)等。

隨著一系列文件的出臺，我國投融資體制進(jìn)入改革的快車道?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》中，諸多條款都與環(huán)保產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的投融資體制改革?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等文件發(fā)布后，地方投融資平臺的清理，無疑也將改變地方政府環(huán)境保護(hù)、流域治理投融資來源的結(jié)構(gòu)，對環(huán)境治理結(jié)構(gòu)與流域管理產(chǎn)生深刻影響。

同時(shí)，越來越多的公眾參與活動直接影響環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新《環(huán)境保護(hù)法》第五章專門對“信息公開與公眾參與”做出具體規(guī)定，確定公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。

公眾對于環(huán)境治理的效果也提出了更高的要求，不只關(guān)注COD、BOD等減排指標(biāo)，而是直接關(guān)注環(huán)境治理的效果，關(guān)注能否下河游泳，能否看到藍(lán)天白云。信息公開、公眾參與、公眾對于環(huán)境治理效果的渴望成為環(huán)境治理領(lǐng)域的大環(huán)境。

此外，資本市場也在推動環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。隨著新三板的擴(kuò)容、上市核準(zhǔn)制向注冊制的轉(zhuǎn)變，環(huán)保產(chǎn)業(yè)大資本時(shí)代的到來，一批科技企業(yè)有望迅速上市并發(fā)展壯大，成為治理環(huán)境的重要力量。而目前資本市場對環(huán)保產(chǎn)業(yè)有很高的預(yù)期，也將有利于增強(qiáng)環(huán)保企業(yè)的融資溢價(jià)能力，擴(kuò)大環(huán)保領(lǐng)域的資金來源，加強(qiáng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的力量。

二、流域管理難在哪兒

流域的環(huán)境治理還缺乏一個(gè)職能齊全、權(quán)限充分的流域機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃間的分工與配合，許多歷史遺留問題無法確定治理責(zé)任主體。

流域管理具有不同于市政管理的三大特點(diǎn)。

一是流域治理問題涉及多個(gè)職能部門，與市政、環(huán)保、生態(tài)、水利等不同專業(yè)和部門息息相關(guān)。如果真正要達(dá)到治理的良好效果，就需要各專業(yè)和業(yè)務(wù)部門之間相互配合。

二是流域管理涉及行政區(qū)劃問題。我國的行政管理以縣級以上人民政府依行政區(qū)劃進(jìn)行。而流域的問題卻是一個(gè)跨行政主體的問題。雖然我國已經(jīng)存在流域管理的機(jī)構(gòu)，但目前這些流域機(jī)構(gòu)主要是水利部的直屬機(jī)構(gòu)，屬于事業(yè)單位。流域的環(huán)境治理還缺乏一個(gè)職能齊全、權(quán)限充分的流域機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行政區(qū)劃相互之間的分工與配合。依靠現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理，經(jīng)常是事倍功半。

三是流域治理還涉及時(shí)間跨度問題。事實(shí)上，并不是把流域內(nèi)現(xiàn)在的點(diǎn)源污染都治理好，就能實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境良好。我國還有很多淤泥、土壤污染等歷史遺留問題。這些問題由于時(shí)間關(guān)系而常常無法確定治理的責(zé)任主體。

上述特點(diǎn)造成流域的管理問題、科技問題比城市環(huán)境治理、農(nóng)村環(huán)境治理問題更有難度、更復(fù)雜。流域管理的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在流域治理需要跨部門協(xié)同，關(guān)鍵在于地方政府如何有效協(xié)調(diào)各部門的工作。

流域治理的特點(diǎn)決定了不同的需求。

首先，流域治理需要跨區(qū)域協(xié)調(diào)。由于我國的行政體制主要是下級機(jī)構(gòu)對上級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，行政管理系統(tǒng)在中央是條狀管理，到各行政區(qū)域又是塊狀管理。如何將條塊化的行政管理協(xié)調(diào)起來是流域管理的難點(diǎn)之一。

其次，流域治理需要把感性與理性相結(jié)合。在移動互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，公眾的感知、感性的傳播比以往更快、更廣，流域治理也更需要考慮公眾對于環(huán)境治理效果的感知。如何將理性與感性有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)環(huán)境治理面向效果是流域治理的難點(diǎn)之一。

第三，充分考慮有關(guān)社會風(fēng)險(xiǎn)。隨著信息的公開，地方政府面臨的環(huán)境投訴可能比以往更多，承擔(dān)治污項(xiàng)目的環(huán)境治理企業(yè)也將面臨更大的治污責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，而不再僅僅是排污單位面臨排污的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政支持的環(huán)保科技立項(xiàng)項(xiàng)目也都將面臨更多的社會監(jiān)督。

三、政企合作構(gòu)建流域管理體制

在中國目前的行政體制之下，可以創(chuàng)新性構(gòu)建流域管理“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的管理體制，在統(tǒng)一服務(wù)效果的層面，加強(qiáng)為流域提供專業(yè)化服務(wù)的供給，通過流域化服務(wù)公司，實(shí)現(xiàn)行政采購在服務(wù)效果和服務(wù)水準(zhǔn)上的統(tǒng)一。

政府行政管理包括宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等多個(gè)方面。而在環(huán)保行業(yè)，市場監(jiān)管比較少，社會管理、公共服務(wù)、宏觀調(diào)控是政府行政管理的主要職能。

社會管理職能主要指國家通過流域生態(tài)功能區(qū)劃、總量控制、“三同時(shí)”制度、環(huán)評制度等依法進(jìn)行管理。公共服務(wù)職能主要是指政府需要提供污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)。調(diào)控職能在流域治理上的少量體現(xiàn)就是資源調(diào)控和產(chǎn)業(yè)調(diào)控。

2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。在市場化條件下，政府將在能社會化采購的范圍內(nèi)開展環(huán)境服務(wù)的采購，甚至包括科技服務(wù)、環(huán)評、環(huán)境規(guī)劃等。隨著政府采購公共服務(wù)法規(guī)政策的完善，政府采購環(huán)保公共服務(wù)的機(jī)制也將建立起來。

在流域范圍內(nèi)，可以將流域作為一個(gè)整體來實(shí)施管理，但這并不意味著流域所有的問題、事務(wù)都由流域主管部門進(jìn)行管理。筆者認(rèn)為在資源調(diào)控、社會管理方面，應(yīng)該在流域?qū)用孢M(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控與管理，由上級授權(quán)，建立流域管理委員會，作為各行政主體的民主協(xié)調(diào)委員會，承擔(dān)流域資源協(xié)調(diào)與環(huán)境保護(hù)職能，統(tǒng)籌流域管理事務(wù)。但是對于公共服務(wù)，在我國的行政體制下，應(yīng)該依行政區(qū)劃進(jìn)行分割管理，由各地方政府進(jìn)行提供。

在統(tǒng)一服務(wù)效果的層面，通過PPP等模式，加強(qiáng)為流域提供專業(yè)化服務(wù)的供給，通過流域化治理和服務(wù)公司，實(shí)現(xiàn)分割的行政采購在服務(wù)效果和服務(wù)水準(zhǔn)上的統(tǒng)一，最終建立起“統(tǒng)—分—統(tǒng)”的三級管理體系。

以法國Adour-Garonne流域管理機(jī)構(gòu)為例，Adour-Garonne流域管理機(jī)構(gòu)是20世紀(jì)60年代法國在傳統(tǒng)的部門水管理模式對涉水的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等復(fù)雜問題無法有效解決的背景下成立的。Adour-Garonne流域管理機(jī)構(gòu)作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)從流域空間上進(jìn)行涉水問題和事務(wù)的管理，主要目的在于流域資源管理。

隨著涉水事務(wù)的增加，流域機(jī)構(gòu)的職能也逐步擴(kuò)展到水生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)供水等領(lǐng)域。但具體的水污染與水環(huán)境質(zhì)量治理問題，則由Adour-Garonne流域內(nèi)各地政府負(fù)責(zé)。地方政府采購的公共服務(wù)由專業(yè)公司負(fù)責(zé)實(shí)施，通過專業(yè)化的水服務(wù)公司實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈和治理效果的統(tǒng)一。

四、流域治理可“買”多種環(huán)保公共服務(wù)

新預(yù)算法允許地方政府通過跨年度財(cái)政列支，這為購買污水處理、垃圾處理等市政服務(wù)提供了必要的資金保障。未來應(yīng)由專業(yè)化公司提供面向效果的合同環(huán)境一級開發(fā)服務(wù)。

促進(jìn)環(huán)保公共服務(wù)提供的形式有多種，如特許經(jīng)營、政府購買公共服務(wù)、合同環(huán)境服務(wù)等。

特許經(jīng)營是指政府授權(quán)企業(yè)在市政領(lǐng)域推行經(jīng)營性的項(xiàng)目，如向公眾提供自來水、燃?xì)獾确?wù)。特許經(jīng)營由政府定價(jià)或者進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管，由服務(wù)企業(yè)向公眾提供服務(wù)，并直接向公眾收費(fèi)，從廣義上講，特許經(jīng)營也是政府購買公共服務(wù)的一種重要形式。

政府購買公共服務(wù)是指政府通過財(cái)政以及收取相應(yīng)公共服務(wù)的行政事業(yè)性收費(fèi)，通過公開招標(biāo)等方式購買運(yùn)營或者工程為主的公共服務(wù)。隨著我國財(cái)政體制的改革，地方政府通過跨年度財(cái)政列支，為地方政府購買需要長期運(yùn)營的污水處理、垃圾處理等市政服務(wù)提供了可靠的資金保障。

合同環(huán)境服務(wù)是指以環(huán)境效果為導(dǎo)向的市場化服務(wù)。同時(shí)，市場服務(wù)主體的收費(fèi)以服務(wù)效果為導(dǎo)向。

環(huán)境治理可以分為二級開發(fā)。進(jìn)行環(huán)境規(guī)劃資金的籌備、各專業(yè)環(huán)節(jié)的整合、各項(xiàng)目的系統(tǒng)把控者，稱之為環(huán)境一級開發(fā)商。在一級開發(fā)之后是二級開發(fā)，比如清淤、污水處理、垃圾處理等屬于二級開發(fā)。

以前我國多是政府當(dāng)一級開發(fā)商，企業(yè)成為二級開發(fā)商。未來面對環(huán)境效果的把控，應(yīng)該由專業(yè)化公司，為中央、地方政府或者流域機(jī)構(gòu)提供面向效果的一級開發(fā)服務(wù)。這樣，環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈也將上移。未來5～10年將出現(xiàn)真正面向流域效果合同環(huán)境服務(wù)，為流域管理提供示范。

五、流域治理資金補(bǔ)充需完善水資源定價(jià)

當(dāng)前我國的水價(jià)包括資源價(jià)格、工程價(jià)格與環(huán)境價(jià)格。其中，工程價(jià)格是基于工程成本而產(chǎn)生的;環(huán)境價(jià)格需要涵蓋基于歷史的環(huán)境修復(fù)價(jià)格，如污水處理費(fèi)等，不僅要涵蓋現(xiàn)實(shí)的污水處理價(jià)格，還要涵蓋環(huán)境修復(fù)價(jià)格。而資源價(jià)格是基于流域水資源的稀缺程度、珍貴程度而產(chǎn)生的。

由于我國水質(zhì)型、水量型缺水嚴(yán)重，進(jìn)行水資源定價(jià)必不可少。水資源在一個(gè)流域進(jìn)行統(tǒng)一配置、統(tǒng)一定價(jià)，通過資源價(jià)格約束流域內(nèi)各地方政府的取水、用水，推動加強(qiáng)水資源保護(hù)。

同時(shí)，水資源費(fèi)也是流域管理資金來源之一，通過改革與完善水資源費(fèi)制度，將有效補(bǔ)充流域治理資金。

六、以效果為導(dǎo)向應(yīng)是治理之道

應(yīng)系統(tǒng)地圍繞治理效果設(shè)計(jì)進(jìn)行流域管理與治理，直排污水需要受到應(yīng)有的重視，促進(jìn)流域的環(huán)境保護(hù)，需要流域治理面向科技效果、感知效果。

當(dāng)前我國流域治理還不能有效實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的整體效果。主要原因是對流域問題缺乏系統(tǒng)的梳理與分析，沒有系統(tǒng)地圍繞治理效果設(shè)計(jì)進(jìn)行流域管理與治理。

以我國污水處理為例，污水不處理可以，要處理就一定達(dá)標(biāo)，目前城市還有20%的污水直排，農(nóng)村比例更大。直排污水混入水體，造成水體黑臭，成為影響流域環(huán)境治理效果的一個(gè)重要因素。相比于升級改造，直排污水沒能受到應(yīng)有的重視。

同時(shí)，促進(jìn)流域的環(huán)境保護(hù)，需要流域治理更多地面向科技效果、感知效果，需要對流域的治理問題做出系統(tǒng)的診斷分析。