推進縣級人大預決算審查監(jiān)督的創(chuàng)新

李金龍

備受世人關注的新預算法于2015年1月1日起正式生效施行了。相比1995年版預算法，新法內(nèi)容更豐富、條款更具體。如何準確理解、科學解讀，全面貫徹新法精神，依法加強和改進縣級人大預決算審查監(jiān)督，需要把握以下幾個方面的重點內(nèi)容：

一、緊盯國有資本經(jīng)營預算，審查監(jiān)督預決算內(nèi)容的完整性

黨的十八大報告中首次提出要“加強對政府全口徑預算的審查監(jiān)督”，并將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的一項重要內(nèi)容。但這種規(guī)定相對比較原則，新法首次從法律層面科學界定了全口徑預算體系框架。其第五條明確規(guī)定了，預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算。同時規(guī)定：“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接?！毙路ǖ谒臈l更是明確規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。新法為各級人大及其常委會實現(xiàn)4本賬的全口徑預決算審查提供了明確的法律依據(jù)。目前，我國很多地方預算編制的內(nèi)容不完整、方法不科學，大量財政收支還沒有納入預算編制之中。特別是在縣級，由于國有資本經(jīng)營規(guī)模小、比重輕，基本都沒納入全口徑預算編制內(nèi)，還游離于人大監(jiān)督之外，人大對預算監(jiān)督的信息是片面的、不完整的。縣級人大及其常委會必須緊盯國有資本經(jīng)營預算，堅持審查監(jiān)督預決算編制的完整性，這是全面貫徹新法精神的一個基本要求。

二、規(guī)范對編制細目的審查監(jiān)督，確保預決算編制的科學性

由于時間緊、任務重，一般情況下，每年人代會上審議的預算都過于粗放，人代會常常授權常委會在下一年對預算以及部門預算編制細目再做進一步的審查，審議通過后，再由政府批復執(zhí)行，以此強化對預算編制細目的精細化審查監(jiān)督，這種做法在縣市級尤為常見。新法第四十六條明確規(guī)定：“報送各級人民代表大會審查和批準的預算草案應當細化。本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項;按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應當編列到款。本級政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算支出，按其功能分類應當編列到項。”新法已對預算編制細目作出了具體的細化要求，人代會要規(guī)范和強化對預算編制細目審查，不宜再授權常委會對編制細目進行審查。

三、重視預決算初步審查監(jiān)督，確保預決算編制的規(guī)范性

新法明確要求人大要加強對預決算的初步審查監(jiān)督。其第二十二條明確規(guī)定，“縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務委員會對本級預算草案初步方案及上一年預算執(zhí)行情況進行初步審查，提出初步審查意見。縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務委員會有關工作機構對本級預算調(diào)整初步方案和本級決算草案研究提出意見”。如何貫徹新法精神，對縣級人大及其常委會來說，加強和改進預決算初步審查監(jiān)督，重點需要把握三點：

一是嚴格初步審查監(jiān)督的時間。新法第四十四條明確規(guī)定，“縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)政府應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查”。新法第六十九條也明確規(guī)定，“縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應當在本級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批準預算調(diào)整方案的三十日前，將預算調(diào)整初步方案送交本級人民代表大會常務委員會有關工作機構征求意見”?？h級人大及其常委會進行預決算初步審查監(jiān)督時，必須不折不扣嚴格執(zhí)行30日的時間規(guī)定。

二是加強常委會有關工作機構的力量建設?？h級人大常委會財經(jīng)工委和預算工委機構建設普遍都比較薄弱，日常工作基本都是二人一室，甚至一人一室在維持運轉(zhuǎn)，這遠遠不能滿足實際工作的需要。可考慮采取經(jīng)人大常委會主任會議同意，單位推薦的方式，由人大常委會財經(jīng)工委審核并聘請包括人大常委會財經(jīng)工委（預算工委）、財政、審計、發(fā)改、部分精通財經(jīng)工作的人大代表和會計師事務所、審計師事務所等相關專業(yè)人員，組建縣級預算審查監(jiān)督咨詢專家?guī)臁３浞纸柚稍儗＜規(guī)斓膶I(yè)智力，為人大對預決算草案進行審查提供信息參考。

三要注重發(fā)揮人大代表的作用。新法并沒有規(guī)定縣級人大常委會進行預算初審時可以邀請人大代表參加，但這并不意味著不能邀請人大代表參加。相反，由于縣級人大常委會預算審查監(jiān)督初審力量比較薄弱，更應借助代表力量，規(guī)范化、常態(tài)化邀請懂預算的代表參與到初審中來，補強力量，提升初審質(zhì)量，確保預算編制的規(guī)范性。

四、推進預決算審查的公開透明，確保預算活動的公開性

新法第十四條明確規(guī)定，“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內(nèi)由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明?！薄敖?jīng)本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明?！薄案骷壵?、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開”。從以上規(guī)定可以明顯看出，新法對預算公開的內(nèi)容、時間、主體等都作了比較全面具體的要求，縣級人大在推進預決算公開中大有可為。一方面在常委會對預算草案進行初審時，要充分發(fā)揮專家咨詢庫的作用，并廣泛邀請本級人大代表參與初審，預決算草案要在本級人大代表這一層面進行公開，擴大代表參政權、知情權和表達權。另一方面常委會要監(jiān)督“20日”后財政部門是否真正公開人大批準的預決算報告及報表，并重點監(jiān)督公開的方式、內(nèi)容和范圍。同時，要大力推進審計查出情況向社會公開，主動接受監(jiān)督。

預決算公開的實質(zhì)是財政的公開透明，財政資金的使用要回應社會關切，接受群眾監(jiān)督，根本就是要求財政資金使用必須按照人大批準的預算執(zhí)行。當然，對縣級來說，推進預決算公開，特別是全過程公開不可能一蹴而就，要遵循循序漸進、穩(wěn)步推進的原則，促進預決算信息公開的規(guī)范化、常態(tài)化。

五、增強績效性審查監(jiān)督，確保預算執(zhí)行的合理性

新法第四十九條規(guī)定，縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會常務委員會，向本級人民代表大會主席團提出關于總預算草案及上一年總預算執(zhí)行情況的審查結(jié)果報告。審查結(jié)果報告應當包括對改進預算管理、提高預算績效、加強預算監(jiān)督等提出的意見和建議。這些規(guī)定對各級人大推進績效審查監(jiān)督提出了新的更高要求，人大不僅要審查監(jiān)督預算執(zhí)行和決算的合法、合規(guī)，更要審查監(jiān)督其合理、效率、效益和效果。人大要牢固樹立“要錢受監(jiān)督、用錢即問效”的監(jiān)督原則，全面加強績效預算審查監(jiān)督，使績效觀念融入人大預算審查監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)從預算編制、執(zhí)行到?jīng)Q算審查監(jiān)督的全程控制鏈條，切實提高公共財政資金的使用效益。

一要推動政府內(nèi)控和績效管理制度的建設。重點是推動政府健全內(nèi)部財政監(jiān)督，編制中長期計劃，構建滾動預算制度，設置科學合理的績效評價指標體系及方法等，這些制度的構建將為人大績效審查監(jiān)督提供堅強的基石。

二要強化對政府重大投資項目的績效審查。人大應重點對政府重大投資項目的必要性、可行性、項目建設規(guī)模、資金來源、建設周期、年度投資額、建設內(nèi)容以及資金的使用效益進行審查監(jiān)督，對重點項目的計劃、預算編制、預算執(zhí)行到?jīng)Q算全過程進行監(jiān)督。

三要推動政府建立資金使用效益評價體系。政府向人代會提交的財政預算報告必須附加對資金分配、資金使用的效益情況有一個理性的分析報告，以供代表審查。政府性重大投資項目以及預算如有調(diào)整，政府必須向人大常委會說明項目投資以及預算調(diào)整的原因、資金來源、用途、使用方向以及使用效益，推動財政資金的優(yōu)化配置。著力改變目前人大只重視對預算資金安排程序合法性審查，忽視對資金安排合理性和使用效益的評價，防止用正確的方法辦錯事。

六、強化責任追究，確保預決算審查監(jiān)督的嚴肅性

一直以來，法律對預算行為的責任追究方面是缺乏具體規(guī)定的。人大預算審查監(jiān)督必須建立在政府可問責的基礎之上，沒有政府可問責壓力體制的約束，人大預算審查監(jiān)督，既監(jiān)督不了政府財政資金的支出，也關注不了資金的使用方向，只能是流于形式。值得注意的是新法第九十二條至第九十五條對法律責任作出了具體明確的規(guī)定，加大了對違法行為的問責和責任追究，這為人大預決算問責監(jiān)督提供了明確的法律依據(jù)。對此，縣級人大要在兩個方面有所作為：

一應發(fā)揮審計監(jiān)督力量，強化問責。審計部門依靠強大的專業(yè)審計力量，通過財政審計和延伸審計能夠徹底摸清各項財政資金分配、使用的合法性、真實性和效益性，查出具體問題。人大應督促審計部門加大審計監(jiān)督力度，擴大審計覆蓋面，提高審計質(zhì)量。同時，支持審計部門開展專項審計、專項審計調(diào)查及績效審計，并要求將審計結(jié)果提請人大常委會審議。充分利用審計監(jiān)督力量強化人大預算審查監(jiān)督的能力。

二應督促查出違法行為。每年人大常委會都應緊盯著在上年審計查出問題整改不力的個別單位作為復查對象，借助審計力量進行“二審”重點監(jiān)督，對連續(xù)兩年以上“入選”整改不力的“累犯”單位，要按新法相關規(guī)定，啟動問責機制，強化責任追究，確保人大預算審查監(jiān)督的嚴肅性。

（作者單位：湖北省老河口市人大常委會）